Entwicklung und Entwicklungspolitik

9.6.2005 | Von:

Deutschlands Entwicklungspolitik im internationalen Vergleich

Leistungen

Leistungen an die Dritte WeltLeistungen an die Dritte Welt
Zur Entwicklungspolitik zählen nicht nur quantitativ messbare Leistungen, sondern auch Strukturveränderungen. Doch auch bei Finanzleistungen im engeren Sinne stellt sich die Frage, was genau zur Entwicklungshilfe zu zählen ist. Um Klarheit bemüht sich das Entwicklungshilfekomitee DAC, weil sich hier die 22 in der OECD vertretenen wichtigsten Geberländer auf Richtlinien und Definitionen geeinigt haben. Damit wird ein internationaler Vergleich der Leistungen erheblich erleichtert.

Marktorientierte Leistungen

Gewinnorientierte Privatinvestitionen und Kredite für Entwicklungsländer zu Marktkonditionen können gemeinhin nicht als Entwicklungshilfe im engeren Wortsinn gezählt werden. Dies gilt ja zum Beispiel auch nicht für amerikanische Direktinvestitionen in Deutschland.

Davon zu trennen ist die Frage des Nutzens für die Entwicklung eines Landes. Insbesondere die Auswirkungen ausländischer Privatinvestitionen für die Entwicklungsländer sind lange kontrovers diskutiert worden. Im Zentrum der Debatte stand das Engagement transnationaler Unternehmen - auf deutscher Seite beispielsweise von Volkswagen oder Siemens. Die transnationalen Unternehmen haben zwar ihren Hauptsitz meist im Norden, sind aber weltweit, das heißt auch in Entwicklungsländern, tätig. Private Unternehmensinvestitionen, Technologietransfer, das Verhalten solcher Unternehmen gegenüber Konkurrenten und Belegschaft, aber auch gegenüber den Regierungen in Entwicklungsländern (Druckmöglichkeiten, Korruption) können die Entwicklungschancen eines Landes stark beeinflussen. Auch wenn Unternehmen das Ziel haben, bei ihrer Tätigkeit Gewinn zu erzielen, bedeutet das nicht, dass dieses Ziel grundsätzlich zu "Ausbeutung" führen und entwicklungspolitischen Zielen widersprechen muss.

Inzwischen hat sich die Diskussion eher darauf verlagert, welche Rahmenbedingungen nötig sind, um den Nutzen von Privatinvestitionen zu erhöhen (insbesondere die Übertragung von technischem und organisatorischem Know-how, Einbringen von Kapital, Schaffung von Arbeitsplätzen) und schädliche Auswirkungen (zum Beispiel Korruption, Einflussnahme auf die Gesetzgebung) zu vermeiden. Ein internationaler Ansatz zielt auf Leitlinien für die Unternehmen (Code of Conduct). Mit der Globalisierung hat sich auch der Wettbewerb um ausländische Privatinvestitionen deutlich verschärft, nicht zuletzt zwischen den Entwicklungsländern. Problematisch ist, dass die ausländischen Privatinvestitionen im Zeitverlauf stark schwanken, vor allem aber, dass sie sich auf eine kleine Zahl "attraktiver" Entwicklungsländer - insbesondere in Ostasien und Lateinamerika - konzentrieren. In den LDC wird nur wenig investiert. Ähnliche Probleme, wenn auch weniger ausgeprägt, ergeben sich für sonstige private Kapitalzuflüsse, zum Beispiel für Kredite. Der Anteil des privaten Finanztransfers am gesamten Mittelzufluss in die Dritte Welt hat sich in den 1990er Jahren stark erhöht. Bei erheblichen Schwankungen ist er seit 1992 meist deutlich höher als der öffentliche Finanztransfer, 2003 war er beispielsweise mehr als dreimal so hoch. In jenem Jahr wurden 200 Milliarden US-Dollar an Kapital in die Entwicklungsländer geleitet, gegenüber 2002 bedeutete dies eine Steigerung um 45 Milliarden US-Dollar. Die Zielländer waren aber vor allem Schwellenländer wie Brasilien, China, Indonesien oder auch Russland, während nur ein Bruchteil des Kapitals nach Afrika floss.

