Dossierbild Deutsche Außenpolitik

7.12.2009 | Von:
Sven Bernhard Gareis

Grundlagen, Akteure, Strukturen und Prozesse

Starke Exekutive

Die Verantwortung für die praktische Gestaltung der Außenpolitik überträgt das Grundgesetz dem Bund. Dieser ist nach Art. 32 (1) GG zuständig für die Pflege der Beziehungen zu anderen Staaten, auch kommt ihm die ausschließliche Gesetzgebung für die auswärtigen Angelegenheiten und die Verteidigung zu (Art 73 (1) GG). Unter den Akteuren auf der Bundesebene nimmt die Bundesregierung eine herausgehobene Rolle ein. Ausgestattet mit einem umfassenden Initiativrecht und einem allgemein-politischen Handlungsauftrag ist sie die wichtigste Trägerin der auswärtigen Gewalt. Die Bundesregierung ist - vorrangig in Gestalt ihres Auswärtigen Amtes (AA) - zuständig für die Unterhaltung diplomatischer Beziehungen zu anderen Ländern, sie handelt die völkerrechtlichen Verträge und Abkommen aus und hat weite Befugnisse bei deren Interpretation und Fortentwicklung. Das AA unterhält ein permanent arbeitendes Krisenreaktionszentrum, um Entwicklungen im internationalen System zu beobachten; angesiedelt sind dort auch Beauftragte und Koordinatoren für bestimmte Politikfelder wie Menschenrechte, Humanitäre Hilfe und Abrüstung bzw. für Länder und Regionen, beispielsweise Frankreich, Polen, Russland sowie transatlantische Beziehungen. Die Exekutive gestaltet außerdem den politischen Rahmen der auswärtigen deutschen Wirtschafts- und Handelsbeziehungen. Sie sorgt für die Mitarbeit des Landes in internationalen Organisationen und entscheidet über die Teilnahme Deutschlands an internationalen Aktionen und Maßnahmen bis hin zu Militäreinsätzen. Nicht zuletzt obliegt ihr im Rahmen der beim AA angesiedelten auswärtigen Kulturpolitik auch ein großer Teil der Pflege des Ansehens Deutschlands in der Welt. Weit oben auf der Agenda deutscher Außenpolitik stehen neben der europäischen Integration und der transatlantischen Partnerschaft vor allem internationale Krisenprävention und Konfliktmanagement, weltweite Wirtschaftszusammenarbeit, Entwicklungspolitik sowie Umwelt- und Klimafragen.

Quellentext

Grundfunktionen von Diplomatie

  • Vermittlung und Erläuterung offizieller Standpunkte und Strategien gegenüber anderen Staaten bzw. Organisationen
  • Informationsbeschaffung und Analyse
  • Konsularaufgaben zur Unterstützung eigener Staatsbürger im Ausland sowie als Ansprechpartner für Bürger des Gastlandes (Visa etc.)
  • Verhandlungsführung in zwischenstaatlichen Vertragsangelegenheiten, Interessenvertretung, Konfliktmanagement
  • Vertretung des eigenen Landes in internationalen Organisationen und Konferenzen
  • Mittlerfunktion als Akteur der auswärtigen Kulturpolitik


Apparat des AA:

  • Zentrale in Berlin
  • 229 Auslandsvertretungen (149 Botschaften, 62 Generalkonsulate, 12 Ständige Vertretungen, sechs sonstige Vertretungen)
  • diplomatische Beziehungen zu 190 Ländern, Vertretungen bei zwölf zwischenstaatlichen Organisationen (UN, EU, NATO etc.)
  • 5862 Mitarbeitende (davon rd. 3000 im Ausland)
  • Haushalt 2008: rd. 2,86 Mrd. Euro = 1,01 % des Bundeshaushaltes
  • Außenhandelskammer-Büros in 80 Ländern
  • Einrichtungen der Auswärtigen Kulturpolitik: sechs Deutschland-Zentren (in Brasilia, Kairo, Mexiko, New Delhi, Paris, Beijing und Washington), 134 Kulturinstitute des Goethe-Instituts (inkl. Außenstellen) in 83 Ländern
Zusammenstellung nach Daten des Auswärtigen Amtes

Dem Bundestag dagegen kommen im Bereich der auswärtigen Politik vor allem Mitwirkungsrechte zu (siehe S. 10); da die Bundesregierung von der Bundestagsmehrheit getragen wird, sehen in Deutschland, anders als etwa in den Präsidialsystemen der USA oder Frankreichs, weder das Grundgesetz noch die politische Praxis eine Konkurrenz zwischen einer starken Exekutive und einem machtvollen Parlament vor.

