Entwicklung und Entwicklungspolitik

9.6.2005 | Von:

Deutschlands Entwicklungspolitik im internationalen Vergleich

Akteure und Instrumente

Wichtige Akteure der deutschen EntwicklungspolitikWichtige Akteure der deutschen Entwicklungspolitik
Entwicklungspolitik ist eine typische Querschnittsaufgabe, da sie auch die Handels-, die Landwirtschafts- oder die Umweltpolitik betrifft. Bei Querschnittsaufgaben mischt in der Regel eine Vielzahl von Akteuren mit, was einen hohen Abstimmungsbedarf erfordert. In diesem Zusammenhang dürfte sofort einleuchten, dass eine Entwicklungspolitik, die einerseits die Agrarprodukte von Entwicklungsländern export- und konkurrenzfähig macht, aber andererseits über die Landwirtschaftspolitik Importe aus Entwicklungsländern behindert, widersprüchlich und kontraproduktiv ist. Im internationalen Vergleich weist die deutsche Entwicklungspolitik eine besonders große Zahl von Akteuren auf.

Der Aufbau der Bundesrepublik in Bund, Länder und Gemeinden spiegelt sich in der Entwicklungspolitik wider. So unterhalten deutsche Städte mit Städten in der Dritten Welt Partnerschaften, in deren Rahmen auch Entwicklungsprojekte gefördert werden. In ähnlicher Weise gibt es Kooperationen zwischen Bundesländern und Entwicklungsländern bzw. Regionen in Entwicklungsländern. Zum Beispiel kooperiert Nordrhein-Westfalen mit den chinesischen Provinzen Sichuan und Jiangsu sowie Rheinland-Pfalz mit Ruanda. Das Schwergewicht der Entwicklungspolitik liegt allerdings eindeutig auf der Bundesebene.

Die Bundesrepublik Deutschland ist eines der wenigen Geberländer, in dem für die Entwicklungspolitik ein eigenes Ministerium geschaffen wurde - das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Als selbstständiges Ressort kann es sich leichter für die langfristigen, globalen Strukturinteressen der Entwicklungsländer einsetzen, ohne sie auf dem Altar kurzfristiger außenpolitischer Interessen opfern zu müssen. Das BMZ hat im Laufe der Zeit zunehmend Zuständigkeiten der Entwicklungspolitik von anderen Ministerien gewonnen. Gleichwohl zählt es innerhalb der Bundesregierung immer noch zu den "Leichtgewichten", verglichen mit dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium der Finanzen sowie dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit. Das BMZ vereinigt auch keineswegs alle entwicklungspolitisch bedeutsamen Befugnisse. So liegt die Zuständigkeit für die Katastrophenhilfe beim Auswärtigen Amt, in Fragen der Weltwirtschaftsordnung verhandelt das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, und in Fragen der Umwelt- oder Landwirtschaftspolitik wachen die betreffenden Ministerien über ihre Zuständigkeit. Schon innerhalb der Regierung ist eine einheitliche Entwicklungspolitik schwierig und der Abstimmungsprozess zwischen BMZ und den anderen Ministerien häufig konfliktreich. Können wichtige Streitfragen nicht auf unterer Ebene zwischen den Ministerien geklärt werden, bleibt als letzte Möglichkeit eine Entscheidung im Kabinett. Das BMZ ist seit 1998 auch Mitglied im "Bundessicherheitsrat", einem Kabinettsausschuss, in dem Sicherheitsfragen, zum Beispiel auch Rüstungsexporte in Entwicklungsländer, entschieden werden.

In der parlamentarischen Demokratie Deutschlands fallen zentrale inhaltliche Grundentscheidungen der Entwicklungspolitik und Entscheidungen über den dazugehörigen Finanzrahmen im Deutschen Bundestag. Hier steht dem BMZ ein eigener Bundestagsausschuss gegenüber - der Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (AwZ). Im AwZ, in dem sich vor allem die entwicklungspolitisch besonders interessierten Bundestagsabgeordneten sammeln, sind parteiübergreifende gemeinsame Positionen häufiger als in anderen Bundestagsausschüssen. Einflussreicher als der AwZ ist der Haushaltsausschuss (HA), in dem der Haushaltsrahmen des BMZ detailliert geprüft und vorentschieden wird.

