IzpB 335/2018: Indien

19.1.2018 | Von:
Joachim Betz

Politisches System

Politische Institutionen

Gesetzgebende Gewalt

Die verfassungsmäßige Vorrangstellung der nationalen indischen Volksvertretung (geteilt in zwei Kammern, Unterhaus, Lok Sabha, und Oberhaus, Rajya Sabha) wird beschränkt durch die Gesetzgebungskompetenz der unionsstaatlichen legislativen Versammlungen, durch die Grundrechte und – zuletzt mit steigender Bedeutung – durch die in der Verfassung verankerten Leitprinzipien staatlichen Handelns (etwa das Recht auf Bildung), deren Durchsetzung das Oberste Gericht neuerdings nachdrücklich einfordert und überwacht.

Das Unterhaus zählt 545 Abgeordnete, die in Einerwahlkreisen bestimmt werden. Ein knappes Viertel der Wahlkreise ist den Vertretern der Dalits und der Adivasi vorbehalten, was die Parteien zur Aufstellung entsprechender Kandidaten zwingt. Die Legislaturperiode beträgt fünf Jahre, der Premierminister kann jedoch eine vorherige Auflösung beantragen und Neuwahlen ansetzen. Dem Parlament kommen die in westlichen Demokratien üblichen Funktionen wie Gesetzgebung und Kontrolle der Regierung zu und es verfügt dazu über die entsprechenden Mittel wie Misstrauensvotum, Genehmigung des Haushaltes oder des Ausnahmezustandes und das Ansetzen von Fragestunden. Wie in anderen parlamentarischen Systemen werden die Parlamentsmehrheit und die Regierung von derselben Parteienkoalition gestellt, was der Parlamentsmehrheit kooperative Zusammenarbeit mit der Regierung nahelegt.

Die Ausformulierung von Gesetzesvorschlägen obliegt weitgehend der Regierung bzw. der ihr nachgeordneten Bürokratie. Regierungsverordnungen sind vom Parlament zu bestätigen, internationale Abkommen dagegen nicht. Das Parlament ist auch nicht berechtigt, Untersuchungsausschüsse einzusetzen; seine Ausschüsse sind traditionell eher schwach. Abgeordnete verstehen sich in Indien eher als Vertreter ihrer Wahlkreise, für die sie Mittel zu mobilisieren versuchen, denn als Fürsprecher des Gemeinwohls.

Das Oberhaus, die Vertretung der Bundesstaaten auf nationaler Ebene, ist politisch schwächer als das Unterhaus. Der Haushaltsplan kann nur vom Unterhaus verabschiedet werden, bei Konflikten zwischen beiden Kammern fällt in gemeinsamer Sitzung, die vom Staatspräsidenten einberufen wird, das zahlenmäßig größere Gewicht der Unterhausabgeordneten in die Waagschale. Das Oberhaus hat nämlich nur maximal 250 Mitglieder (derzeit sind es 245; davon 12 vom Staatspräsidenten ernannte, die anderen werden nach Bevölkerungsumfang der Unionsstaaten bestimmt), die für sechs Jahre gewählt, aber alle zwei Jahre zu einem Drittel erneuert werden. Verfassungsänderungen bedürfen ebenso wie einfache Gesetze der Zustimmung beider Häuser, das Oberhaus kann also durchaus blockieren, vor allem bei instabilen Mehrheitsverhältnissen.
Die Bedeutung des Parlaments leidet seit einigen Jahren darunter, dass die jeweils größte Oppositionspartei die parlamentarische Arbeit blockiert, weshalb sich die ohnedies nicht sehr zahlreichen Sitzungstage noch weiter auf unter 70 pro Jahr vermindert haben und Gesetzesvorschläge daher im Schnellverfahren durchgewunken oder durch exekutive Dekrete ersetzt werden. Für Fragestunden und Debatten bleibt neuerdings kaum noch Zeit. Das politische System wird daher faktisch von der Exekutive dominiert.