Innerhalb der Bundesregierung wiederum hat die Bundeskanzlerin eine starke Stellung inne. Art. 65 GG überträgt ihr die Richtlinienkompetenz auch im Bereich der Außenpolitik. Sie verfügt über die Organisationskompetenz (Art. 64 GG), nach der sie dem Bundespräsidenten die Ernennung und Entlassung der Bundesminister vorschlagen kann. Da sich seit der ersten Großen Koalition 1966 bis 1969 das Amt des Außenministers jedoch immer in der Hand des kleineren Koalitionspartners befindet, sind der Ausübung dieser Kanzlerbefugnisse allerdings Grenzen gesetzt. Gestärkt wird das Kanzlerprinzip in der Außenpolitik wiederum aber durch die im Bundeskanzleramt angesiedelte außenpolitische Expertise: In diesem mächtigen Zentrum zur Politikkoordination stehen der Kanzlerin nicht nur ein hochrangiger außenpolitischer Berater, sondern auch die Abteilungen 2 (Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik) und 5 (Europapolitik) zur Verfügung. In dieser Konstellation sind Konflikte mit dem für die Koordination der Außenpolitik federführend beauftragten AA strukturell angelegt; tatsächlich haben in der Geschichte der Bundesrepublik die verschiedenen Kanzler immer wieder dazu geneigt, ihre Außenminister in den Hintergrund zu drängen, wenn (koalitions-)politisch hierzu die Möglichkeit bestand.

Quellentext

Auswärtige Kulturpolitik

Eine Waffel, auf der "Herzlich Willkommen" steht, und die eben deshalb "Welcome Waffel" heißt; ein Knirps-Schirm, auf dessen Innenseite ein paar Redewendungen und Vokabeln zu finden sind; Minidrehorgeln, die "Auf der Reeperbahn", Wagner, Mozart oder "Wochenend und Sonnenschein" erklingen lassen; blaue Untersetzer mit Brezel, Fischerdübel oder Kuckucksuhr bedruckt - so sieht sie aus, die "Deutschland Kollektion", die Kunsthochschulstudenten für das Auswärtige Amt entworfen haben.

[...] Die neckischen Dinge sollen als kleine "Kontaktpflegegeschenke" für ein "dynamisches, innovatives und weltoffenes" Deutschland werben, sind "Give Aways", Streuartikel der auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik. Sie sind halb nützlich, halb verjuxt, verspielte Seelen werden auf jeden Fall Freude an ihnen haben. [...]
Man stellt sich [auswärtige Kulturpolitik] gern als eine Folge von Lesungen, Filmvorführungen, Ausstellungen und - dies vorweg - Podiumsdiskussionen über den Dialog der Kulturen vor.
Das alles findet statt, aber es ist nicht das Entscheidende. Die größten und nachhaltigsten Erfolge wie Misserfolge erreicht die Selbstdarstellung Deutschlands im Ausland dann, wenn sie Biographien prägt oder doch wesentlich mitbestimmt. Und dies geschieht seit Jahren: in den Auslandsschulen, bei den Tausenden, die sich in den Sprachkursen der Goethe-Institute mit der Unterscheidung zwischen Konjunktiv eins und zwei quälen, um dann festzustellen, dass es die Muttersprachler damit nicht mehr so genau nehmen; unter den vielen, die ein Stipendium des Deutschen Akademischen Austauschdiensts erhalten haben; bei den Wissenschaftlern, die dank der Alexander-von-Humboldt-Stiftung in Deutschland forschen konnten. Auf diese Weise wurde inzwischen ein Netz von 23 000 Alumni geknüpft.
Ein neues, Biographien prägendes Unternehmen wurde Anfang dieses Jahres ins Leben gerufen: der internationale kulturelle Freiwilligendienst mit dem [...] Namen "kulturweit". Wer nicht älter als 26 Jahre ist, kann für sechs oder zwölf Monate an Einrichtungen der auswärtigen Kulturarbeit arbeiten. In nur vier Wochen haben sich 2500 auf eine der wenigen Stellen beworben. [...]
Wenn sich auswärtige Kulturpolitik darum bemüht, ein "möglichst vollständiges Bild des zeitgenössischen Deutschland" zu zeigen, dann hat dies auch Folgen im Inneren. Die Gefahr, dass man - von Globalisierungskrisen überfordert - mit Abschottung und verhärtender Selbstidolisierung reagiert, wird geringer. Die auswärtige Kulturpolitik der Bundesrepublik war immer auch eine Sache bürgerschaftlicher Organisationen, selbstständiger Stiftungen. Man spürt inzwischen, dass die Exekutive stärker agiert, oft die Initiative übernimmt, aber sie bleibt ein Akteur unter anderen. [...] Zum Selbstbild aller Deutschen gehört es, dass die Bundesrepublik keinen nationalen, vollmächtigen Kulturminister besitzt. [...]

