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Umweltpolitik

6.5.2008 | Von:
Konrad Hagedorn

Balanceakt zwischen Ernährung und Naturschutz - die Landwirtschaft

Umweltpolitische Folgen der Agrarpolitik

Der Prozess des Wirtschaftswachstums, der in Europa und in Deutschland besonders nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzte, führte in der Landwirtschaft zu schwierigen Einkommensproblemen und einem Abwanderungsdruck auf die Landwirte. Als Folge technischer, chemischer, biologischer, züchterischer und organisatorischer Fortschritte konnten die Landwirte auf der gleichen Fläche und mit weniger Arbeitseinsatz immer mehr produzieren. Diesem zunehmenden Angebot stand eine kaum noch wachsende Nachfrage gegenüber, die vor allem die natürliche Folge der quantitativen Sättigung der Verbraucher mit Nahrungsmitteln war. Um die Einkommen der Landwirte zu stützen und zu stabilisieren und sie vor der Aufgabe ihrer Betriebe zu bewahren, griffen die Agrarpolitiker zu Instrumenten der Markt- und Preispolitik. Sie legten die inländischen Agrarpreise oberhalb der sich auf freien Märkten herausbildenden Gleichgewichtspreise fest. Hierzu nahmen sie Ernteüberschüsse durch Lagerung aus dem Markt und hoben die Preise billiger Importe mit Hilfe von "Gleitzöllen" auf das inländische Preisniveau, das heißt durch eine variable "Abschöpfung" der Differenz zwischen den niedrigen Weltmarktpreisen und den höheren EU-Preisen.

Beide Strategien, sowohl die Preisstützung als auch die Preisstabilisierung, vermittelten der Landwirtschaft ein hohes Maß an Absatzsicherheit und motivierten sie zur Intensivierung und Steigerung der Produktion. Dies erschien vergleichsweise unproblematisch, solange durch den Produktionszuwachs der Selbstversorgungsgrad bei dem jeweiligen Agrarprodukt in der EU noch nicht die 100-Prozent-Grenze erreicht hatte; denn bis zu diesem Punkt waren immer noch Importe zu tätigen, von denen der EU-Haushalt durch die oben genannten Abschöpfungseinnahmen profitierte. Oberhalb dieses Selbstversorgungsgrades war jedoch das umgekehrte Instrument anzuwenden, das heißt Exportsubventionen an die Exporteure zu zahlen, um die Überschüsse auf dem Weltmarkt absetzen zu können. Dies führte zu sehr hohen Belastungen des EU-Budgets und Handelskonflikten mit anderen Agrarexportländern (wie die USA), die schließlich in den WTO-Verhandlungen am Ende der 1980er und zu Beginn der 1990er Jahre eine Abkehrder EU von ihrer bisherigen Agrarmarkt- und -preispolitik forderten.

Auch aus umweltpolitischer Sicht war diese Politik bedenklich. Motiviert durch die Preisstützung und die Absatzsicherheit, setzten die Landwirte immer mehr ertragssteigernde Produktionsmittel ein und verschärften so die Umweltprobleme. Dazu trug auch die Agrarstrukturpolitik bei. Das so genannte Einzelbetriebliche Investitionsförderungsprogramm erleichterte beispielsweise durch öffentliche Darlehen und Zinsverbilligungen unter anderem den Bau von Ställen. Dies führte zu einer Ausdehnung des Viehbesatzes pro Hektar und der bodenunabhängigen Veredlungsproduktion (Schweine- und Geflügelhaltung mit Futtermitteln, die nicht auf eigener Fläche erzeugt, sondern zugekauft werden). Die Folge war ein erhöhtes und häufig regional konzentriertes Gülleaufkommen.

