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Grundgesetz – Verfassung/Verfassungsreform

Grundgesetz – Verfassung/Verfassungsreform

Pierre Thielbörger

Anfang und Ende des Grundgesetzes

In der Zeit vom 01.09.1948 bis zum 08.05.1949 entwarf der Parlamentarische Rat (PR) – eine von den deutschen Länderparlamenten der drei Westzonen gewählte Versammlung mit 65 Mitgliedern aus CDU/CSU, Zentrum, SPD, FDP, DVP, KPD, DP und LDP unter Vorsitz von Konrad Adenauer – den Text des Grundgesetzes (GG). Dabei knüpfte der PR an einen von Experten entworfenen Vorentwurf an (entstanden im Rahmen des sog. Herrenchiemseer Konvents vom 10. bis 23. August 1948). Auftrag des PR war es, eine auf demokratischen Prinzipien beruhende deutsche Verfassung zu konzipieren und so den politischen Neuanfang für die Bundesrepublik Deutschland (BRD) nach 1945 einzuläuten. Das GG wurde mit der Zustimmung der Landtage (mit Ausnahme Bayerns) im formellen und materiellen Sinne Verfassung der BRD.

Schon der Name „Grundgesetz“ verweist dabei auf die ursprünglich geplante Vorläufigkeit der Verfassung, was die Präambel und Art. 146 des GG a.F. unterstreichen. Die Wiedervereinigung Deutschlands blieb stets das erklärte Ziel. Als eben diese 1990 eintrat, wurde aber keine neue gesamtdeutsche Verfassung entworfen, wie es nach Art. 146 GG a.F. GG möglich gewesen wäre. Vielmehr traten die fünf rekonstruierten ostdeutschen Länder der BRD nach Art. 23 S. 2 GG a.F. bei. Das GG trat damit am 03.10.1990 für ganz Deutschland in Kraft.

Insofern ist ein besonderes und quasi doppeltes Kuriosum der deutschen Verfassung die Fiktion, das deutsche Volk habe sich selbst das GG „gegeben“ (so der Wortlaut in der Präambel), wenngleich freilich die westdeutschen Volksvertretungen außer derjenigen Bayerns zugestimmt haben. Dies war wegen der Vorgaben der Alliierten 1949 bereits historisch eine nichtzutreffende Formulierung. Sie blieb auch nach der Wiedervereinigung unzutreffend, da auch 1990 keine Entscheidung des Volkes über das GG herbeigeführt wurde, die durchaus möglich gewesen wäre. Dass die nun im neuen Art. 146 GG vorgesehene Möglichkeit, das deutsche Volk könne sich in freier Entscheidung in der Zukunft eine neue Verfassung geben, jemals praktische Relevanz erhält, ist jedenfalls höchst unwahrscheinlich. Einst für einen Übergangszeitraum erdacht, darf nun davon ausgegangen werden, dass das GG langfristig die deutsche Verfassung bleibt.

Unabänderlicher Kern der Verfassung

Freilich ist das GG nicht unwandelbar; es kann und muss im Laufe der Zeit angepasst und reformiert werden. Art. 79 Abs. 3 GG schreibt allerdings vor, dass Art. 1 GG und Art. 20 GG vom Verfassungsgesetzgeber nicht verändert werden dürfen (sog. Ewigkeitsklausel). Denklogisch müsste dies auch für Art. 79 Abs. 3 GG selbst gelten, denn nur so kann ein echter unantastbarer Schutz der Art. 1 und 20 GG erreicht werden. Die Gegenmeinung beruft sich auf den Wortlaut von Art. 79 Abs. 3 GG, der sich selbst gerade nicht miteinschließt.

Art. 1 GG proklamiert die Menschenwürde als höchsten Wert des deutschen Gemeinwesens, was eine klare Reaktion auf das menschenverachtende Unrechtsregime der Nationalsozialisten darstellt. Nicht alle sodann folgenden Grundrechte werden von der Ewigkeitsklausel geschützt (Art. 1 GG und Art. 20 GG, nicht Art. 1 bis Art. 20 GG), jedoch sind die Grundrechte über Art. 79 Abs. 3 GG iVm Art. 1 GG gegen jede Veränderung geschützt, die dem Menschenwürdegehalt der Grundrechte (siehe dazu etwa BVerfGE 109, 279 (311)) nicht ausreichend Rechnung trüge.