Jens Bisky, "Der Sinnstift", in: Süddeutsche Zeitung vom 23. April 2009

Schwierige Politikkoordination

Zu den machtvollen Akteuren im Feld der auswärtigen Beziehungen gehört traditionellerweise auch der Verteidigungsminister, der in Friedenszeiten Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt ist. Er verantwortet die Militärpolitik, die aufgrund multinationaler Verflechtungen zwischen Streitkräften und Rüstungsbereich sowie den Beteiligungen der Bundeswehr an internationalen Friedensmissionen erheblich zum deutschen Auftritt auf der weltpolitischen Bühne beiträgt. Stark eingebunden in die auswärtige Politik sind zudem das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und die Ministerien der Finanzen und der Wirtschaft. Darüber hinaus betreiben praktisch alle Ressorts eigene fachbezogene Außenpolitiken, weil angesichts der Einbindung Deutschlands in die EU sowie in weitere rund 200 internationale Organisationen und Vertragsregime kein Politikfeld mehr ohne intensive internationale Kooperationsbeziehungen auskommt.

Das in Art. 65 GG verankerte Ressortprinzip garantiert dabei den Fachministern weite Selbstständigkeit in der Wahrnehmung ihrer Amtsgeschäfte. Gerade in der außenpolitischen Praxis führt dies indes häufig zu Koordinationsproblemen, etwa wenn der Außenminister eine Zusage trifft, ohne dies mit dem Verteidigungsminister abgestimmt zu haben, oder ein Regierungsmitglied andere Länder kritisiert und diplomatische Verstimmungen bewirkt, die dann das AA zu bereinigen hat. Neben dem Bundeskanzleramt und dem Kabinett als Kollektivorgan bildet der Bundessicherheitsrat (BSR) ein weiteres, wenngleich kaum strategisch genutztes und folglich wenig einflussreiches Gremium zur Koordination außenpolitischer Schritte und Maßnahmen. Auch in den Koalitionsausschüssen spielt die Harmonisierung der unterschiedlichen außenpolitischen Interessen und Zielsetzungen der Fachressorts nur eine untergeordnete Rolle. Trotz durchaus erheblicher Kompetenzen von Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt bleiben weite Bereiche der auswärtigen Beziehungen Deutschlands entlang der Ressortzuständigkeiten wie auch der Positionen der Koalitionspartner fragmentarisiert und entziehen sich einer konsistenten Koordination.

