Umweltpolitik

6.5.2008 | Von:
Felix Christian Matthes

Klimawandel und Klimaschutz

Internationale Klimaschutz-Konferenzen

Im Vergleich zu anderen globalen Politikfeldern hat sich die internationale Klimapolitik rasant entwickelt. Den Anlass für die erste internationale Klimakonferenz bildete eine Reihe von Klimaanomalien (vor allem starke Dürre- und Trockenperioden) während der 1970er Jahre in ganz unterschiedlichen Regionen der Welt. Vom 19. bis 23. Februar 1979 wurden unter Schirmherrschaft der World Meteorological Organization (WMO) die Konsequenzen vorliegender Modellrechnungen erstmals breit diskutiert und eine langfristig merkbare Klimaänderung durch den Anstieg der CO2-Konzentration in der Erdatmosphäre prognostiziert. Ihre Schlüsselrolle für die Entwicklung des Politikfeldes Klimaschutz erlangte die Konferenz, weil sie einen breit angelegten Aufruf verabschiedete, der Entwicklung des Klimas größere Beachtung zu schenken. Die folgenden Jahre standen im Zeichen umfassender internationaler Forschungsprogramme, die die Wahrscheinlichkeit von Klimaänderungen durch Treibhausgase erhärteten.

Die Tagungen in Villach, Österreich (28. September bis 2. Oktober 1987) und in Bellagio, Italien (9. bis 13. November 1987) sowie der 1987 vorgelegte Brundtlandbericht markieren den Übergang von der naturwissenschaftlichen Bestandsaufnahme zur politischen Diskussion über Maßnahmen zur Eindämmung des Treibhauseffektes.

Die Klimakonferenz von Toronto (27. bis 30. Juni 1988) formulierte auf internationaler Ebene - und in der Diskussion zwischen Wissenschaft und Politik - erstmals konkrete klimapolitische Zielvorgaben ("Toronto-Ziel"): Die Konferenz empfahl bis zum Jahr 2050 eine Reduktion von CO2 und anderen Klimagasen um mehr als 50 Prozent. In einem ersten Schritt sollten dabei zwischen 1988 und 2005 der Energiewirkungsgrad um zehn Prozent gesteigert und die Klimagasemissionen global um 20 Prozent vermindert werden.

Im November 1988 wurde von der WMO und der UNEP das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) eingesetzt. Es stellt wissenschaftliche Erkenntnisse über Klimaänderungen zusammen und bewertet sie. Ferner soll das IPCC realistische und international akzeptierte Strategien zur Bewältigung des zusätzlichen Treibhauseffekts formulieren. Die Arbeit des IPCC ist auf Konsens angelegt, viele Wissenschaftler sind eingebunden. Wenn auch die Arbeitsweise und auch die Ergebnisse des IPCC an einzelnen Stellen immer wieder kritisiert wurden, hat sich das IPCC zu einem der einflussreichsten Expertengremien weltweit entwickelt.

Klimarahmenkonvention und Kyoto-Protokoll

Es folgten eine Reihe von Konferenzen, die bedeutendste fand schließlich im Jahre 1992 aufEinladung der UNO in Rio de Janeiro statt. DasZiel der dort beschlossenen Klimarahmenkonvention besteht darin, "die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentra-tion in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird". Der notwendige Zeitrahmen für diese Stabilisierung wurde in der Konvention so bestimmt, "dass sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung aufnachhaltige Weise fortgeführt werden kann".

