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Staat und Wirtschaft

5.7.2007 | Von:
Hans-Jürgen Schlösser

Durchführung der Wirtschaftspolitik

Regeln und freies Ermessen

Angesichts der vielen Unsicherheiten und Schwächen, mit denen Diagnose und Wirkungsprognose behaftet sind, stellt sich die Frage, ob eine Wirtschaftspolitik mit großen Ermessensspielräumen und zahlreichen Einzeleingriffen nicht mehr Schaden anrichtet als Nutzen stiftet. Fallweise Eingriffe sind mit Risiken verbunden, da sich oft nur schwer vorhersagen lässt, ob und mit welchen zeitlichen Verzögerungen sie sich auswirken. Große Ermessensspielräume können zu wirtschaftspolitischem Aktivismus und zu Lavieren um des kurzfristigen Erfolges Willen verleiten sowie den Einfluss von Interessenverbänden erhöhen. Diese Argumente sprechen gegen große Ermessensspielräume, aber sie lassen sich zum Teil genauso gut gegen Einschränkungen und feste Regeln anführen, denn diese setzen voraus, dass die angenommenen Zusammenhänge allgemein bekannt sind und auch in der Zukunft gelten.

Beim jetzigen Stand des wirtschaftspolitischen Wissens kann wegen der Unvorhersehbarkeit künftiger Ereignisse nicht auf Ermessensspielräume verzichtet werden. Fallweise Eingriffe erfordern wegen der mit ihnen verbundenen Nachteile und Risiken sorgfältige Abwägung und - wo es möglich ist - sollten ihnen Regelbindungen vorgezogen werden.

Ordnungs- und Prozesspolitik

In Deutschland wird häufig zwischen Ordnungspolitik und Prozesspolitik unterschieden. Die Ordnungspolitik zielt auf die Gestaltung der Wirtschaftsordnung ab, also auf die "Spielregeln", nach welchen ökonomisch gehandelt wird. Prozesspolitik dagegen bedeutet, dass der Staat nicht allein die Regeln festlegt, sondern fallweise in die wirtschaftlichen Abläufe eingreift. Daher steht die Unterscheidung zwischen Ordnungspolitik und Prozesspolitik in einem engen Zusammenhang mit der Diskussion um Regeln und freies Ermessen. Liberale Kritiker der Wirtschaftspolitik, die davon überzeugt sind, dass die Marktwirtschaft von allein zu einem stabilen Gleichgewicht bei Vollbeschäftigung findet, lehnen prozesspolitische Interventionen ab, weil solche punktuellen Eingriffe des Staates in den Wirtschaftsablauf ihrer Ansicht nach ihre Ziele nicht erreichen und die Volkswirtschaft nur destabilisieren.

Ordnungspolitik hat den Vorteil, dass der Staat nur den "Rahmen" setzen muss, ohne immer wieder in die wirtschaftlichen Abläufe einzugreifen. Allerdings lassen sich bestimmte wirtschaftspolitische Probleme, beispielsweise Konjunkturschwankungen, nach Auffassung vieler Wirtschaftspolitiker nicht allein mit ordnungspolitischen Maßnahmen bewältigen. Sie argumentieren, dass es nicht zweckmäßig sei, prozesspolitische Instrumente ungenutzt zu lassen, wenn man durch ihren Einsatz Konjunktur- und Strukturkrisen vermeiden oder abmildern kann. Daher finden wir in der deutschen Wirtschaftspolitik sowohl Ordnungs- als auch Prozesspolitik vor.

Ordnungspolitische Maßnahmen

Der Gegenstand der Ordnungspolitik ist die Gestaltung und Weiterentwicklung der Wirtschaftsordnung. Ordnungspolitische Maßnahmen bestimmen die Rahmenbedingungen wirtschaftlichen Handelns, sie werden nur in großen Zeitabständen ergriffen. Ordnungspolitische Entscheidungen haben häufig Verfassungsrang. Ein Beispiel dafür stellt in Deutschland die Tarifautonomie dar, die im Grundgesetz verankert ist und zur Arbeitsmarktordnungspolitik gehört. Tarifautonomie bedeutet, dass Arbeitnehmer und Arbeitgeber die Tarifverträge im Rahmen der Arbeitsmarktgesetze frei von Interventionen der Regierung aushandeln können. Ein weiteres Beispiel für ordnungspolitische Festlegungen sind die Kompetenzen der Zentralbank, insbesondere ihr Verhältnis zur Regierung.

