Dossierbild Afrika - Schwerpunktthemen

18.9.2009 | Von:
Steffen Angenendt
Matthias Basedau
Bettina Conrad
Andreas Eckert
Gero Erdmann
Dominic Johnson
Tobias von Lossow
Stefan Mair
Laurence Marfaing
Dalila Nadi

Herausforderungen und Chancen für die Politik

Staatsversagen und Staatszerfall

In der Moderne wird ein Staat dann als leistungsfähig eingestuft, wenn er im Wesentlichen drei Funktionen erfüllt:
  • die Sicherheit seiner Bürger vor physischer Gewaltanwendung oder deren Androhung zu gewährleisten;
  • der Gesellschaft und Wirtschaft eine politische und rechtliche Ordnung zu geben, die als legitim akzeptiert wird;
  • und ein Mindestmaß an existenzieller und sozialer Infrastruktur bereitzustellen, dazu gehören die Versorgung mit Wasser, Energie und Verkehrswegen sowie mit Gesundheit und Bildung.
Dass diese drei Funktionen notwendig sind, damit von Staat gesprochen werden kann, ist unumstritten. Dissens besteht hingegen in der Frage, wann staatliche Funktionen als erfüllt gelten können. Ist eine rechtliche und politische Ordnung nur dann legitim, wenn sie demokratisch ist? Wie weit geht die Verantwortung des Staates in der Gesundheits- und Bildungsversorgung? Ebenso kontrovers ist die Debatte darüber, bis zu welchem Grad ein Staat noch als "versagend" eingestuft werden kann und wann er bereits als "zerfallen" zu gelten hat. Eng verbunden mit dieser Diskussion ist der Streit darüber, ob die genannten drei Staatsfunktionen gleich wichtig sind. Oft wird die Garantie von Sicherheit als die bedeutendste Aufgabe angesehen: Nur wenn ein Staat das Monopol über die Gewaltausübung in seinem Territorium durchsetzen kann, ist er ein funktionierender Staat. Obgleich diese Aussage einleuchtend klingt, stellen sich auch hier in der Praxis Einordnungsprobleme. Sollten beispielsweise die USA tatsächlich wegen der hohen Kriminalitätsraten, die einige amerikanische Innenstadtbezirke in den 1970er und 1980er Jahren aufwiesen, als versagender Staat charakterisiert werden?

Afrika bietet einige Beispiele, in denen das Urteil über Staatszerfall leichter zu fällen ist. Das trefflichste unter ihnen ist sicherlich Somalia, das 1991 aufgehört hat als Staat zu existieren. Es gibt keine anerkannte Zentralgewalt mehr; stattdessen ist das Land aufgeteilt in kleinräumige Einflusszonen von Kriegsherren und Clanchefs. Dokumente des somalischen Staates werden international nicht mehr anerkannt; wirtschaftliche Entwicklung findet nicht mehr statt, da Produktionsbetriebe jederzeit damit rechnen müssen, geplündert oder enteignet zu werden. Neben dem Export von Vieh auf die arabische Halbinsel wird die Volkswirtschaft deshalb von illegalen Einnahmequellen bestimmt: Piraterie, Drogenproduktion und -schmuggel. Sicherheit muss durch die Bezahlung schwerbewaffneter privater Sicherheitskräfte teuer erkauft werden. Nur dort, wo islamische Geistliche die Gültigkeit der Scharia durchsetzen können, besteht in Ansätzen Rechtssicherheit. Gesundheits- und Bildungseinrichtungen gibt es nur dort, wo sie von privaten Trägern oder Nichtregierungsorganisationen betrieben werden. Gegen diesen Trend hat sich allein im Norden Somalias ein Landesteil gestellt, der besser funktioniert als so mancher andere afrikanische Staat. Diesem als Somaliland bezeichneten Territorium wird aber nach wie vor die internationale Anerkennung verweigert.

Somalia ist sicherlich ein Extrembeispiel des Staatszerfalls in Afrika, aber nicht das einzige. Der Osten der DR Kongo befindet sich seit fast zehn Jahren beinahe komplett außerhalb zentralstaatlicher Kontrolle. Auch den dort eingesetzten internationalen Friedenstruppen gelang es nicht, diese wiederherzustellen. In weiten Teilen des Tschad, des Sudan, Guineas und Nigers ist der Staat faktisch nur mit isolierten Außenposten vertreten. Im Falle der Zentralafrikanischen Republik hält sich der Spott, die Macht des Präsidenten ende bei Kilometerstein 25 außerhalb der Hauptstadt. Aber auch sonst relativ gefestigte Staaten Afrikas versagen bei der Gewährleistung der essenziellen Aufgabe, ihre Bürger vor Gewalt zu schützen. Die Großstädte Südafrikas weisen seit Jahren im weltweiten Vergleich äußerst hohe Kriminalitätsraten auf, in einigen Townships des Landes können sich die Polizisten nur in befestigten Gebäuden aufhalten und in schwer bewaffneten Konvois bewegen. Ähnliches gilt für das Grenzgebiet Kenias zu Somalia oder für den Norden Ugandas.