Kyoto-Protokoll: Ziele und TrendsKyoto-Protokoll: Ziele und Trends
Im April 1995 folgte die erste Vertragsstaaten-Konferenz der Klimarahmenkonvention in Berlin. Hier wurde die "Ad Hoc Gruppe zum Berliner Mandat" beauftragt, bis zur dritten Vertragsstaaten-Konferenz im japanischen Kyoto einen Vorschlag für verbindliche Zeit- und Zielvorgaben zur Reduktion der Treibhausgasemissionen zu erarbeiten. Nach harten Verhandlungen wurde 1997 dort das sogenannte Kyoto-Protokoll verabschiedet. Dieses völker-rechtlich verbindliche Vertragswerk schreibt den OECD-Staaten sowie den ehemals sozialistischen Industriestaaten unter anderem eine Reduktion der Emission von insgesamt sechs Treibhausgasen (CO2, CH4, N2O, FKW, HFKW, SF6) vor. Ihr Ausstoß soll von 2008 bis 2012 um circa fünf Prozent verringert werden. Die einzelnen Staaten verpflichteten sich auf unterschiedliche Emissionsmengen (Kanada, Japan, Ungarn und Polen -6 Prozent, USA -7 Prozent, Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten sowie Tschechien -8 Prozent, Russland, Ukraine und Neuseeland ±0 Prozent, Norwegen +1Prozent sowie Australien +8 Prozent). Um das Gesamtziel möglichst schnell und kostengünstig zu erreichen, ermöglicht das Kyoto-Protokoll auch flexible Lösungen. Industrieländer können sich für die Durchführung von Klimaschutzprojekten in Entwicklungsländern oder auch in anderen Industrieländern die dort vermiedenen Emissionen gut- schreiben lassen. Zu den "flexiblen Mechanismen" gehört auch der Emissionshandel.

In den nachfolgenden Vertragsstaaten-Konferenzen wurden die Details dieser Vorgaben in teilweise sehr schwierigen Verhandlungen ausgearbeitet. Obwohl die USA und Australien ihren Ausstieg aus den Verpflichtungen des Kyoto-Protokolls erklärt hatten (Australien unterzeichnete es nach dem dortigen Regierungswechsel 2007 schließlich doch), trat das Protokoll schließlich, 90 Tage nachdem Russland es ratifiziert hatte, am 16. Februar 2005 in Kraft. Denn damit war eine doppelte Voraussetzung erfüllt: Mindestens 55 Staaten, die mindestens 55 Prozent der Treibhausgasemissionen aus den Industriestaaten verursachen, müssen das Protokoll ratifizieren, damit es in Kraft treten kann. Bereits auf der zehnten Vertragsstaaten-Konferenz zur Klimarahmenkonvention in Buenos Aires 2004 begannen die ersten - wenn auch noch verdeckten - Verhandlungen über die Weiterentwicklung der internationalen Klimaschutzvereinbarungen.

Mit der Vorlage eines Berichts zu den wirtschaftlichen Aspekten des Klimawandels durch den früheren Weltbank-Ökonomen Sir Nicholas Stern (im Auftrag der britischen Regierung) und des vierten Sachstandsberichtes des IPCC erhärteten sich in den Jahren 2006 und 2007 die wissenschaftlichen Belege für den vom Menschen verursachten Klimawandel nochmals. Die Folgen des Klimawandels wurden als immer gravierender bewertet, die zu erwartenden Kosten für entsprechende Gegenstrategien dagegen als überschaubar eingeschätzt. Klimaschutz erhielt damit weltweit einen neuen Stellenwert auf der politischen Agenda. Symptomatisch hierfür ist beispielsweise, dass die Gruppe der G8-Staaten auf ihrem Treffen in Heiligendamm (Deutschland) im Juni 2007 den Klimaschutz als zentrale globale Aufgabe herausstellte und das IPCC sowie der ehemalige US-Vizepräsident Al Gore für ihren Einsatz zum Klimaschutz den Friedensnobelpreis erhielten.

In diesem Kontext traten die Verhandlungen um eine Anschlusslösung für das Kyoto-Protokoll auf der 13. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention im indonesischen Bali (3. bis 15. Dezember 2007) in ihre entscheidende Phase. Dort wurde verabredet, dass weitere Verhandlungen auf zwei verschiedenen Ebenen stattfinden: Die Teilnehmerstaaten des Kyoto-Protokolls verhandeln im Rahmen einer so genannten Ad-Hoc-Arbeitsgruppe über eine Weiterentwicklung des Kyoto-Protokolls, wobei ein Korridor für die von den Industriestaaten zu erbringenden Emissionsminderungen von 25 bis 40 Prozent in den Verhandlungsauftrag aufgenommen wurde. Im Rahmen der Klimarahmenkonventionen wird über die (Wieder-)Einbeziehung der USA in ein internationales Verpflichtungsregime sowie über die Frage verhandelt, in welcher Weise und unter welchen Bedingungen die Entwicklungs- und Schwellenländer ihren Beitrag zur Begrenzung der globalen Erwärmung leisten können.