Private und öffentliche Unterstützung

Zwischen geschäftlichen Finanztransfers und Entwicklungshilfe besteht folgender Unterschied: Die Leistungen der Entwicklungshilfe müssen im Vergleich zu Marktbedingungen ein Zuschusselement von mindestens 25 Prozent enthalten. Dieses hat sich bei der westlichen Entwicklungshilfe im Laufe der Zeit tendenziell erhöht, unter anderem weil an LDC meist nur noch Zuschüsse geleistet werden.

Der weitaus größte Teil der Entwicklungshilfe stammt aus öffentlichen Mitteln. Gleichwohl sind die Leistungen privater Entwicklungsorganisationen (insbesondere der Kirchen) aus Eigenmitteln und Spenden nicht zu unterschätzen. In Deutschland betrugen sie 2002 874 Millionen Euro. Bei öffentlichen Mitteln wird zwischen "öffentlicher Hilfe" (OA) und "öffentlicher Entwicklungshilfe" (ODA) unterschieden. Die Einteilung erfolgt durch das Entwicklungshilfekomitee DAC und richtet sich danach, in welches Land die Hilfen fließen. Aufwendungen für die klassischen Entwicklungsländer zählen zur "öffentlichen Entwicklungshilfe", während Leistungen an die Transformationsländer Osteuropas und an fortgeschrittene Entwicklungsländer zur "öffentlichen Hilfe" gehören. Deutschland hat sich nach dem Umbruch in Osteuropa stark engagiert. Die Zahlen deuten darauf hin, dass diese Hilfe teilweise zu Lasten der Entwicklungshilfe gegangen ist. 2002 betrug die deutsche OA 780 Millionen US-Dollar - das entspricht 15 Prozent der Summe, die für Entwicklungshilfe ausgegeben wurde. Gemessen an den absoluten Zahlen lag die Bundesrepublik bei der "öffentlichen Hilfe" damit an zweiter Stelle nach den USA.

Den Kern der staatlichen Aufwendungen bildet die ODA. Sie betrug in allen DAC-Ländern zusammen 58,3 Milliarden US-Dollar (2002). Absolut gesehen steht Deutschland dabei mit 5,3 Milliarden US-Dollar an vierter Stelle. Aussagekräftiger als die absoluten Zahlen ist der Anteil der ODA am BNE. Die Gesamtheit der im DAC versammelten Geberländer erreichte 2002 nur durchschnittlich 0,23 Prozent des BNE gegenüber dem 1970 festgelegten Zielwert von 0,7 Prozent. Diese gewaltige Lücke zwischen dem akzeptierten Ziel und der tatsächlichen Leistung ist für die Dritte Welt eine große Enttäuschung und Anlass zur Kritik. Allerdings sind die Unterschiede zwischen den Geberländern beträchtlich. An der Spitzen stehen traditionell die nordeuropäischen Länder Dänemark (0,96 Prozent des BNE), Norwegen (0,89 Prozent) und Schweden (0,83 Prozent) sowie die Niederlande (0,81 Prozent). Deutschland belegt mit 0,27 Prozent einen Platz im Mittelfeld, während die USA mit 0,13 Prozent am Ende rangieren.

Bilaterale und multilaterale Entwicklungshilfe

Unterschieden wird ferner zwischen bilateraler und multilateraler Entwicklungshilfe. Bei der bilateralen öffentlichen Unterstützung verhandelt die deutsche Seite über Art und Umfang der Aufwendungen direkt mit der Regierung des betroffenen Landes und ist auch für die Umsetzung verantwortlich. Bei multilateraler Entwicklungshilfe wird die Hilfe über eine zwischengeschaltete Institution, meist eine IRO wie die Weltbank, geleitet. Sie führt die Verhandlungen mit dem Entwicklungsland. Deutschland leistet seinen Finanzbeitrag an diese IRO und hat nur ein Mitspracherecht über deren Entwicklungspolitik.