Exekutive

Die indische Verfassung verleiht dem Staatspräsidenten beachtliche Vollmachten. Er ist Oberbefehlshaber der Streitkräfte, ernennt den Premierminister und auf dessen Rat die Minister, die Mitglieder der Wahlkommission und die Gouverneure. Er hat das Recht, den nationalen Ausnahmezustand auszurufen, kann Landesregierungen abberufen und die entsprechenden Bundesstaaten unter die Kontrolle der Zentralregierung stellen (president’s rule), jedoch ist hierzu die Zustimmung beider Häuser des Parlaments notwendig. Der Staatspräsident wiederum muss allen Gesetzen zustimmen, bevor sie in Kraft treten. Entscheidend ist, dass der Präsident in Ausübung seiner Funktionen dem Ratschlag des Premierministers und seines Kabinetts folgen soll. Unabhängigen Einfluss, etwa bei der Bestellung des Premierministers, kann er daher nur dann ausüben, wenn keine Partei(-enkoalition) über eine klare Mehrheit verfügt.

Eindeutiges politisches Machtzentrum ist der Premier, der zusammen mit dem Ministerrat die Regierungsgeschäfte führt und die Richtlinienkompetenz besitzt. Der Premierminister wird für jeweils fünf Jahre gewählt, verfügt über ein größeres Büro (Prime Minister’s Office), das sich zur Schaltzentrale der Macht entwickelt hat und auch die Geheimdienste beaufsichtigt. Wie das Kabinett arbeitet, ist freilich in den vergangenen Jahren stark durch die Koalitionsarithmetik bestimmt. Durch Koalitionen mit zahlreichen Parteien hat die Anzahl der Ministerien auf insgesamt über 70 zugenommen, wobei aber nur etwa die Hälfte der Minister auch dem Kabinett angehört. Die damit schwieriger werdende Koordination wird durch zahlreiche interministerielle Arbeitsgruppen und durch Gremien zur Koordination der Koalitionsparteien zu bewerkstelligen versucht.

Rechtsprechung

Indien verfügt über eine angesehene, weitgehend unabhängige, jedoch völlig überlastete Justiz. An der Spitze steht in jedem Bundesstaat das Hohe Gericht (High Court), darüber zentral das Oberste Gericht (Supreme Court) in Neu-Delhi. Das Oberste Gericht besteht zurzeit (de iure) aus 31 Richtern. Sie können nur durch Amtsenthebungsverfahren abgesetzt werden und ihr Gehalt ist festgesetzt; früher wurden sie vom Staatspräsidenten ernannt, nun werden sie, wie die Richter an den Hohen Gerichten, durch eine unabhängige Justizkommission bestimmt, die sich aus Vertretern der obersten Richter und des Justizministeriums zusammensetzt.

In der Anfangsphase beschränkte sich das Oberste Gericht auf die Auslegung der Verfassung und erkannte bei Verfassungsänderungen die Vorrangstellung des Parlaments an. Dies änderte sich ab Ende der 1960er-Jahre, als die Regierung zunehmend versuchte, ihre politischen Ziele über Verfassungsänderungen durchzusetzen. Im Jahr 1973 entschied das Oberste Gericht, dass die grundlegende Struktur der Verfassung der Kompetenz des Parlaments entzogen sei. Das ist bis heute so geblieben, überdies ist das Gericht seitdem zunehmend aktiver geworden und hat sich zu einer sehr machtvollen Institution entwickelt.
Bereits verfassungsgemäß obliegt ihm eine Fülle wichtiger Aufgaben: Es ist Hüter der Verfassung und der Grundrechte, entscheidet Streitfälle zwischen der Union und den Bundesstaaten oder zwischen den Bundesstaaten, ist oberste Appellationsinstanz in zivil- und strafgerichtlichen Fällen und berät den Staatspräsidenten in wichtigen verfassungsrechtlichen Fragen. Zudem hat es in einer Reihe spektakulärer Urteile den Staat auf den Schutz der Umwelt, die Gewährleistung seiner sozialen Pflichten (etwa bei der Grundbildung, Ernährungssicherung und Beschäftigung) und den Schutz der Bürgerrechte festgelegt, nach Aufsehen erregenden Korruptionsfällen für die Unabhängigkeit der zentralen Ermittlungsbehörde gesorgt und die Entkriminalisierung der Politik zu fördern versucht.
Das Oberste Gericht ist damit zum Hoffnungsträger bei der Durchsetzung sozial gerechter und einigermaßen korruptionsfreier Politik geworden, nach Aussagen mancher zum mächtigsten Gericht der Welt; es stößt sich allerdings an der zögerlichen Umsetzung seiner Urteile durch die Politik.