Die Wirtschaftsordnung wird bestimmt von
  • Rahmen setzenden Rechtsregeln, besonders denen der Verfassung, und
  • sozialen Normen, wie beispielsweise der Zahlungsmoral.
Im Einzelnen geht es bei der Ordnungspolitik darum, die Handlungen der einzelnen arbeitsteilig tätigen Wirtschaftssubjekte zu koordinieren, ökonomische Entscheidungsbefugnisse zuzuordnen und die sachgemäße Verwendung der Produktionsmittel - zum Beispiel Maschinen und Gebäude - zu kontrollieren.

In der Realität finden wir niemals "reine" Formen von Wirtschaftssystemen vor. Stattdessen treten gemischte Systeme mit verschiedenartigen - oft auch widersprüchlichen - Elementen auf. Die jeweils vorherrschenden Elemente werden konstitutive Systemelemente genannt. Sie liefern Unterscheidungskriterien für die Analyse von Wirtschaftsordnungen:
  • Wo liegt die Verfügungsgewalt über die Produktionsmittel - bei den Betrieben, Haushalten, bei Gruppen, zum Beispiel Genossenschaften, oder bei den staatlichen Instanzen?
  • Wie erfolgt die Koordination der wirtschaftlichen Handlungen - über Märkte, durch Gruppenverhandlungen, über Verträge oder durch Plananweisungen?


Modellhafte Klassifikation idealtypischer WirtschaftssystemeModellhafte Klassifikation idealtypischer Wirtschaftssysteme
In der Sozialen Marktwirtschaft liegt die Verfügungsgewalt über die Produktionsmittel im Wesentlichen bei den Betrieben, welche sich wiederum in der Regel in Privatbesitz befinden. Genossenschaften spielen hauptsächlich in der Landwirtschaft eine größere Rolle. Die Koordination erfolgt über Märkte, über Verträge und in geringerem Umfang über Gruppenverhandlungen. In der zentralen Verwaltungswirtschaft (kommunistische Planwirtschaft) dagegen haben staatliche Instanzen die Verfügungsgewalt über die Produktionsmittel, allerdings kommt in der Landwirtschaft den Genossenschaften eine größere Bedeutung zu. Die Koordination der wirtschaftlichen Handlungen erfolgt durch Plananweisungen.

Quellentext

Zentrale (Fehl-)Steuerung der Wirtschaft

[...] Die zentral geplante Strukturpolitik sollte der DDR Krisenfreiheit und Wohlstand bringen, den Staat im Innern befrieden und gegenüber äußeren Gegnern stärken. Diese Ziele glaubte sie durch die Effizienz des eigenen Wirtschaftssystems erreichen zu können, das nach Überzeugung der SED-Führung die überlegene Innovationsfähigkeit, die optimale Zusammensetzung der Produktionsfaktoren, die kontinuierliche Produktion und die Beschleunigung des Wirtschaftswachstums garantierte.

Die Daten über die Entwicklung der Investitionen und der Beschäftigten- und Produktionsstruktur, wie auch die (interne) Kritik der DDR-Wirtschaftswissenschaftler an der volkswirtschaftlichen Unterspezialisierung, dem zu hohen Energie- und Materialverbrauch, der nicht bedarfsgerechten Güterstruktur und der Konzentration der Investitionen auf wechselnde Entwicklungsschwerpunkte bei gleichzeitiger Vernachlässigung der restlichen Bereiche zeigten aber, daß die Innovationsfähigkeit gering und die Zusammensetzung der Produktionsfaktoren nicht optimal waren. Daher konnten weder der angestrebte Wohlstand noch die innere und äußere Sicherheit erreicht werden. Die Führungen der DDR und der anderen sozialistischen Länder behaupteten zwar, ihr Wirtschaftssystem sei dem kapitalistischen überlegen; doch der Leistungsvergleich fiel immer deutlicher zugunsten der westlichen Industrieländer aus.
Die DDR-Wirtschaft blieb in ihrer strukturellen Entwicklung hinter den westlichen Industrieländern zurück. Sie vermochte sich nicht von einer Industrie- zu einer Dienstleistungsgesellschaft zu wandeln. [...] In den 80er Jahren schließlich gerieten alle Planwirtschaften sozialistischen Typs in eine Krise, deren Merkmale überall die gleichen waren: sinkende Zuwachsraten des Sozialprodukts, abnehmende Kapital- und Arbeitsproduktivität, niedrige Investitionsraten, Verschlechterung der terms of trade im Westhandel und in fast allen RGW-Ländern wachsende Verschuldung gegenüber den OECD-Staaten.
[...] In allen sozialistischen Staaten behinderte die zentrale Steuerung von Entscheidungen und Informationen die Innovationsfähigkeit. Das Preissystem verhinderte überall eine ökonomisch effiziente Strukturpolitik, denn trotz aller Reformversuche gelang es nirgends, den "gesellschaftlich notwendigen Arbeitsaufwand" durch die Preise zu erfassen; die zentral festgesetzten Preise vermittelten in keinem Land zutreffende Informationen über die Knappheitsverhältnisse, und mangels gesamtwirtschaftlicher Rentabilitätskriterien war deshalb die Konzentration der Investitionen auf die effizientesten Sektoren, Zweige und Produkte nirgends möglich. Eine Ökonomisierung der Wirtschaftsbeziehungen zwischen den RGW-Ländern scheiterte an den gleichen Systemdefekten: Da ökonomisch begründete Preise fehlten, prägte der bilaterale Tausch von Produkten den Außenhandel, und die Staaten verhinderten eine multinationale Strukturpolitik u.a. auch, weil deren ökonomischer Nutzen nicht quantifizierbar war und damit nicht in ihrem Interesse liegend erschien. [...]