Bilaterale Entwicklungshilfe hat häufig den Nachteil, dass Geberländer nationale Interessen geltend machen, also zum Beispiel bei der Finanzhilfe für Entwicklungsprojekte verlangen, die für das Projekt erforderlichen Güter - etwa Maschinen - nur im Geberland zu kaufen. In diesem Zusammenhang wird argumentiert, gebundene Hilfe sichere heimische Arbeitsplätze. Mit der Bindung ist für die Entwicklungsländer aber in der Regel ein Wertverlust der Hilfe verbunden, da oft teurere oder weniger geeignete Ausrüstungsgegenstände gekauft werden müssen.

Einen Sonderfall multilateraler Entwicklungshilfe bildet das Vorgehen der EU. Der Vertrag von Maastricht hat die Entwicklungshilfe erstmals als eigene Aufgabe der EU abgesichert, allerdings als Ergänzung der nationalen Entwicklungspolitiken der Mitgliedsländer. Die öffentliche Entwicklungshilfe der EU betrug 2003 6,3 Milliarden Euro. Als wirtschaftlich stärkstes Mitgliedsland hat Deutschland auch den größten Anteil am EU-Haushalt. Es leistete in den letzten Jahren mehr als die Hälfte seiner multilateralen Hilfe über die EU. Nachdem insbesondere Frankreich und Großbritannien als frühere koloniale Großmächte die EU-Entwicklungspolitik lange dominiert haben, engagierte sich in den letzten Jahren auch Deutschland stärker im komplexen entwicklungspolitischen Entscheidungsprozess.

Projekt-, Programm- oder Budgethilfe

Der größte Teil der Entwicklungshilfe wird immer noch für einzelne Projekte ausgegeben, zum Beispiel für die Wasserversorgung in einem Dorf oder in einer Stadt. Seit aber verstärkt über eine zu geringe Abstimmung (Kohärenz) der Entwicklungspolitik diskutiert wird, sind breiter angelegte, aufeinander abgestimmte Maßnahmenpakete (zum Beispiel für eine integrierte Regionalentwicklung oder einen Basisgesundheitsdienst) in den Vordergrund getreten. Der am weitesten gehende Ansatz ist die Budgethilfe, bei der die Entwicklungshilfe allgemein für den Haushalt des Entwicklungslandes und damit sein Gesamtprogramm geleistet wird. Budgethilfe ist bisher die Ausnahme in der Entwicklungspolitik und befindet sich noch in einem Experimentierstadium.

Der wichtigste Diskussionspunkt bei der Entscheidung über die Art der Hilfen ist aus Sicht der Geberländer die Kontrollmöglichkeit, aus Sicht der Entwicklungsländer die Entscheidungsfreiheit. Die direkte Kontrolle eines Geberlandes ist bei Projekthilfen zweifellos am größten. Bei Programm- und noch mehr bei Budgethilfen verlagert sich die indirekte Kontrolle in den Politikdialog: Die Akteure des betreffenden Entwicklungslandes diskutieren mit den Verhandlungsführern der multilateralen und bilateralen Geber die Ausrichtung der Entwicklungspolitik und fixieren wechselseitige Verpflichtungen. Als grobe Richtschnur mag gelten, dass Programm- und zugespitzt Budgethilfen dann Vorteile bieten, wenn good governance und der Entwicklungswille der Akteure eines Entwicklungslandes stark ausgeprägt sind.

Erfolgskontrolle

Die Diskussion über die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe führt auch zu verstärkten Bemühungen, die Einzelmaßnahmen einer Wirksamkeitskontrolle (Evaluierung) zu unterwerfen. Diese Evaluierung ist leichter möglich, wenn es sich um konkrete Projekte handelt, wenn die Ziele des Projekts präzise benannt und "Anzeiger" (Indikatoren) entwickelt werden, an denen die Zielerreichung gemessen werden kann. Auch negative Evaluierungsergebnisse können hilfreich sein, wenn sie Mängel aufdecken, die bei zukünftigen ähnlichen Projekten vermieden werden können. Wünschenswert sind auch Evaluierungen nach dem Projektende, um die Weiterentwicklung nach Ablauf des Projektes zu prüfen (Gefahr von "Entwicklungsruinen").