Betrachtet man die anderen beiden Staatsfunktionen - die Herstellung einer legitimen politischen und rechtlichen Ordnung sowie staatliche Dienstleistungen im Wohlfahrtsbereich - zeigen sich in vielen afrikanischen Staaten Defizite. Zwar wird seit Beginn der 1990er Jahre die Mehrzahl nicht mehr autoritär regiert, doch sind die neu entstandenen demokratischen Systeme noch sehr fragil, und autoritäre Strukturen bestehen oftmals fort. Verfassungsreformen sind häufig, Machtwechsel eher selten. Ein noch größeres Problem ist es, Rechtsstaatlichkeit durchzusetzen. Die Gerichte gelten als überlastet und korrupt, so dass Gleichheit vor dem Recht kaum gegeben ist. Die Polizei ist schlecht ausgebildet und bezahlt, so dass sie nicht nur ihre Aufgaben kaum erfüllen kann, sondern das Amt zur Eintreibung von Bestechungsgeldern missbraucht oder sich sogar selbst an kriminellen Aktivitäten beteiligt.

Der schlechte Zustand der physischen Infrastruktur in Afrika ist neben der mangelnden Rechtssicherheit noch immer eines der zentralen Hemmnisse für die wirtschaftliche Entwicklung. Große Gebiete des Kontinents sind kaum durch geteerte Straßen, Schienen oder Stromleitungen erschlossen. Dort, wo es sie gibt, befinden sie sich häufig in schlechtem Zustand. Nach Angaben der UNESCO von 2003 mangelt es 27 Prozent der afrikanischen Bevölkerung noch immer an Zugang zu frischem Trinkwasser. Selbst wenn sich in den vergangenen Jahrzehnten die Einschulungsraten in den afrikanischen Staaten deutlich verbessert haben, ist die Zahl derer, die die Schule vorzeitig verlassen, nach wie vor hoch, die Ausbildung der Lehrer schlecht und die Qualität des Lehrmaterials niedrig; die Schulklassen sind überfüllt, und der Unterricht muss nicht selten unter freiem Himmel stattfinden. Das Gesundheitswesen kann in einigen Staaten Afrikas nicht einmal eine Grundversorgung sicherstellen und ist darüber hinaus mit einer hohen Zahl von HIV/Aids-, Malaria- und Tuberkulosefällen konfrontiert. Extrem hohe Sterblichkeitsraten von Müttern und Kindern sowie eine relativ geringe Lebenserwartung spiegeln dies wider: 44 Prozent aller Kinder weltweit, die das fünfte Lebensjahr nicht erreichen, sterben in Afrika, und ihre durchschnittliche Lebenserwartung bei der Geburt beträgt gerade einmal 50 Jahre - so der Weltkinderbericht der UNICEF von 2007.

Überlebenschancen der Kinder in AfrikaÜberlebenschancen der Kinder in Afrika
Staatsversagen und Staatszerfall sind keine neuen Phänomene in Afrika. Seit ihrer Gründung galten afrikanische Staaten als schwach und kaum in der Lage, staatliche Kernfunktionen zu erfüllen. Ein Erklärungsansatz ist in ihrer kolonialen Geschichte zu suchen: Für die wenigen von den Kolonialmächten nach Afrika entsandten Verwaltungsangestellten, Polizisten und Soldaten und deren afrikanische Hilfstruppen waren Sicherheit und Wohlfahrt der lokalen Bevölkerung nachrangige Aufgaben. Primär ging es den kolonialen Machthabern darum, Ruhe und Ordnung aufrechtzuerhalten, um eine möglichst effiziente Ausbeutung von Rohstoffen und Arbeitskräften sicherzustellen. Nach der Unabhängigkeit, die die meisten afrikanischen Staaten im Laufe der 1960er Jahre errangen, bestand Hoffnung auf strukturelle Veränderungen. Doch diese Hoffnungen währten nur kurz, denn auch der Mehrzahl der neuen, afrikanischen Machthaber ging es schon nach wenigen Jahren vorrangig um Machterhalt und ihre eigene Bereicherung und weniger um die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der eigenen Bevölkerung. Aus diesem Grund wird in den Augen der meisten afrikanischen Gesellschaften der Staat nicht als eine Institution wahrgenommen, die sich um das Wohl der Bevölkerung kümmert. Vielmehr gilt er als ein Organ, das mit allen Mitteln die Herrschaft einer Minderheit sichert. Dass es in afrikanischen Staaten dennoch in den 1960er und 1970er Jahren Entwicklungsfortschritte zu verzeichnen gab, liegt zum einen an dem bei Erreichen der Unabhängigkeit sehr niedrigen Entwicklungsniveau. Zum anderen sind sie Ergebnis der in den 1960er Jahren einsetzenden und in den 1970er Jahren stark steigenden Entwicklungshilfe, die sich auf Infrastrukturprojekte sowie Gesundheit und Bildung konzentrierte.