Felder gemeinsamer Verantwortung: Regierung und Parlament

Unter den weiteren Organen auf der Bundesebene hat insbesondere das Parlament wichtige Kompetenzen im Bereich der Außenpolitik. So besitzen der Deutsche Bundestag und seine Abgeordneten das Recht, sich mit jedweder außenpolitischen Fragestellung zu befassen. Die wichtigsten Foren hierzu sind neben dem Plenum die im Grundgesetz (Art. 45a) vorgeschriebenen Ausschüsse für Auswärtiges und Verteidigung sowie der Ausschuss für die Angelegenheiten der EU (Art. 45). Gemäß Art. 59 (2) GG bedürfen alle völkerrechtlichen Verträge, die der Bund eingeht, der Zustimmung des Bundestages in Gestalt eines Gesetzes (Ratifikation); Vertragsänderungen in der Europapolitik, durch welche grundgesetzliche Bestimmungen verändert oder ergänzt werden, bedürfen einer Zweidrittelmehrheit. Ein besonderes Mitwirkungsrecht hat der Bundestag bei der Entsendung deutscher Soldaten in bewaffnete Militäreinsätze: Hier hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 12. Juli 1994 festgestellt, dass die Bundeswehr eine "Parlamentsarmee" sei, für deren Einsatz im Ausland neben einer Entscheidung der Bundesregierung auch ein konstitutiver Bundestagsbeschluss erforderlich ist. Die praktische Handhabung dieses "Parlamentsvorbehalts" wird durch das 2005 in Kraft getretene Parlamentsbeteiligungsgesetz geregelt. Demnach hat die Bundesregierung vor einer Entsendung deutscher Soldaten dem Parlament einen detaillierten Antrag mit Angaben zu Art, Umfang, Dauer sowie Kosten dieses Einsatzes vorzulegen und eine Genehmigung einzuholen. Während des Einsatzes steht dem Bundestag dann ein jederzeitiges Rückholrecht zu.

Allerdings sind diese Mitwirkungsrechte des Bundestages im Wesentlichen darauf beschränkt, Anträgen der Bundesregierung zuzustimmen oder sie abzulehnen. So kann ein von der Bundesregierung ausgehandelter Vertrag nicht durch das Parlament abgeändert werden, sondern kann nur im Ganzen angenommen oder verworfen werden. Gleiches gilt im Falle der Entsendung von Streitkräften: Der Bundestag kann dort ebenfalls die Gestaltung des Antrages nicht direkt beeinflussen. Jedoch sorgt hier die parlamentarische Debatte im Vorfeld der Bundestagsentscheidungen nicht nur für eine weitgehende Transparenz und Öffentlichkeit des Entsendeverfahrens. Sie signalisiert der Bundesregierung auch frühzeitig, bei welchen Einsätzen mit parlamentarischem Widerstand zu rechnen ist - und gibt dem Bundestag so immerhin indirekt die Möglichkeit, das Einsatzmandat inhaltlich auszugestalten.

In gewisser Weise kann der Bundestag auch eine eigenständige, wenngleich völkerrechtlich nicht wirksame Außenpolitik betreiben. So sind die Abgeordneten in Parlamentarischen Versammlungen internationaler Organisationen aktiv, treffen in anderen Ländern mit Politikern zusammen, diskutieren politische Fragen und tragen so zu einem differenzierten Bild Deutschlands in der Welt bei. Auch kann der Bundestag Staatspersonen einladen, im Plenum zu sprechen, und sich nicht zuletzt durch eigene Stellungnahmen positionieren. Mit seinen Tibet-Resolutionen hat dies das Parlament wiederholt getan und dabei durchaus Kontrapunkte gegenüber der pragmatischeren China-Politik der jeweiligen Bundesregierungen gesetzt. Trotz gewisser Felder gemeinsamer Verantwortung dominiert indes die Exekutive auf dem Feld der Außenpolitik das Parlament.

Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts

Im außenpolitischen Entscheidungsprozess ist das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe formal nicht als Akteur vorgesehen. Allerdings wurden und werden dem höchsten deutschen Gericht immer wieder auch außen- und sicherheitspolitische Fragen zur abschließenden juristischen Klärung vorgelegt, in deren Rahmen es dann Kompetenzabgrenzungen und -zuschnitte für die verantwortlichen Akteure vornimmt. So hatte sich das Verfassungsgericht zu Beginn der 1990er Jahre mit der Rechtmäßigkeit von internationalen Bundeswehreinsätzen (Out-of-area-Einsätze) ebenso zu befassen wie mit der Frage, ob die Bundesregierung, als sie den erweiterten strategischen Konzeptionen der NATO und der Westeuropäischen Union (WEU) zustimmte, die Rechte des Bundestages bei der Abänderung völkerrechtlicher Verträge verletzt habe. Das Gericht eröffnete 1994 einen weiten rechtlichen Spielraum für die Beteiligung deutscher Soldaten an Einsätzen im Rahmen kollektiver Sicherheitssysteme, führte aber zugleich mit dem bis dahin unbekannten Instrument des Parlamentsvorbehalts eine Art geteilter Verantwortung zwischen Regierung und Bundestag für solche Bundeswehreinsätze ein.

Quellentext

Aufforderung an den Bundestag

Außenpolitik war traditionell das exklusive Vorrecht der Regierung, das Parlament durfte allenfalls zustimmen, aber nie wirklich mitreden. Und weil Europapolitik, ihrer realen Bedeutung zum Trotz, lange als Außenpolitik galt, hatte der Bundestag in Brüsseler Angelegenheiten wenig zu sagen. Damit ist jetzt Schluss.

Gleich dreimal hat das Verfassungsgericht den Bundestag in den letzten Wochen juristisch an den Schultern gepackt und kräftig durchgeschüttelt. Zum ersten Mal, und am heftigsten, im Urteil zum Lissabon-Vertrag, als die Richter den Berliner Abgeordneten bescheinigten, sie hätten ihre europapolitischen Mitspracherechte leichtfertig aufgegeben und allzu bereitwillig Kompetenzen an Brüssel abgetreten, mehr sogar, als sie von Verfassungs wegen durften.
Kurz darauf entschieden sie in zwei weiteren Urteilen, das Parlament muss sich von der Regierung nicht mit vagen Auskünften und systematischer Geheimniskrämerei abspeisen lassen, weder bei Kleinen Anfragen noch in Untersuchungsausschüssen. Es waren drei Versuche der Richter, die Volksvertretung gegenüber der Exekutive zu stärken, und nicht wenige Abgeordnete selbst haben mindestens die Lissabon-Entscheidung als reichlich unsanften Weckruf verstanden, sich in europäischen Fragen endlich mehr zuzutrauen.
Versuche, dem Bundestag in den verschlungenen, regelmäßig von den Regierungen beherrschten Brüsseler Entscheidungsprozessen vehementer Gehör zu verschaffen, hat es auch schon früher gegeben. Aber erst das Urteil aus Karlsruhe hat diesen Vorstößen die nötige Dringlichkeit gegeben und eine überraschend schnelle Einigung zwischen den Fraktionen, aber auch zwischen Bundestag und Regierung erzwungen.
Noch sind die verschiedenen Gesetze zum Lissabon-Vertrag, die das Verfassungsgericht angemahnt hatte, nicht verabschiedet. Doch die Koalition hat sich jetzt auf Regelungen geeinigt, die sogar noch über die Forderungen aus Karlsruhe hinausgehen [...]: Tritt in Kraft, was jetzt verabredet wurde, könnte das Parlament tatsächlich zu einem außenpolitischen Mitspieler werden, und das nicht nur in EU-Fragen.
[...] Anders als im dänischen Modell, das die Regierung sehr eng an die Vorgaben des Parlaments bindet, soll der Bundeskanzlerin oder ihren Ministern in "außen- oder integrationspolitisch besonders wichtigen" Augenblicken ein Abweichen von den Vorgaben und Leitlinien des Bundestages erlaubt sein, aber sie werden verpflichtet, den Bundestag über jedes Abweichen zu informieren und sich dafür zu rechtfertigen, nötigenfalls in einer Plenardebatte.
[...] Dabei wollen es die Parlamentarier aber, wie sich abzeichnet, nicht belassen. Die neuen Mitspracherechte des Bundestages sollen nicht auf europapolitische Fragen beschränkt werden, sondern über Lissabon hinaus auf die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU und sogar, noch einen Schritt weiter, auch auf internationale Handelsabkommen ausgedehnt werden, deren innen- und wirtschaftspolitische Auswirkungen mitunter noch größer sind als Verordnungen aus Brüssel. Sollte diese Ausdehnung - gegen den zähen Widerstand des Auswärtigen Amtes - gelingen, wäre tatsächlich eine "neue Architektur" der außen- und europapolitischen Mitwirkungsrechte des Parlaments geschaffen, wie der Verhandlungsführer der CDU, Norbert Röttgen, formuliert hat.
Freilich, das räumen erfahrene Europapolitiker ein, genügt eine formale Selbstermächtigung längst nicht, um aus dem Bundestag auf einen Schlag so etwas wie ein Berliner Europaparlament zu machen. Dazu braucht es Zeit und Energie, Expertise, auch kenntnisreiche Mitarbeiter, es braucht eine gesteigerte Sensibilität für Brüsseler Themen und, das vor allem, den politischen Willen, früher zu intervenieren, mitunter auch gegen die Absichten und Kalküle der Regierung. Kurzum, die Instrumente haben die Parlamentarier jetzt entworfen. Nun müssen sie darauf auch spielen wollen.