Popularklagen (public interest litigations) sind seit den 1980er-Jahren relativ häufig geworden; sie erlauben auch Bürgern und Institutionen, die nicht vom Klagegegenstand betroffen sind, die Oberen Gerichte um Klärung anzugehen. Beklagte Missstände finden sich meist in den Bereichen Gesundheit, Umwelt und Korruptionsbekämpfung. Gerichte sind damit dort tätig geworden, wo andere staatliche Instanzen versagten; freilich haben sie ihre verfassungsrechtlichen Grenzen dadurch weit ausgereizt und ihre Kapazitäten überfordert.

Die notorische Überlastung der indischen Gerichte hat mit der Nichtbesetzung vieler Richterstellen zu tun, mit der Klagefreudigkeit indischer Bürger und den zahlreichen Verzögerungsmöglichkeiten bei Prozessen. Dazu kommen teilweise antiquierte und sich widersprechende Gesetze, eine Anwaltschaft, die von der Anzahl der Klagen und der Termine vor Gericht profitiert, und Richter, die bei unliebsamen Urteilen Versetzungen fürchten und die Urteilssprechung daher lieber ihrem Nachfolger überlassen. So sind derzeit bei indischen Gerichten insgesamt etwa 30 Millionen unerledigte Klagen anhängig, davon ein Viertel schon seit mindestens fünf Jahren. Vermutete oder tatsächliche Straftäter harren daher oft jahrelang im Untersuchungsgefängnis aus, die Hälfte davon bereits länger, als es der erwarteten Höchststrafe für das ihnen zur Last gelegte Delikt entsprechen würde.

Staatliche Verwaltung

Von der britischen Kolonialmacht übernahm Indien einen leistungsfähigen, hoch angesehenen Verwaltungsapparat (heutiger Name: Indian Administrative Service), der allerdings von Beginn an in einem Spannungsverhältnis zur parallel betriebenen Entwicklungsplanung und den Selbstständigkeitsbestrebungen der Bundesstaaten stand.
Das Bild der indischen Verwaltung wird aber nicht von diesem ziemlich professionellen Dienst bestimmt, sondern von den sehr viel stärker besetzten mittleren und unteren Rängen in den Verwaltungen des Bundes und der Länder. Diese leiden unter zunehmender Politisierung, Schwächung ihrer Unabhängigkeit sowie mangelnden Anreizen zur Leistungssteigerung und zur Rechenschaftspflicht gegenüber den Bürgern.
Im öffentlichen Dienst einschließlich der Staatsunternehmen sind in Indien etwa 30 Millionen Arbeitnehmer beschäftigt, die im Hinblick auf ihre Vergütung sowie die Sicherheit des Arbeitsplatzes zumindest in den unteren und mittleren Rängen zu den absolut Privilegierten gehören. An mangelnden finanziellen Reizen kann es also nicht liegen, wenn sich nur 15 Prozent der Bevölkerung mit den öffentlichen Leistungen zufrieden zeigen oder wenn regelmäßig Lehrer und Ärzte im Staatsdienst ihrem Arbeitsplatz fernbleiben und Leistungen oft nur bei zusätzlicher Bezahlung erbracht werden.