Diesen tendenziellen Verbesserungen folgte eine langsam heraufziehende Krise staatlicher Leistungsfähigkeit in den 1980er Jahren. Sie stand in engem Zusammenhang mit dem in vielen afrikanischen Staaten praktizierten politischen Herrschaftssystem, das auf Patronage und Klientelismus basierte. Die politische Elite sicherte sich die Unterstützung der Bevölkerung durch die geschickte und gezielte Verteilung von Wohltaten: Posten in der staatlichen Verwaltung, Entwicklungsprojekte, Lizenzen für die Einfuhr von Devisen und knappen Gütern. Dieses System war politisch durchaus effektiv, wirtschaftlich allerdings höchst ineffizient. Knappe Mittel wurden nicht dort eingesetzt, wo sie volkswirtschaftlich den höchsten Nutzen versprachen, sondern wo sie politisch eingefordert wurden. Sichtbares Ergebnis waren die so genannten weißen Elefanten, zum Beispiel Stahlhütten, die fernab von der Küste und von Erzvorkommen, aber in Distrikten von strategischer Bedeutung errichtet wurden. Zudem unterhöhlten Patronage und Klientelismus systematisch staatliche Institutionen, so dass diese nicht mehr für die faire und ertragreiche Verteilung knapper Güter, sondern für die gezielte Begünstigung einzelner Politiker und deren Gefolgschaft sorgten. Dieses wirtschaftlich sehr kostspielige Herrschaftssystem konnte nur aufrechterhalten werden, solange Rohstoffexporte und Entwicklungshilfezuflüsse ausreichend Mittel zur Verfügung stellten. Als sie in den 1980er und 1990er Jahren zurückgingen, gerieten auch die afrikanischen Klientelsysteme in eine Existenzkrise und hinterließen in einigen Fällen nicht mehr als eine leere staatliche Hülle.

Neben dieser wesentlichen Ursache des Staatszerfalls sind zwei weitere zu nennen: Die internationalen Finanzorganisationen, IWF und Weltbank, legten sich in den 1980er und 1990er Jahren auf das Leitbild eines "schlanken Staates" fest und entzogen Machthabern weitere Mittel zur klientelistischen Umverteilung. Externe Hilfen gingen an Nichtregierungsorganisationen und Staatsaufgaben an private Träger. Schließlich waren nach dem Ende des Ost-West-Konflikts äußere Mächte immer weniger bereit, den Anschein der Staatlichkeit in einigen afrikanischen Ländern durch militärische Hilfe und Intervention aufrechtzuerhalten.

Mit dem Beginn des 3. Jahrtausends hat das externe Engagement in diesem Feld wieder zugenommen. Nach dem 11. September 2001 und unter dem Eindruck kriegerischer Konflikte in Afrika haben die USA und die EU Staatszerfall nicht nur als Problem afrikanischer Gesellschaften identifiziert, sondern auch verstärkt als eines ihrer eigenen Sicherheit. Die Stabilisierung fragiler Staaten, Staatsaufbau und die Erhöhung staatlicher Leistungsfähigkeit sind wieder mehr in den Fokus gerückt. Inzwischen gelingt es einigen Staaten, Fortschritte im Staatsaufbau zu machen. Ghana und Senegal beispielsweise ersetzen das gescheiterte Klientelsystem zunehmend durch demokratische, rationale Machtausübung.


Dossier - Africome

Afrika

Rund 885 Millionen Menschen leben in 54 afrikanischen Staaten. Auf dem Kontinent gibt es über 3.000 Bevölkerungsgruppen und mehr als 2.000 Sprachen. Das Dossier präsentiert Afrika gestern und heute und beleuchtet die Perspektiven zukünftiger Entwicklungen.

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In Texten und Bildern spiegelt dieses Dossier eine eigenständige Schwarze Geschichte wider, die einen integralen Bestandteil der deutschen Vergangenheit und Gegenwart darstellt.

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