Das Evaluierungsinstrument wird in der öffentlichen Entwicklungshilfe zunehmend eingesetzt, während die Entwicklungshilfe privater Träger hier noch nachhinkt. Dabei lässt sich als allgemeines Ergebnis festhalten, dass nur wenige Entwicklungsprojekte ihre konkreten Ziele völlig verfehlt haben - damit ist aber noch wenig über die Wirkung auf die allgemeine Entwicklung des Landes ausgesagt.

Haltung der Bevölkerung

Öffentliche Entwicklungshilfe ist sehr früh aus gegensätzlichen Richtungen angegriffen worden. Aus marxistischer Perspektive wurde sie als Instrument des Neokolonialismus verworfen, mit dem die Dritte Welt weiterhin in Abhängigkeit gehalten werden solle. Liberale Kritiker argumentierten dagegen, sie mindere die Eigenanstrengungen der Entwicklungsländer und wirke als "Verarmungshilfe". In Deutschland hat Ende der 1980er Jahre Brigitte Erler, eine frühere Mitarbeiterin des BMZ, zwei Kernargumente vorgetragen:
  • Öffentliche Entwicklungshilfe komme doch nur den Privilegierten in den Entwicklungsländern zugute und erreiche die Zielgruppe der Armen nicht;
  • die Entwicklungsstrategie folge Moden, die den Entwicklungsländern aufgenötigt würden, ihren Bedürfnissen aber nicht entsprächen.
Strategieveränderungen wie zum Beispiel good governance und ownership können als Versuch gedeutet werden, diese Grundsatzkritik konstruktiv aufzunehmen. Neben der öffentlichen Debatte in den Medien und der stärker fachlich geprägten Diskussion in Expertenkreisen aus Wissenschaft und Praxis interessiert die davon mitbeeinflusste Haltung der Bevölkerung zur Entwicklungspolitik.

Quellentext

Selbsthilfe oder Grundsicherung - Entwicklungspolitische Prinzipien in der Diskussion