Einstellungen und Beförderungen im öffentlichen Dienst erfolgen im Wesentlichen nach politischen Kriterien, freilich auch nach Entrichtung entsprechender Zahlungen an Entscheidungsträger. In den oberen Rängen werden Beamte häufig versetzt, im Durchschnitt jedes Jahr einmal. Gründe hierfür sind Regierungswechsel, mangelnde Anpassung an Wünsche der jeweiligen Exekutive, aber auch die besondere Attraktivität bestimmter Posten, die jeder gern einmal besetzen würde.
So ist es denn kaum verwunderlich, wenn Indien in Bezug auf die Qualität der Regierungsführung eher hintere Ränge einnimmt. Ein besonderes Problem ist die weit verbreitete Bestechlichkeit der Staatsdiener: Viele Bürger zahlen Schmiergelder, wenn sie mit Stromversorgungsbetrieben, Bauämtern und Steuerinspektoren zu tun haben sowie Dienstleistungen oder Genehmigungen benötigen. Gegen mögliche Entlassungen korrupter Beamter schützt Artikel 311 der Verfassung, der deren Strafverfolgung von der Einwilligung des zuständigen Ministers abhängig macht.

Ursachen der Korruption im öffentlichen Dienst sind der immer noch umfangreiche staatliche Unternehmensbesitz, die zahlreichen Eingriffsmöglichkeiten der Verwaltung in die Wirtschaft, der Mangel an Transparenz des Verwaltungshandelns, die fehlende Kompetenz der Antikorruptionsbehörden zur eigenständigen Ermittlung und Ahndung von Delikten, die geringe Gefahr der Delinquenten, entdeckt zu werden, und die Kosten des Postenerwerbs im öffentlichen Dienst, die während der Amtszeit wieder hereingeholt werden müssen. Keineswegs mangelt es aber an Behörden zur Bekämpfung von Korruption, allenfalls an deren Ausstattung und Kompetenzen. Hauptleidtragende der Korruption sind die Armen in der Gesellschaft, denn die Reichen können sich private Dienste leisten.

Es gibt seit Jahren deutliche Bemühungen, den Problemen von Korruption und mangelndem Leistungseinsatz der Mitarbeiter im öffentlichen Dienst zu begegnen. So haben Nichtregierungsorganisationen deutliche Leistungssteigerungen bei der Verwaltung und im Bildungswesen erzielt, indem sie Bewertungsbögen an die Nutzer ausgaben und die Ergebnisse veröffentlichten. Manche Landesregierungen knüpfen die Bezahlung der Lehrer an ihre Präsenz, die Landesregierung von Karnataka hatte einen Stopp von Beamtentransfers verordnet und das 2005 in Kraft getretene Gesetz zum Recht auf Information erlaubt den Bürgern Akteneinsicht in Verwaltungsvorgänge.
Noch mehr Bewegung brachten spektakuläre Korruptionsfälle zur Zeit der letzten Koalitionsregierung unter Premierminister Singh (2009–14). Dabei ging es um die Vergabe von Mobilfunklizenzen an private Anbieter, bei der sich ein Minister bereicherte. Weitere Skandale waren überzogene Rechnungen bei der Ausrichtung der Commonwealth-Spiele wenig später und insbesondere das sogenannte Coalgate, bei dem Lizenzen für die Ausbeutung von Kohlelagerstätten zu billig an nahestehende Unternehmer vergeben wurden.

Als Folge bildete sich 2011 eine rasch wachsende soziale Bewegung, die sich für neue gesetzliche Regelungen zur Verhinderung von Korruption und für die Einsetzung eines Ombudsamtes stark machte. Dieses sollte einschlägige Beschwerden gegen alle Amtsträger (also auch Mitglieder der Regierung sowie Abgeordnete) entgegennehmen, untersuchen und auch durch Sondergerichte verfolgen.

Die meisten etablierten Parteien trachteten danach, diese Initiative zu verwässern. Infolgedessen beschnitt das Ende 2013 verabschiedete Gesetz die Kompetenzen des Ombudsamtes merklich: So unterliegt das Militär nicht seiner Zuständigkeit, der Korruption Bezichtigte müssen vor der Einleitung von Untersuchungen erst gehört werden und die Untersuchungen selbst obliegen dem zentralen Polizeiapparat. Auch steht die vollständige Besetzung des Amtes immer noch aus, einer von acht Amtsträgern ist noch nicht ernannt. Dennoch stellt diese Einrichtung einen großen, für viele Beobachter zu großen Wandel dar. Im Zusammenhang mit diesen Ereignissen entstand aus der Antikorruptionsbewegung eine neue Partei, die Aam Aadmi Party (AAP), die bei den Landtagswahlen in Delhi 2015 einen spektakulären Wahlsieg einfuhr. Bereits 2014 versprach die neue Regierung Modi, zügig Abhilfe zu schaffen, etwa durch die Zusammenlegung von zahlreichen staatlichen Prüfagenturen und die elektronische Bearbeitung von Anträgen, die die Korruption vermindern sollen. Zwangsläufig dauert es aber relativ lange, bis eine etwas träge Verwaltung tatsächlich effektiver wird.