Als Kernpunkte der Verhandlungen gelten die Emissionsziele für Industrie-, Entwicklungs- und Schwellenländer, die Unterstützung der Entwicklungs- und Schwellenländer bei der Anpassung an die unvermeidbaren Folgen des Klimawandels (Adaption), die Fragen des beschleunigten Finanz- und Technologietransfers zugunsten der Entwicklungs- und Schwellenländer sowie die Einbeziehung der Wälder in das globale Klimaregime. Bis Ende 2009 soll so eine Anschlusslösung für das Internationale Klimaschutzregime nach 2012 ausgehandelt werden.

Rolle der EU

Neben ihren einzelnen Mitgliedstaaten ist auch die Europäische Union (EU) als Ganzes der Klimarahmenkonvention und dem Kyoto-Protokoll beigetreten. Damit hat die EU die Verpflichtung übernommen, die Treibhausgasemissionen im Vergleich zu 1990 (für die synthetischen Treibhausgase im Vergleich zu 1995) um acht Prozent zu senken. Für die einzelnen Mitgliedstaaten wurde diese Verpflichtung nach dem Verteilungsschlüssel der so genannten Lastenteilung differenziert, die politisch ausgehandelt wurde.

Der von Deutschland übernommene Minderungsbeitrag beträgt 21 Prozent. Andere Mitgliedstaaten haben ähnliche oder geringere Minderungsverpflichtungen übernommen (Luxemburg -28, Dänemark -21, Österreich -13, Großbritannien -12,5, Belgien -7,5, Italien -6,5, Niederlande -6 Prozent). Einige EU-Staaten haben sich zur Stabilisierung der Treibhausgasemissionen verpflichtet (Frankreich und Finnland), anderen ist das Recht zu einer weiteren Ausweitung ihrer Emissionen zugestanden worden (Schweden +4, Irland +13, Spanien +15, Griechenland +25, Portugal +27 Prozent). Die Erweiterung der Europäischen Union ab 2004 hat nach den Festlegungen des Kyoto-Protokolls keinen Einfluss auf die gemeinsamen Verpflichtungen. Sie beschränken sich weiterhin auf die EU der 15 Mitgliedstaaten.

Nachdem sich Ende der 1990er Jahre herausstellte, dass die Mitgliedsstaaten ihre Ziele mit isolierten Aktivitäten nicht erreichen würden, hat die EU eine Reihe von Richtlinien und anderen Maßnahmen initiiert, um die Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls erfüllen zu können. Dazu gehören technologieorientierte Schritte wie Richtlinien zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien, zur Einführung von Biokraftstoffen, zur Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung, zur Verbesserung der Energieeffizienz in Gebäuden sowie Vereinbarungen zu Höchstverbrauchsstandards von Geräten. Darüber hinaus hat die EU ein eigenes CO2-Emissionshandelssystem für die energieintensiven Industrien etabliert sowie die Energiebesteuerung erstmals harmonisiert und verschiedene Forschungsprogramme in Rahmen der Europäischen Union initiiert. Die Klammer für die Klimaschutz-politik bildet das Klimaschutz-Aktionsprogramm der EU (European Climate Change Programme - ECCP).

Eine neue Phase für die Klimapolitik der EU begann mit dem Ratsbeschluss vom März 2007, in dem sich die EU (mit nunmehr 27 Mitgliedstaaten) dazu verpflichtete, ihre Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2020 um 30 Prozent unter das Niveau von 1990 zu senken, wenn andere Staaten ähnliche Verpflichtungen übernähmen. Aber auch für den Fall, dass andere Staaten nicht entsprechend agieren würden, sagte die Europäische Union eine Minderung der Emissionen von 20 Prozent zu.