Siegfried Kupper,"Ziele und Folgen des zentralgelenkten sektoralen und regionalen Strukturwandels in der DDR-Planwirtschaft", in: Eberhard Kuhrt u.a. (Hg.), Die Endzeit der DDR-Wirtschaft, Opladen 1999, S. 136f.

Dem deutschen Ökonomen Walter Eucken zufolge betrifft die Ordnungspolitik nicht nur die allgemeinen, für die gesamte Volkswirtschaft gültigen Regeln, wie zum Beispiel den Schutz des Privateigentums bzw. dessen soziale Verpflichtung. Ordnungspolitik muss auch die Rahmenbedingungen prägen, die in speziellen Bereichen der Wirtschaft gelten, zum Beispiel in bestimmten Sektoren wie Landwirtschaft, Energie oder Verkehr. Die Ordnungspolitik hat Leitbildfunktion. Wenn sie diese verliert und in den einzelnen Bereichen unüberlegt entschieden wird, kommt es zu willkürlichen Interventionen, zu Orientierungsverlust, Koordinationsmängeln und Ineffizienz.

Prozesspolitische Eingriffe

Eine Volkswirtschaft, in welcher der Staat sich nicht darauf beschränkt, Regeln zu setzen, sondern in die Wirtschaftsabläufe eingreift, wird als interventionistische Marktwirtschaft bezeichnet. Gründe dafür, dass tatsächlich alle Marktwirtschaften mehr oder weniger interventionistisch sind, können einerseits in fallweisem Marktversagen liegen, insbesondere aber darin, dass die Regierung aus unterschiedlichen Motiven - Wille zur aktiven Gestaltung der Volkswirtschaft, Wunsch der Wiederwahl - an der Beeinflussung der Wirtschaftsprozesse interessiert ist.

Das Hauptbuch der NationDas Hauptbuch der Nation
Prozesspolitische Eingriffe werden, anders als ordnungspolitische Maßnahmen, häufig vorgenommen. Sie verändern die ökonomischen Prozesse direkt, und es werden Instrumente eingesetzt, deren Wirkungen sich statistisch erfassen lassen. Zu den Instrumenten der Prozesspolitik gehören die Staatsausgaben, die Steuersätze, Subventionen und die Leitzinsen der Zentralbank. Mit dem Einsatz ihrer prozesspolitischen Instrumente zielen die Träger der Wirtschaftspolitik darauf ab, die wirtschaftliche Aktivität anzuregen oder zu dämpfen, je nachdem, ob die wirtschaftspolitische Gesamtsituation eher eine Bekämpfung der Arbeitslosigkeit oder der Inflation erfordert.

Im Gegensatz zur langfristig ausgerichteten Ordnungspolitik ist Prozesspolitik kurzfristig angelegt. Beide müssen aber im Zusammenhang gesehen werden, denn eine Prozesspolitik, die gegen die Prinzipien der Wirtschaftsordnung verstößt, zerstört diese letztlich. Die Ordnungspolitik fällt Grundsatzentscheidungen über die Ausrichtung des Wirtschaftssystems (zum Beispiel zugunsten einer zentralen Lenkung oder zugunsten freien Wettbewerbs). Die Prozesspolitik baut darauf auf, sie übernimmt kurzfristige Steuerungsaufgaben.


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