Quellentext

Offensive für eine bargeldlose Zukunft

Das Dorf Dhasai liegt im indischen Bundesstaat Maharashtra, etwa 140 Kilometer östlich der Küstenmetropole Mumbai. Die Exkursion führt zum Tante-Emma-Laden des Ortes und das Lernziel ist der richtige Gebrauch eines Stücks Plastik. Vor ihrem Aufbruch in der Schule bekommen die Mädchen und Jungen aus Dhasai von ihrer Lehrerin einige Instruktionen. Dann geht es […] in die Ortsmitte, wo das Geschäft von Swapnil Patkar liegt. Dort können die Dorfbewohner ihren kompletten Haushaltsbedarf decken: Haarwaschmittel, Kekse, Zucker, Kugelschreiber. Jedes der Kinder macht einen kleinen Einkauf […]. Aber die Schüler zahlen nicht mit ihrem Taschengeld. Sie zahlen mit einer Geldkarte, die ihre Lehrerin ihnen in die Hand gedrückt hat.
Der Ausflug ist Teil eines gewaltigen Reformprojekts, mit dem die indische Regierung die Wirtschaft des Landes umstülpen will. Seit Premierminister Narendra Modi im […] November [2016] in einer beispiellosen Blitzaktion die 500- und 1000-Rupien-Noten aus dem Verkehr gezogen hat, die mehr als 85 Prozent der zirkulierenden Geldmenge ausmachten, versucht Indien, den Zahlungsverkehr zu digitalisieren. Die entwerteten Scheine werden zwar durch neue ersetzt, aber das eigentliche Ziel ist es, die Rolle des Bargelds in der Wirtschaft stark zu reduzieren. [...]

Das Regierungsprojekt cashless economy hat zwei Nahziele: Es soll die grassierende Korruption bekämpfen und die Steuerhinterziehung erschweren. Beide Phänomene profitieren von der Dominanz des Bargelds. Immobiliengeschäfte, bei denen Koffer voller Scheine den Besitzer wechseln, ohne dass die Transaktion irgendeine kontrollierbare Spur hinterlässt, sind zum Inbegriff einer wuchernden Schwarzgeldwirtschaft geworden. Aber bei der Reformanstrengung geht es um mehr: um eine Art befreienden Modernisierungsschock.

Kann das gelingen – in einem Land, in dem zwar die IT-Industrie auf den globalen Märkten des 21. Jahrhunderts konkurriert, aber zugleich zahllose Bauern und Tagelöhner in einer ökonomischen Vorzeit leben?
In den bürgerlichen Wohnvierteln von Delhi und anderen großen Städten sind die Zukunftsideen und das ganze technokratische Weltbild des Premierministers hochpopulär: So will das aufstrebende Indien sein und in der Welt gesehen werden. […]

Trotzdem ist der Weg zur "finanziellen Inklusion", wie das offizielle Ziel der Digitaloffensive lautet, für viele Inder unvorstellbar lang. […] Eine Weltbank-Studie aus dem Jahr 2015 hat festgestellt, dass bloß 15 Prozent aller erwachsenen Inder über ein aktives, für Transaktionen verwendetes Konto verfügten. Im Rahmen einer Regierungsinitiative wurden in den vergangenen beiden Jahren mehr als 270 Millionen neue Konten eröffnet – gebührenfrei und ohne Mindesteinlage –, davon fast 170 Millionen auf dem Land. Doch deswegen sind die Leute noch lange nicht ins moderne Finanzsystem integriert.