Das BMZ beschränkt sich auf die programmatische Arbeit, internationale Konsultationen und Verhandlungen mit den Entwicklungsländern über konkrete Programme und Projekte. Deren Umsetzung übernehmen im Auftrag des BMZ selbstständige, privatrechtlich organisierte Institutionen, die sich aber überwiegend im Eigentum des Bundes befinden. Die wichtigste Durchführungsorganisation der "Finanziellen Zusammenarbeit" (FZ) ist die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), neuerdings als KfW-Entwicklungsbank Teil der KfW-Bankengruppe. Die FZ fördert Investitionen der Entwicklungsländer in die soziale Infrastruktur (Bildung, Gesundheit und Wasserversorgung) sowie in die wirtschaftliche Infrastruktur (Bewässerungslandwirtschaft, Transportwesen, Energieerzeugung und -verteilung). Die FZ besteht überwiegend aus zinsgünstigen Krediten, die - verglichen mit normalen Bankkrediten - ein Zuschusselement enthalten. Dieser Zuschussanteil ist für unterschiedliche Gruppen von Entwicklungsländern nach ihrer Bedürftigkeit gestaffelt. Die Gruppe der am wenigsten entwickelten Länder erhält sogar anstelle von Krediten nicht rückzahlbare Zuschüsse. Bei der Durchführung der Projekte der FZ, zum Beispiel beim Aufbau einer Wasserversorgung oder eines Verkehrsnetzes, ist die KfW bei der Finanzierung in allen Projektphasen - Vorbereitung, Prüfung, Betreuung, Erfolgskontrolle - eingeschaltet. Der überwiegende Teil der bilateralen Entwicklungshilfe Deutschlands wird als FZ vergeben.

Die wichtigste Durchführungsorganisation für die "Technische Zusammenarbeit" (TZ) ist die Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ). Die TZ soll die Leistungsfähigkeit von Menschen und Organisationen verbessern, indem technische, wirtschaftliche und organisatorische Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt werden.

Quellentext

Organisation GTZ

Die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) wurde 1975 als privatwirtschaftliches Unternehmen im Eigentum des Bundes gegründet. Geschäftsfeld ist die internationale Zusammenarbeit für nachhaltige Entwicklung. Mit 2700 Projekten in 131 Ländern ist die GTZ weltweit tätig. Das Unternehmen nimmt seine Aufgaben gemeinnützig wahr und steckt erwirtschaftete Überschüsse wieder in Projekte der internationalen Zusammenarbeit. Beschäftigt bei der GTZ sind mehr als 10000 Personen. [...]
Rund 700 GTZ-Vertreter helfen zurzeit beim Wiederaufbau in den zerstörten Gebieten Asiens. "Die akute Not- und Katastrophenhilfe liegt in der Hand der Hilfsorganisationen", erklärt Geschäftsführer Wolfgang Schmitt: "Für den Wiederaufbau sind wir dann gefragt." Dass die GTZ in nahezu allen Ländern bereits Projekte betreibt, kommt dem zugute. [...]
Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) ist mit Abstand Hauptauftraggeber der GTZ. [...] Fast 80 Prozent des Gesamtumsatzes von 885 Millionen Euro erzielte das Unternehmen im Jahr 2003 mit Aufträgen des Bundes. Rund 130 Millionen Euro Umsatz - das entspricht einem Anteil von 14 Prozent - entfielen auf das Drittgeschäft, darunter fallen Aufträge internationaler Organisationen, privater Unternehmen und zunehmend auch ausländischer Regierungen. Diese Umsätze haben sich innerhalb von fünf Jahren verdoppelt. Die Strategie sei "durchaus beabsichtigt, um die sinkenden öffentlichen Gelder zu kompensieren", sagt Schmitt.
Gerade die ausländischen Regierungen haben der GTZ in letzter Zeit mehrere Großaufträge eingebracht. So hat die afghanische Regierung dem Eschborner Unternehmen die Steuerung ihres nationalen Solidaritätsprogramms zum Wiederaufbau des Landes aus Mitteln der Weltbank anvertraut - mit einem Gesamtvolumen von 27 Millionen Dollar nur für die Steuerung.
Überzeugt hat die GTZ auch mit ihrem Konzept "Wohnungsbau mit Einfachtechnologie (Low Cost Housing)". Von der Verwaltung der äthiopischen Hauptstadt Addis Abeba bekamen die Eschborner erst kürzlich den Auftrag für den Bau von 10000 Wohnungen - ein klassisches Drittgeschäft, das helfen soll, die extreme Wohnungsnot in der Stadt zu mindern und gleichzeitig Arbeitsplätze zu schaffen. Projekte dieser Art, bei denen der Know-how-Transfer im Vordergrund steht, sind exemplarisch für die Strategien der modernen Entwicklungshilfe. Der Brunnen bauende, idealistisch-hemdsärmelige Entwicklungshelfer ist ein überkommenes Relikt.
Heute erfordert die Arbeit der GTZ ein hohes Maß an Fachkenntnis und komplexem Management. Die Projekte der GTZ sind dabei breit gefächert und umfassen die Themen Umwelt und Infrastruktur ebenso wie soziale Entwicklung, Wirtschaft und Beschäftigung. Auch Aids ist ein wichtiger Schwerpunkt. In diesem Jahr widmet sich die GTZ dem Thema Stadtentwicklung. [...] In zahlreichen Projekten setzt sich die GTZ mit den Problemen der rasch wachsenden Großstädte auseinander. Mit einfachen Mitteln, etwa einer besseren Straßenbeleuchtung, lassen sich schon "bemerkenswerte Effekte erzielen". Allerdings seien nicht alle Probleme so einfach und kostengünstig zu lösen.