Die unvermeidbare Reform der Agrarpolitik begann 1984 mit der Einführung der Milchquotenregelung. Sie begrenzte die zulässige Milchmenge jedes einzelnen Betriebes, um die Milchüberschüsse abzubauen. In der Zuckerrübenproduktion war dies bereits vorher üblich. Es folgten bald weitere angebotsbeschränkende Schritte. 1987 wurden - zunächst auf freiwilliger, später obligatorischer Basis - Flächen stillgelegt, um Getreideüberschüsse abzubauen. Die betroffenen Landwirte wurden finanziell entschädigt. Im Jahre 1992 kam es, insbesondere als Reaktion auf den zunehmenden Druck der internationalen Handelspartner im Rahmen der WTO-Verhandlungen, zu der so genannten McSharry-Reform. Sie schränkte die Preisstützung ein und räumte den Landwirten zum Ausgleich produktionsspezifische Direktzahlungen aus dem Budget der EU ein. Dies waren feste Transferbeträge pro Hektar Weizen, Gerste, Raps oder anderer Früchte. Seit 2005 dient nicht mehr das Produkt, sondern die landwirtschaftliche Nutzfläche als Bemessungsgrundlage für die Zahlungen (decoupling). Die Prämienzahlung ist an die Einhaltung von Umwelt-, Verbraucher- und Tierschutzauflagen gebunden (cross compliance).

Agrarumweltprogramme

Inhalt und Struktur der Agrarumweltprogramme, die im Rahmen der McSharry-Reform 1992 eingeführt worden sind, werden durch eine entsprechende EU-Verordnung vorgegeben. Die Mitgliedstaaten, im Falle Deutschlands die Bundesländer, setzen sie anschließend um. Die Ausgleichszahlungen, die den Landwirten für die Einschränkungen bei der Bewirtschaftung gewährt werden, finanzieren je zur Hälfte das jeweilige Bundesland und die EU. Da den Bundesländern ein gewisses Maß an Gestaltungsfreiheit zugestanden wird, sind ihre Agrarumweltprogramme einander zwar ähnlich, setzen aber unterschiedliche Prioritäten. Das Agrarumweltprogramm des Landes Baden-Württemberg oder das Kulturlandschaftsprogramm in Brandenburg beispielsweise enthalten folgende Komponenten:
  • Umweltbewusstes Betriebsmanagement, zum Beispiel durch regelmäßige Bodenanalysen als Basis für die Grundnährstoffdüngung und für die Stickstoffdüngung;
  • Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft, beispielsweise durch die extensive Nutzung von Grünland;
  • Sicherung landschaftspflegender, besonders gefährdeter Nutzungen (etwa Streuobstbestände und Weinbausteillagen);
  • Erhaltung gefährdeter regionaltypischer Nutztierrassen;
  • Verzicht auf chemisch-synthetische Produktions-mittel, entweder unter Beibehaltung konventio-neller Landbewirtschaftung oder im Rahmen des Ökologischen Landbaus;
  • extensive und umweltschonende Pflanzenerzeugung, zum Beispiel durch Begrünungsmaßnahmen im Acker- und Gartenbau und den Verzicht auf Herbizide;
  • Anlage von Gewässerrandstreifen zum Schutz gegen Nährstoffeinträge in das Wasser;
  • Vertragsnaturschutz, das heißt vertragliche Vereinbarungen mit Landwirten, die Naturschutzleistungen gegen Entgelt erbringen.
Obwohl die Agrarumweltprogramme recht beliebt sind - fünf der 17 Millionen Hektar landwirtschaftlicher Fläche in Deutschland werden durch ihre Verbreitung inzwischen umweltfreundlich bewirtschaftet, - sind sie dennoch kritisch zu betrachten. Ihre "ökologische Treffsicherheit" ist unzureichend und die eingesetzten Instrumente sind nicht effektiv genug. Dies hat verschiedene Gründe: So bevorzugen beispielsweise die Landwirte, die durch ihre Interessenvertretung die Programmgestaltung beeinflussen, in der Regel solche Maßnahmen, die keine oder geringe Änderungen ihrer Wirtschaftsweise verlangen. Die Verwaltungen räumen gewöhnlich Maßnahmen Priorität ein, die sich mit geringerem Verwaltungs- und Organisationsaufwand durchführen lassen (wie im Falle der Grünlandextensivierung). Solche Maßnahmen sind aber nur unzureichend auf die vielfältigen und komplexen Eigenschaften ökologischer Systeme abgestimmt.

Zugleich attestieren Kritiker den Agrarumweltprogrammen mangelnde Effizienz. Die Ausgleichszahlungen sind in der Regel gleich hoch, unabhängig von den Ertragsmöglichkeiten des jeweiligen Standorts. Damit können die Programme die ihnen zugedachte Anreizfunktion, den Landwirten eine wirtschaftlich attraktive Alternative zur bisherigen Wirtschaftsweise zu bieten, nicht überall gleichermaßen erfüllen. Wenig effizient ist auch, dass die Gestaltung der Maßnahmen auf zentralen politischen Ebenen angesiedelt ist wie der EU-, Bundes- und Landesebene, der Umgang mit der Natur und den Ökosystemen aber gewöhnlich dezentrale Informationen und lokales Wissen erfordert (Kreis- und Dorfebene).