Heinrich Wefing, "Jetzt reden wir mit!", in: Die Zeit Nr. 35 vom 20. August 2009

Auch im Bereich der Europa-Politik hat das Bundesverfassungsgericht mit seinen Urteilen zum Maastricht-Vertrag (1993) oder zum Lissaboner Vertrag (2009) zwar die Abgabe von Souveränitätsrechten an die europäische Ebene für zulässig erklärt, zugleich aber auch die verstärkte Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat an diesen Prozessen eingefordert - und nicht zuletzt auch die eigene Position als oberste Aufsichtsinstanz gestärkt, indem es die verfassungsrelevanten Integrationsschritte der juristischen Überprüfbarkeit unterwarf.

Das Bundesverfassungsgericht hat zwar bislang stets den Ball ins politische Feld zurückgespielt und Regierung sowie Parlament einen weiten Raum für die konkrete Ausgestaltung der gerichtlichen Vorgaben überlassen. Doch lässt die Neigung in der Politik, in Karlsruhe immer detailliertere Fragen vorzulegen (wie etwa die über den Einsatz nicht-bewaffneter deutscher Soldaten in AWACS-Flugzeugen an ansonsten bewaffneten militärischen Unternehmungen), vermuten, dass das Bundesverfassungsgericht auch weiterhin ein wichtige Rolle im außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungsprozess spielen wird.

Interessengruppen, Zivilgesellschaft, Medien

Zur Komplexität des außenpolitischen Auftritts der Bundesrepublik gehört neben den formellen Kompetenzzuweisungen an die staatlichen Institutionen ein dichtes Geflecht informeller und nicht-staatlicher Akteure, Strukturen und Möglichkeiten der gestaltenden Einflussnahme. So ist der "Handelsstaat Deutschland" (Michael Staack) in ganz existenzieller Weise auf gute und stabile Wirtschaftsbeziehungen zu möglichst vielen Staaten angewiesen. Wirtschaftsverbände wie der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) oder der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), aber auch Konzerne aus allen großen deutschen Industriesparten bemühen sich daher in vielgestaltiger Weise darum, die politisch-diplomatischen Beziehungen zwischen Deutschland und seinen Partnern auch für die ökonomische Zusammenarbeit fruchtbar zu machen. Unmittelbar ersichtlich wird dies an den Wirtschaftsdelegationen, welche die Bundeskanzlerin oder den Außenminister auf ihren Auslandsreisen begleiten. Eher diskret bemühen sich Lobbyisten um Einflussnahme, etwa um eine zurückhaltendere Menschenrechtspolitik gegenüber attraktiven Wirtschaftspartnern wie China zu erreichen, industriefreundliche internationale Sozial-, Umwelt- und Klimastandards zu bewirken oder die vorteilhafte Regulierung von Märkten. Die Außenwirtschaftspolitik hat dabei immer wieder zwischen pragmatischen Ansätzen zur Sicherung und Mehrung des Wohlstands in Deutschland und selbstgesetzten politischen und ethischen Standards, etwa im Falle des Rüstungshandels, abzuwägen.