[...] Hilft die Hilfe, wenn sie ankommt? Kiflemariam Gebre-Wold, entwicklungspolitischer Gutachter und langjähriger Entwicklungshelfer in Afrika, beschreibt die fatale Spendenlogik, dass Spender Bettler benötigen, und plädiert engagiert für das Prinzip der Selbsthilfe (Text eins). Jörg Goldberg, Wirtschaftswissenschaftler und sozialpolitischer Berater in Sambia, hingegen argumentiert, dass massiver Rückgang der arbeitsfähigen Bevölkerung als Folge von Aids und demographischen Veränderungen ein Umdenken in der Entwicklungspolitik erforderlich macht (Text zwei). Selbsthilfe nützt niemandem, wenn keiner mehr da ist, der sich selbst helfen kann. Deshalb plädiert Goldberg für das Prinzip Grundsicherung. [...]
Fast wöchentlich wird für irgendeine Region Afrikas irgendwo in diesem Land zu Spenden aufgerufen. [...]
Ob Überschwemmung oder Hunger, ob Seuchen oder Kriege, für alles wird Hilfe von außen gesucht, und die Helfer stehen auch in der Regel für den Einsatz bereit. Die Technik wird mitgeliefert und die Experten gleich dazu. Nur im Kombipaket ist die Hilfe zu haben. Die Empfänger haben kaum ein Chance, die Technik gezielt einzukaufen und eigene Fachkräfte einzusetzen. Selbst hier ausgebildete Afrikaner gehen in ihr Land zurück, um dann nicht selten unter dem Kommando eines ehemaligen Studienkollegen zu arbeiten. Nur weil sie die "Geldgeber" sind, haben die deutschen Fachkräfte das Privileg, nicht nur die Richtlinie des Projekts zu bestimmen, sondern das Projekt auch zu leiten. Gewiss, es hat sich schon vieles verbessert, und es wird auch immer wieder betont, dass das Projekt dem Empfängerland gehört. Aber in Wahrheit ist und bleibt es ein Projekt des Geldgebers. [...]
Nach Jahrzehnten der Entwicklungshilfe müsste es das zentrale Ziel sein, dass sich die Helfer zügig entbehrlich machen. Doch genau das Gegenteil wird praktiziert. [...]
Die Hilfsbedürftigen sind meistens nur Schachfiguren in diesem Spiel, die sich wohl mit ihrer Rolle und dem Hilfssystem abgefunden haben. Ein äthiopischer Hochlandbauer brachte es einmal auf den Punkt: "Was kümmert uns die Ernte in Äthiopien, Hauptsache es regnet in Kanada." Solange die riesigen Getreideüberschüsse Kanadas schnell und preiswert geliefert werden, geht es allen gut: Gebern wie Empfängern, Verschiffern, Versicherern, lokalen Transportunternehmen, Abzockern. Man muss kein Anhänger von Verschwörungstheorien sein, um zu erkennen, dass diese Praxis für alle an der Entwicklungshilfe Beteiligten der bequemere Weg ist. Die Hilfe, einmal eingeplant, kommt - auch wenn sie offensichtlich überflüssig ist - und niemand und nichts kann sie aufhalten. [...]
Staatliche und private Entwicklungshilfe muss sich auf das Prinzip der Eigenverantwortung stützen. [...]
Das Empfängerland sollte mit seinen eigenen Mittel seine Entwicklungsvorhaben planen, finanzieren und umsetzen. Nach erfolgreich getaner Arbeit kann der jeweilige Staat die nachweislich für Entwicklungsmaßnahmen aufgewendeten Mittel dann als Leistung von der Entwicklungshilfe von Gebern wie beispielsweise der Europäischen Union beanspruchen. Es würden lediglich so viele Mittel ersetzt, wie tatsächlich für Programme aufgewandt wurden und zwar nach einer zuvor festgelegten Prioritätenliste. Eigenanstrengung und Allokation der eigenen Mittel würde der Vorrang gegeben. Die Hilfe wäre lediglich ein Unterstützungsmechanismus für eigene Bemühungen und kein Geldzufuhrkanal. [...]
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[...] Das den modernen Armutsbekämpfungsstrategien zugrunde liegende Bild von Armut kennt nur arbeitsfähige Menschen und Gruppen, in denen alte, kranke und andere abhängige Personen eine Randerscheinung bilden und in der Regel durch als harmonisch gedachte Gemeinschaften automatisch mitversorgt werden. Konzepte zur gezielten Verbesserung der Lebenssituation nicht arbeitsfähiger Menschen und Familien (in denen viele Kinder leben) gibt es kaum. Das Leitbild der Entwicklungspolitik heißt: "Hilfe zur Selbsthilfe".
Das soll hier nicht kritisiert werden, auch wenn in der Projektpraxis oft entscheidende Rahmenbedingungen für erfolgreiche Selbsthilfe übersehen werden. Es soll hier aber darauf aufmerksam gemacht werden, dass das dogmatische Verständnis des Selbsthilfegedankens in der Entwicklungspolitik dazu geführt hat, dass ein relevanter und wachsender Teil der armen Bevölkerung faktisch ausgegrenzt wird. Haushalte ohne arbeitsfähige Mitglieder wurden in der Vergangenheit entwicklungspolitisch nicht zur Kenntnis genommen. Ohne eine nachhaltige Verbesserung der Lage dieser größer werdenden Gruppe von Armen bleibt das Millenniumsziel aber unerreichbar. [...]
Glücklicherweise gibt es nun in der jüngsten Vergangenheit vermehrt Debatten über die Notwendigkeit, spezifische internationale Unterstützungsformen für die Gruppe der marginalisierten Armen zu entwickeln. Anlass für dieses Umdenken sind die Auswirkungen von AIDS. Die arbeitsfähigen Jahrgänge werden durch Krankheit und Tod dezimiert, es bleiben die Alten und die Kinder zurück. Hinzu kommen die (lange übersehenen) Folgen des demographischen Wandels: Auch ohne AIDS sind in Afrika rund 45 Prozent der Bevölkerung Kinder bis 15 Jahren. Hinzu kommt die noch kleine, aber zunehmende Gruppe alter Menschen (derzeit sind zwischen zwei und drei Prozent der Bevölkerung Afrikas über 64 Jahre). Insgesamt ergibt sich ein Verhältnis von arbeitsfähigen zu abhängigen Jahrgängen von 1 zu 1; das ist wesentlich ungünstiger als in Europa, wo schon Relationen von 1,5 zu 1 als wirtschaftlich untragbar empfunden werden. [...]
Beide "Anpassungsschocks" - AIDS und demographischer Wandel - zusammengenommen bedrohen die sozialen und ökonomischen Strukturen der armen Länder. [...]
Die erwähnten Schocks haben aber längst zu einer Überlastung der traditionellen Netze geführt und sind dabei, diese in ein Entwicklungshemmnis zu verwandeln. Leistungswillen und Initiative von Einzelnen und Gruppen werden bestraft, wenn jeder wirtschaftliche Erfolg dazu führt, dass die Zahl der abhängigen Bittsteller anschwillt. Die Verpflichtung, für eine immer größer werdende Gruppe von Abhängigen zu sorgen, wird als drückende Last empfunden, der man sich mit allen Mitteln zu entziehen sucht. Eine Minderung dieses materiellen Drucks ist ökonomisch sinnvoll und würde dazu beitragen den sozialen Zusammenhalt zu stabilisieren. Es ist eine der vielen Merkwürdigkeiten der entwicklungspolitischen Debatte in den Industrieländern, dass gerade die an neoliberalem Gedankengut orientierten Entwicklungspolitiker diesen Zusammenhang übersehen und europäische Ideologien (Sozialhilfe zerstöre die Eigeninitiative) undifferenziert auf die Entwicklungsländer übertragen werden: Tatsächlich gefährdet hier die Abwesenheit von sozialer Grundsicherung für die Ärmsten die Eigeninitiative der Bevölkerungsmehrheit. [...]