Infolge dieser Beschlüsse unternahm die EU eine Vielzahl von Aktivitäten im Bereich der Klimaschutzpolitik, wobei vor allem dem im Januar 2008 vorgelegten Klimaschutz- und Energiepaket (mit Regelungen zur Weiterentwicklung des EU-Emissionshandels, zu Verbrauchsgrenzwerten für Fahrzeuge und Geräte, zur Abscheidung und Ablagerung von CO2 in geologischen Formationen usw.) eine Schlüsselrolle zukommt. Mit den geplanten Regelungen vollzieht sich ein deutlicher Wandel im Verhältnis zwischen nationaler und EU-Klimapolitik. Während letztere in den 1990er Jahren allenfalls ergänzend zu den nationalen Ansätzen in der Klimapolitik wirkte, erfasst sie inzwischen zumindest als (verbindliche) Rahmensetzung mehr als 75 Prozent der Emissionsminderungen.

Schließlich nimmt die EU im internationalen Klimaschutzprozess eine Schlüsselrolle ein. Ihren vielfältigen Anstrengungen während der Verhandlungen ist es zu verdanken, dass das Kyoto-Protokoll beschlossen werden konnte. Erst durch das massive Einwirken der EU auf Russland wurde die russische Ratifikation des Protokolls und damit dessen Inkrafttreten möglich. Die EU hat sich damit als wichtige Akteurin in der globalen Klimaschutzpolitik etabliert und spielt sowohl unter den Industriestaaten als auch gegenüber den Entwicklungs- und Schwellenländern eine zentrale Rolle; dies wurde auch bei den Verhandlungen zur Anschlusslösung für das internationale Klimaregime nach 2012 erneut deutlich.

Bemühungen auf nationaler Ebene

Klimaschutzpolitik ist in Deutschland schon früh auf der politischen Agenda verankert worden. Zwei Enquête-Kommissionen des Deutschen Bundestages leisteten dabei von 1987 bis 1990 und 1990 bis 1994 Pionierarbeit. Ihre Arbeiten zeigten auf drei Ebenen Wirkung:
  • Der kontinuierliche und direkte Austausch zwischen Wissenschaft, Politik und Verwaltung spielte für Lern- und Sensibilisierungsprozesse im politisch-administrativen System eine erhebliche Rolle. Die Bundesregierung ergriff einige der vorgeschlagenen Maßnahmen, bevor noch die Kommission entsprechende Empfehlungen verabschiedet hatte.
  • Die Enquête-Kommissionen machten durch ihre Öffentlichkeitsarbeit das Thema populär und verstärkten damit dessen politische Relevanz.
  • Die Arbeiten der Enquête-Kommissionen fanden im internationalen Rahmen große Beachtung und stärkten den internationalen Klimaschutzprozess erheblich.
Als konkretes Ergebnis dieser parlamentarischen Arbeit erarbeitete die Bundesregierung ein CO2-Minderungsprogramm und definierte erstmals im Jahr 1990 ein nationales CO2-Minderungsziel von 25 Prozent (auf der Basis von 1987) bis zum Jahr 2005.

Das Ziel wurde in den folgenden Jahren mehrfach bestätigt (und das Basisjahr auf 1990 verlegt), dann aber zu Gunsten der Kyoto-Verpflichtung nicht weiter verfolgt. Die CO2-Minderungsprogramme umfassten eine Vielzahl von politischen Maßnahmen, die anfangs vor allem auf einzelne Technologien bzw. Reduktionsmaßnahmen abzielten. Dazu gehörten zum Beispiel Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien, Wärmedämmung im Gebäudebestand, mehrfach verschärfte Vorschriften für den Energieverbrauch von neu errichteten Gebäuden und Heizungsanlagen sowie die Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung.

Ab dem Jahr 1995 traten neben diese eher technologiespezifischen Maßnahmen die Selbstverpflichtungen der deutschen Wirtschaft, in der sich die Verbände der Industrie zuerst zu spezifischen Emissionsminderungen (das heißt bezogen auf die Emission je Produkteinheit), ab 2000 aber auch zu absoluten Reduktionen der CO2- bzw. Treibhausgasemissionen verpflichteten.