Dabei ist von Bedeutung, dass Deutschland als ressourcenarmes Land immer stärker sowohl auf sichere Importe von Rohstoffen und Energie als auch auf zahlungs- und leistungsstarke Abnehmer deutscher Exporte angewiesen ist. Im Jahr 2008 exportierte Deutschland Waren im Wert von 994,9 Milliarden Euro und führte Güter im Wert von 818,6 Milliarden Euro ein, so dass sich ein Überschuss von mehr als 176 Milliarden Euro ergab. Mehr als jeder vierte Euro wird durch den Export deutscher Produkte erwirtschaftet; die Bedeutung der Außenwirtschaft für die ökonomische Entwicklung und den Wohlstand in Deutschland wie auch für die internationale Handlungsfähigkeit des Landes kann also kaum hoch genug eingeschätzt werden.

Wachsenden Einfluss auf die Außenpolitik haben auch oft international tätige und vernetzte Nichtregierungsorganisationen (NROs). Über ihre Arbeit tragen sie erheblich zur Mobilisierung öffentlichen Interesses für die von ihnen vertretenen Anliegen etwa in Bezug auf Menschenrechte und Umweltfragen bei und erzeugen auf diese Weise Handlungsdruck auf die staatliche Politik. Darüber hinaus sind zumindest viele der großen NROs aufgrund ihrer Sachkompetenzen und Netzwerke wichtige Partner staatlicher Politik, etwa wenn es um die Information über bzw. die Einschätzung von Entwicklungen in anderen Ländern und Regionen oder um die Durchführung von Projekten und Maßnahmen im sozialen und humanitären Bereich geht. Gerade das BMZ arbeitet in seinem Aufgabengebiet mit einem breitgefächerten Spektrum von NROs zusammen.

Unter den Vorzeichen einer voranschreitenden Globalisierung wirken zudem die allerorts präsenten modernen Medien intensiv an der außenpolitischen Agendasetzung mit, indem sie zeitnah Informationen und Bilder bis in die Wohnzimmer der Bürgerinnen und Bürger übertragen. Sie beeinflussen damit oft nicht nur, was in der Öffentlichkeit diskutiert wird, sondern können dadurch auch die Politik zu einem - häufig raschen - Tätigwerden veranlassen. Umgekehrt nutzt auch die Politik die Medien, etwa um durch exklusive Informationen in Hintergrundgesprächen bestimmte Themen an die Öffentlichkeit dringen zu lassen oder aber, was deutlich schwieriger ist, solche aus der öffentlichen Diskussion herauszuhalten. Durch diese gegenseitige Angewiesenheit - Politiker brauchen Öffentlichkeit, Journalisten benötigen Informationen und Geschichten - ist ein enges Beziehungsgeflecht entstanden, in welchem beide Seiten einander für ihre je spezifischen Zwecke instrumentalisieren (können).

Seit den bewegenden Bildern, die der US-Fernsehsender CNN zu Beginn der 1990er Jahre über das Leid der Menschen im Bürgerkriegsland Somalia sendete, hat sich für diese auch von anderen Medien immer wieder erfolgreich praktizierte Form der Mobilisierung (außen-)politischen Handlungsdrucks der Begriff "CNN-Effekt" eingebürgert. An der daraufhin vom UN-Sicherheitsrat in Somalia eingesetzten Friedensmission beteiligte sich erstmals in der bundesdeutschen Geschichte auch ein bewaffnetes Bundeswehrkontingent.

Allerdings birgt diese mediale Herstellung von Öffentlichkeit und Interesse auch die Gefahr der Auswahl/Auslese, wenn vorrangig auf Ereignisse reagiert wird, von denen starke Bilder vorliegen, dagegen aber "gesichtslose" Situationen ausgeblendet werden. Ein außenpolitischer Entscheidungsapparat wird sich daher auch in Deutschland nicht vorrangig der Macht der Bilder ergeben, sondern ist bestrebt, seine Prioritäten rational, das heißt nach dem Grad der Schwere und Bedeutung von Ereignissen sowie deren Auswirkungen auf das eigene Land zu bestimmen.


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