Isabelle Otterbach, "Hilfe erfordert modernes Management", in: Frankfurter Rundschau vom 26. Januar 2005.

Die "personelle Zusammenarbeit" (PZ) fördert die Aus- und Weiterbildung von Fach- und Führungskräften aus Entwicklungsländern. Hier engagiert sich eine Vielzahl von Organisationen. Besonders wichtig ist InWEnt, ein Zusammenschluss der Carl-Duisberg Gesellschaft und der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung. Der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) vermittelt und betreut deutsche Entwicklungshelfer in Drittweltländern.

NROs und Stiftungen

Eine wichtige entwicklungspolitische Rolle spielen auch NROs. Sie haben sich aus der Gesellschaft heraus gebildet, weshalb sie auch als zivilgesellschaftliche Organisationen bezeichnet werden. Eine Zwitterrolle übernehmen die politischen Stiftungen, die ein besonderes Merkmal der deutschen Entwicklungspolitik bilden. Sie gehören formal zu den NROs, werden aber nahezu vollständig aus Steuermitteln finanziert. Alle im Bundestag vertretenen Parteien haben ihnen ideologisch nahe stehende, aber organisatorisch unabhängige Stiftungen gegründet: Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) - SPD; Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) - CDU; Hanns-Seidel-Stiftung (HSS) - CSU; Friedrich-Naumann-Stiftung (FNS) - FDP; Heinrich-Böll-Stiftung (HBS) - Grüne; Rosa-Luxemburg-Stiftung (RLS) - PDS. Die politischen Stiftungen sind in vielen Entwicklungsländern mit eigenen Repräsentanten vertreten und fördern in ihren Entwicklungsprojekten vor allem den Aufbau pluralistischer demokratischer Strukturen und die politischeTeilhabe der Bevölkerung. So unterstützen sie zum Beispiel Bildungseinrichtungen von Parteien und Gewerkschaften oder den Aufbau unabhängiger Medien. Die Projekte der politischen Stiftungen werden hauptsächlich aus dem Etat des BMZ finanziert.

Internationale Beobachter sehen die politischen Stiftungen als einen sehr wirksamen Nebenkanal der deutschen Außenpolitik. Bei Umstürzen und Regierungswechseln in Entwicklungsländern hat sich wiederholt gezeigt, dass zumindest eine der deutschen politischen Stiftungen aufgrund ihrer Projekte über gute Beziehungen zu den neuen Machthabern verfügte. Diese Beziehungen erweisen sich für die offizielle deutsche Außenpolitik als hilfreich. Die politischen Stiftungen können durch Projekte Kontakte zu politischen Gruppen unterhalten, auch wenn die Bundesregierung aus politischen Gründen offizielle Entwicklungsabkommen mit der Regierung eines Entwicklungslandes ablehnt.