Ab 1998 wurde mit der Öko-Steuer auf Mineralölprodukte, Erdgas und Strom erstmals eine explizit ökologische Komponente in das Steuersystem eingeführt. Sie wurde weitgehend aufkommensneutral ausgestaltet, das heißt, das Steueraufkommen wurde zur Senkung der Lohnnebenkosten genutzt. Die Nutzung ökonomischer Steuerungsinstrumente für den Klimaschutz erreichte im Jahr 2005 - wenn auch nach heftigen politischen Auseinandersetzungen und nach Vorgabe einer entsprechenden EU-Richtlinie - mit der Einführung des Emissionshandelssystems gerade für die deutsche Industrie eine flächendeckend neue Qualität.

Erstmals im Rahmen der rot-grünen Regierungskoalition (1998-2005) beschlossen, aber auch durch die große Koalition ab 2005 bestätigt wurde das mittelfristige Ziel, die Treibhausgasemissionen in Deutschland bis 2020 um 40 Prozent unter das Niveau von 1990 zu senken, wenn sich die EU eine Minderungsverpflichtung von 30 Prozent auferlegt. Auch für den Fall, dass eine solche Verpflichtung nicht zustande kommt, wurde eine Emissionsminderung von 30 Prozent zugesagt.

Eine wichtige Rolle für die nationale Klimaschutzpolitik spielte (neben der genannten dominierenden Rolle von Maßnahmen im EU-Rahmen) das im Sommer 2007 beschlossene "Integrierte Energie- und Klimaprogramm" der Bundesregierung. Das Programm fasst eine Vielzahl von Maßnahmen (von der Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung bis zur Energieeinsparung bei Gebäuden) zusammen und soll im Jahr 2008 als Gesetzesvorhaben umgesetzt werden.

In Deutschland befindet sich Klimaschutzpolitik vor allem in der mittel- und langfristigen Perspektive in einem Dilemma. Die Nutzung von Stein- und Braunkohle vor allem aus regionalwirtschaftlichen Gründen läuft ambitionierten Klimaschutzzielen zuwider. Gleichzeitig verschärft die nach einem komplizierten Verhandlungsprozess erfolgte Vereinbarung zwischen Bundesregierung und Stromerzeugern zum Ausstieg aus der Kernenergienutzung den klimapolitischen Handlungsdruck. Durch die Klimaschutzpolitik werden damit Energie- und Versorgungssicherheitspolitik permanent auf den Prüfstand gestellt.

Dass aber Klimaschutzpolitik durch ihre Innovationseffekte erhebliche Veränderungen in der politischen Arena bewirken kann, zeigt das Beispiel der Nutzung erneuerbarer Energien für die Stromerzeugung. Durch eine gezielte Förderung der regenerativen Stromerzeugung hat sich der Windenergie-Anlagenbau als neuer und machtvoller Industrie-Akteur etabliert und damit die klassischen Konfliktstellungen zwischen Umweltpolitik und Wirtschaftsinteressen nicht unerheblich verändert. Eine ähnliche Entwicklung kann auch in anderen innovativen Technologien, vor allem im Bereich der Energieeffizienz, verfolgt werden. Freilich entstanden aber durch den Ausbau der erneuerbaren Energien auch neue Konflikte innerhalb der Natur- und Umweltschutz-organisationen, etwa die Debatte über die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf die Vogelwelt oder den Landschaftsschutz.

Schließlich ist noch auf ein Spezifikum der deutschen Klimaschutzpolitik hinzuweisen, das sich einerseits aus dem föderalen Staatsaufbau, andererseits aber aus der traditionell starken Position der Kommunen in Deutschland ergibt. Neben den klimapolitischen Ansätzen auf der Bundesebene haben teilweise sehr akzentuierte und innovative Maßnahmen von Bundesländern und Kommunen den klimaschutzpolitischen Prozess maßgeblich befördert bzw. die Breite der politischen Maßnahmen erheblich erweitert.


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