In Mumbai, dem indischen Hafen- und Wirtschaftszentrum, liegt am Rande des riesigen Slumgebiets Dharavi ein Gelände, das wie eine Müllhalde aussieht. […] Für die 53-jährige Witwe Hanumanti Kamble ist diese Wüstenei ihre Geschäftsgrundlage. Sie sucht aus dem Müll Mumbais Metall- und Plastikteile heraus und verkauft sie an Altwarenhändler weiter. […] Für Kunststoff bekommt sie 15 bis 20 Rupien pro Kilogramm (umgerechnet etwa 20 bis 30 Euro-Cent), für Metall 100 Rupien.

Als die indische Regierung im November die alten 500- und 1000-Rupien-Scheine aus dem Verkehr zog (und es noch nicht genug neue Banknoten gab), war das ein schwerer Schlag für das Recycling-Business. Die Fahrer, die den Müll anliefern, die Hilfskräfte, die Kleinunternehmerin Kamble beschäftigt, der Teeverkäufer für die Erfrischung zwischendurch: Sie alle wollen bar bezahlt werden. Für einen Monat lag das Geschäft komplett danieder. Es hat sich inzwischen wieder erholt – dank neuer Geldscheine, nicht wegen irgendwelcher Digitalfortschritte. [...]

Solche prekären Existenzen, in denen sich Menschen mit Müll ihren Lebensunterhalt verdienen, sind in Indien keine Seltenheit. In der Welt der Armen gelten sie als normal. [...] Bauarbeiter, Hausangestellte, Rikscha-Fahrer, Nachtwächter, Straßenhändler und Erntehelfer bilden in Indien einen gigantischen Kosmos der "informellen Ökonomie", in dem die meisten Leute [...] ohne festes Gehalt, ohne Bankdarlehen, ohne Einkommensteuern, ohne Rentenansprüche [leben]. Der Anteil der Beschäftigten in der informellen Ökonomie an der indischen Bevölkerung wird auf bis zu drei Viertel geschätzt. Das, was auch "nicht organisiertes" Arbeiten genannt wird, ist nicht die Ausnahme – sondern die Regel.

[…] Indien muss sich aus dieser Rückständigkeit herausentwickeln, wenn es seiner Milliardenbevölkerung ein menschenwürdiges Leben bieten will. So weit ist nichts verkehrt an Modernisierungsprojekten wie der Digitaloffensive. […] [Doch] [m]an wird Indien nicht verändern können, wenn man seine Wirklichkeit nicht wahrhaben will.

Jan Roß, "Bares wird Rares", in: Die Zeit Nr. 18 vom 27. April 2017

Noch schlechter als das Ansehen der allgemeinen Verwaltung ist in Indien das der Polizei. Diese unterliegt rechtlich weitgehend der Zuständigkeit der Unionsstaaten, daneben existieren aber noch eine Reihe zentralstaatlicher, paramilitärischer Verbände. Die Ursachen mangelnder Effektivität der Polizei sind ihre völlig unzureichende Ausstattung mit Personal sowie die massive Politisierung des Dienstes und damit ihre Komplizenschaft in politischen Auseinandersetzungen, bei denen die Polizei (auf Geheiß der Landesregierung) oft untätig bleibt wie bei den Übergriffen auf die Muslime in Gujarat 2002. Berichte über falsche Anschuldigungen, schleppende Aufnahme von Anzeigen vor allem von armen Indern oder Frauen, Misshandlungen und Folterungen von Personen im Polizeigewahrsam oder den Schutz krimineller Elemente durch die Polizei sind an der Tagesordnung.
Die Aufklärungsquote von Verbrechen ist dagegen bestürzend niedrig. Eine Direktive des Obersten Gerichts von 2006 sieht die Auswahl (und nicht Ernennung) der Polizeichefs durch unabhängige Kommissionen aus den Reihen der erfahrenen Kräfte sowie die Trennung von Abteilungen zur Ermittlung und Strafverfolgung vor und räumt den Kommissionen das Recht zum Vorgehen gegen korrupte Polizisten ein. Die Umsetzung dieser Direktive wurde von den meisten Unionsstaaten verzögert.