Das übergeordnete Ziel, bei der demokratischen Entwicklung in diesen Ländern zu helfen, und die häufig schwierigen Arbeitsbedingungen in diesen Ländern - bis hin zur Einschüchterung von Mitarbeitern und dem gewaltsamen Vorgehen gegen Partnerorganisationen - führen zu einer beachtlichen Solidarität unter den Stiftungen und wechselseitiger Unterstützung in kritischen Situationen.

Tausende von NROs engagieren sich in der Entwicklungspolitik: kleine und große, nur auf ein Projekt fixierte bis zu solchen mit einem breiten Tätigkeitsbereich in vielen Entwicklungsländern. Rund hundert meist größere NROs haben sich zum Verband Entwicklungspolitik deutscher NROs e.V. (VENRO) zusammengeschlossen. Zu den Aufgaben von VENRO zählen
  • die Abstimmung und Förderung des entwicklungspolitischen Beitrages der NROs,
  • der Einfluss auf eine alle Politikbereiche einbeziehende, in sich schlüssige Entwicklungspolitik und die Werbung dafür,
  • der Dialog zwischen den privaten und staatlichen Akteuren der Entwicklungspolitik.
Die größten NROs in der deutschen Entwicklungspolitik sind die evangelische und katholische Kirche mit eigenen entwicklungspolitischen Organisationen und eigenen Spendenaktionen ("Brot für die Welt" und "Miserior"). Ihr entwicklungspolitisches Engagement beruht auf einer religiös fundierten Solidarität mit den Armen und Benachteiligten der Welt. Beispiele für weitere entwicklungspolitisch engagierte NROs sind das Deutsche Rote Kreuz, das insbesondere bei der Katastrophen- und Nothilfe aktiv ist, die Deutsche Welthungerhilfe und terre des hommes, das vor allem Kindern in Not hilft. Die Eigenmittel dieser Organisationen stammen meist aus Spenden der Bürgerinnen und Bürger. Teilweise kommt es zu public-private-partnership (öffentlich-private Partnerschaft - PPP), das heißt zu Entwicklungsprojekten, die teils aus eigenen Mitteln, teils aus Mitteln des BMZ oder der EU finanziert werden. Bei Zuschüssen des BMZ wird das Projekt von diesem geprüft. Voraussetzung für eine Forderung ist unter anderem ein Eigenanteil von mindestens 25 Prozent an den Kosten. Für die Unabhängigkeit und Handlungsfähigkeit der NROs sind eigene Mittel ein wichtiger Faktor.