"Wann ist eine Hilfe eine Hilfe?", in: Blätter für deutsche und internationale Politik 1/2004, S. 58 ff

In demokratischen Systemen wird der Spielraum von Regierung und Parlament auch von der Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürgern bestimmt, diese Politik mehrheitlich zu unterstützen oder zumindest zu tolerieren. Das BMZ hat seit 1977 im Rahmen seiner Öffentlichkeitsarbeit in regelmäßigen Abständen Meinungsumfragen in Auftrag gegeben, die leider nur bis Anfang der 1990er Jahre veröffentlicht wurden. Danach wird Entwicklungshilfe besonders aus moralischen Motiven von deutlichen Mehrheiten befürwortet. Die Zustimmung sinkt aber, wenn dafür wirtschaftliche Nachteile in Kauf zu nehmen sind. Gegenüber anderen Politikfeldern hat Entwicklungspolitik einen sehr geringen Stellenwert. Entsprechend ist das Interesse am Thema begrenzt, große Mehrheiten fühlen sich unzureichend informiert, und tatsächlich ist ihr Informationsstand über Entwicklungspolitik überwiegend dürftig. Dass jedoch die Not der Bevölkerung in der Dritten Welt zu enormer Spendenbereitschaft führen kann, zeigt das große Spendenaufkommen nach der Tsunami-Katastrophe im Januar 2005.

Zugleich wird daran aber auch die Problematik deutlich, dass Naturkatastrophen mit starkem Medienecho und unmittelbarem Bezug zu Deutschland (Touristen als Opfer) zeitweilig auf extreme Aufmerksamkeit und Hilfsbereitschaft stoßen, während längerfristige Katastrophen mit weitaus höheren Opferzahlen (zum Beispiel Kongo, Sudan) im Hintergrund bleiben. Auch die Chance, die Tsunami-Katastrophe als Einstieg in eine breite und besser ausbalancierte entwicklungspolitische Information und Debatte zu nutzen, ist von den Medien und der Politik - insbesondere mit Ausnahme von Bundespräsident Horst Köhler - kaum wahrgenommen worden.