Zukunft der Landwirtschaft

Die Landwirtschaft wird sich auch in Zukunft verändern und durch sich verändernde Politikenund Institutionen beeinflusst werden. Deutlich wird dies am Beispiel der Einführung von gentechnisch veränderten Organismen (GVO), zum Beispiel von gentechnisch verändertem Mais oder Weizen. Die ungewollten Übertragungen von Pollen dieser GVO auf Flächen von konventionell oder ökologisch produzierenden Betrieben, die dort zu erheblichen wirtschaftlichen Verlusten führen können, zeigen ein bisher unbekanntes Problem. Auf diese Weise "verunreinigte" Produkte können beispielsweise nicht mehr als "ökologisch erzeugt" vermarktet werden.

Angesichts dieser Konfliktsituation wurden rechtsverbindliche Haftungsregeln und Festlegungen zur "guten fachlichen Praxis" beim Umgang mit GVO eingeführt. Hierdurch soll der Anbau von GVO grundsätzlich ermöglicht, die damit verbundenen negativen Effekte aber vermieden werden. Die Frage nach der technischen Realisierbarkeit einer solchen "Koexistenz" gentechnisch veränderter und gentechnikfreier Agrarproduktion - zum Beispiel mittels Abschirmung des Pollenflugs durch Gehölzstreifen - ist in der Wissenschaft und der Politik umstritten. Daher haben vielerorts Landwirte ihre Produktionsflächen freiwillig zu "gentechnikfreien Zonen" zusammengeschlossen. Allein in Deutschland gibt es 50 solcher Zonen mit über 11 000 landwirtschaftlichen Betrieben, die mehr als 430 000 Hektar Nutzfläche bewirtschaften.

Der auf mehr Umweltschutz und Ressourcenschonung ausgerichtete Reformwille der europäischen Agrarpolitik hat seinen Ausdruck in einem neuen politischen Leitbild zur Gestaltung der Landwirtschaft und Entwicklung der ländlichen Räume gefunden, das mit dem Begriff der "Multifunktionalität" gekennzeichnet wird. Gemeint ist damit, dass Landwirte nicht mehr allein private Güter wie Milch oder Getreide produzieren, sondern auch zur Bereitstellung öffentlicher Güter beitragen. Dazu gehören unter anderem:
  • gesunde Umwelt,
  • die Erhaltung der Boden-, Wasser- und Luftqualität,
  • biotische und genetische Vielfalt,
  • Schönheit und Funktionsfähigkeit der Landschaft,
  • Arbeitsmöglichkeiten in ländlichen Räumen und deren Entwicklungsfähigkeit,
  • Ernährungssicherheit sowie Erhaltung der ländlichen Kultur.
Inwieweit ein solcher Wandel der Landwirtschaft tatsächlich durch geeignete institutionelle und politische Änderungen nachhaltig erreicht werden wird, bleibt gewiss abzuwarten. Deutlicher denn je signalisieren jedoch die geschilderten brisanten Probleme und die intensive politische Diskussion darüber die Dringlichkeit, Landwirtschaft und Gartenbau, der Fisch- und Forstwirtschaft die notwendige Aufmerksamkeit zu schenken. Die in Gesellschaft und Politik und hin und wieder auch in der Wissenschaft anzutreffende Auffassung, diese Bereiche seien wirtschaftlich, gesellschaftlich und politisch unwichtig geworden (offenbar weil sie - in entwickelten Ländern wie Deutschland - nur einen geringen Teil der Erwerbsbevölkerung beanspruchen und preiswerte Nahrungsmittel im Überfluss bereitstellen), spiegelt eine wenig wissensbasierte Fehleinschätzung wider. Land- und Forstwirtschaft, Gartenbau und Fischerei stellen im Gegenteil ökologisch und ökonomisch einen Sektor von weltweit fundamentaler Bedeutung dar. Hierfür das Bewusstsein neu zu schärfen, ist besonders eine Aufgabe von Schulen und Universitäten.


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