Quellentext

Agrarprojekte in Äthiopien

[...] Nichts als Steine bedecken das weitgehend kahle Gebiet, dem Basaltkegel und Tafelberge einen herben Charme verleihen. Eine halbe Tagesreise von der ehemaligen Kaiserresidenz Gondar entfernt, gehören die Distrikte von Ibnat und Belessa zu den trockensten Landstrichen des Nordens. [...]
Zu Beginn der Regenzeit fällt fast der gesamte Niederschlag in wenigen Tagen. Dann schießen gewaltige Fluten von den Hügeln hinunter und führen gelöste Erde mit sich. Unten im Tal vergrößern sie die "Gully" genannten Erosionsfurchen. Deren unaufhörliches Wachstum geht zu Lasten der knapp bemessenen Kulturflächen. [...]
Seit sieben Jahren beschäftigt sich die Deutsche Welthungerhilfe (dwhh) in diesem Teil Äthiopiens mit der Frage, wie man die chronische Ernährungskrise überwinden kann. Mit Beiträgen des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) begann das Hilfswerk ein modellhaftes Förderprogramm, wofür man einen kleinen Teil des Gebietes ausgewählt hatte.
Als Partner gewann die dwhh die regionale Hilfsorganisation ORDA, die seit Jahrzehnten an der Verbesserung der Landwirtschaft arbeitet. Gemeinsam stärkte man Bauern den Rücken und schuf inmitten der staubigen Steinfelder eine blühende Landschaft mit einem Nahrungsangebot, von dem man woanders nur träumen kann.
Für diesen Erfolg "mussten wir nur wenige Elemente auf eine für alle Bewohner nachvollziehbare Weise kombinieren", berichtet ORDA-Projektkoordinator Getu Hailu. Dazu gehörte zunächst der Bau von Bergterrassen und Schutzmauern. Sie brechen die Wucht der Wasserfluten und so lässt sich auf einfache Art vermeiden, dass die Erosionslöcher weiter anwachsen.
Heute nützen die Bauersfamilien die Rinnen, um Gemüse und Obst anzubauen. Mit Sträuchern und Bäumen hat man im Kampf gegen die Erosion die Flanken befestigt. Sodann schuf man ein Netz von gemauerten Bewässerungskanälen, deren Inhalt aus zuvor angestauten Flüssen stammt. Wo nötig, wird Wald wiederaufgeforstet. Noch vor einem Jahrhundert wuchsen auf dem Hochland beachtliche Wälder, die von der Bevölkerung auf der Suche nach Brennholz allmählich abgeholzt wurden. [...]
Nach und nach gewann man die Bauern für neue Landwirtschaftsmethoden, gab Saatgut aus und verbesserte die Erträge der Viehzucht. Diese Modernisierung ist in Äthiopien überfällig, denn noch heute wird die Landwirtschaft in dem 70-Millionen-Einwohner-Land nach denselben Methoden betrieben wie vor einem Jahrhundert als dort sieben Millionen Menschen lebten. [...]
Allmählich [...] werden vermehrt hybride Getreidearten, vor allem das auf dürftigen Böden ertragreiche Tritikale - eine Kreuzung aus Weizen und Roggen - angebaut. Nach der Ernte wird das Getreide eingelagert und nicht wie in früheren Zeiten zu einem festen Zeitpunkt von allen Landwirten gleichzeitig auf dem Markt angeboten. Diese Nahrungsmittelschwemme hatte früher die Preise zusammenbrechen lassen, die meisten Landwirte sahen sich um die Früchte ihrer Arbeit gebracht.
Von der Bevölkerung gebildete Komitees kümmern sich darum, dass der Inhalt der Wasserkanäle gerecht verteilt wird. Alemu Jemberae (72), der jahrzehntelang Wasser für seine Kulturen mit Eimern mühsam über große Distanzen schleppen musste, weiß die Neuerungen besonders zu schätzen. Er ist Besitzer einer Pumpe, die er über eine Pedalvorrichtung betreibt. Rund 150 Euro hat dieses Gerät gekostet, es wurde ihm kostenlos zur Verfügung gestellt. [...]
Wie nachhaltig der Ansatz das Leben der Menschen verändert hat, lässt sich in Zeyite Damtes Garten nachvollziehen. Dort pflanzt die 30jährige Frau Frisée-Salat, Kürbis, Papaya, Pfefferschoten, Tomaten und sogar Kaffee an. Was die Familie nicht selbst benötigt, wird verkauft. Damit kommen die Angehörigen sehr gut über die Runden und müssen nicht mehr, wie in früheren Zeiten, fast die Hälfte des Jahres in einem anderen Landesteil nach verfügbarem Kulturland Ausschau halten.

Thomas Veser, "Papayas im Steinfeld", in Frankfurter Rundschau vom 20. Oktober 2004.

Die Motive der NROs für ihr entwicklungspolitisches Engagement sind ebenso vielfältig wie ihre politischen Grundorientierungen, Organisationsformen, Arbeitsweisen und -gebiete. In der Regel haben sie gegenüber staatlichen Akteuren den Vorteil, über besondere Nähe und daher über einen besseren Zugang zu bestimmten gesellschaftlichen Gruppen in den Entwicklungsländern zu verfügen. In der entwicklungspolitischen Debatte in Deutschland versuchen die NROs häufig eine Stellvertreterrolle zu übernehmen, indem sie die Interessen der Dritten Welt in die politische Willensbildung in Deutschland einbringen. Auch die deutsche Wirtschaft hat sich eigene entwicklungspolitisch engagierte Organisationen geschaffen, zum Beispiel die Arbeitsgemeinschaft Entwicklungsländer (AGE). Ein weiteres Beispiel ist der seit 1983 existierende "Senior Experten Service" (SES), der ehrenamtliche Fachkräfte, die aus dem aktiven Berufsleben ausgeschieden sind, für zeitlich begrenzte Hilfsaktionen in Entwicklungsländer entsendet.