Art. 20 GG etabliert sodann die fünf Staatsstrukturprinzipien von Republik, Demokratie, Bundesstaat, Rechtsstaat und Sozialstaat. Diese Grundentscheidungen versteht das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) als den „unantastbare[n] Kerngehalt der Verfassungsidentität des GG“ (BVerfGE 123, 267 (268)). Von den Staatsstrukturprinzipien abzugrenzen sind bloße Staatsziele, die die Verpflichtung des Staates auf besonders wichtige Ziele beschreiben, für die der Staat eine zukunftsgerichtete, positive Hinwirkungspflicht innehat (etwa Europäische Einigung nach Art. 23 GG sowie Umwelt- und Tierschutz (Art. 20a GG)). Diese werden nicht durch die Ewigkeitsklausel geschützt.

Art. 20 Abs. 1 GG lautet: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“. Vereinzelt wird in der Verankerung des Republikprinzips zugleich die Wertentscheidung des GG für Freiheitlichkeit, Antitotalitarismus und Grundrechte gesehen. Nach h. M. ist damit aber nur die Staatsform der Republik verankert, in Abgrenzung zur Monarchie. Das deutsche Staatsoberhaupt muss regelmäßig gewählt werden. Dies schließt nicht nur dynastische Erbfolge, sondern auch Wahl auf Lebenszeit aus.

Weiterhin setzt Art. 20 Abs. 1 GG das Demokratieprinzip (vom Griechischen „demos“ (Staatsvolk) und „kratós“ (Herrschaft)) unabänderlich fest. Art. 20 Abs. 2 GG betont, „[a]lle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Ausprägungen des Demokratieprinzips sind etwa die Willensbildung von „unten nach oben“, Abstimmungen, demokratische Wahlen (inklusive der Grundsätze von Freiheit, Gleichheit, Allgemeinheit, Unmittelbarkeit und Geheimheit der Wahl, wie in Art. 38 GG niedergelegt), demokratische Legitimation von Hoheitsträgern, das Mehrheitsprinzip und der Schutz des Mehrparteiensystems.

Auch das Bundesstaatsprinzip ist unabänderlich verankert. Einerseits schreibt Art. 79 Abs. 3 GG die „Gliederung des Bundes in Länder“ und die „grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung“ fest, andererseits ist es auch in Art. 20 GG explizit genannt. Sowohl Bund als auch die Länder haben Staatsqualität; sie haben also eine eigene, nicht abgeleitete Staatsgewalt und verfügen über Staatsgebiet und Staatsvolk. Aus dem Bundesstaatprinzip folgt nach h. M. keine Bestandsgarantie der einzelnen 16 Länder, sondern nur die Aufteilung in mehrere Länder, denn Art. 29 GG lässt eine Neugliederung grundsätzlich zu und der Wortlaut des Art. 79 Abs. 3 GG spricht nur von Aufteilung „in Länder“. Geschützt sind auch das Subsidiaritätsprinzip, die Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern (siehe Art. 30 GG iVm Art. 70 GG und Art. 83 GG), die Einbindung des Bundesrates als Vertretung der Länder (Art. 50 GG) sowie ungeschriebene gegenseitige Rücksichtnahmepflichten in Form von Bundes- und Ländertreue. Nach dem BVerfG müssen die Länder mehr als eine „leere Hülse von Eigenstaatlichkeit“ sein, denen ein „Kern eigener Aufgaben“ stets erhalten bleibt (BVerfGE 34, 9 (20)).

Unter das Rechtsstaatsprinzip schließlich fällt die Gewaltenteilung (horizontal zwischen Exekutive, Legislative und Judikative und vertikal zwischen Bund, Ländern und Gemeinden) sowie die Bindung an die Grundrechte. Nach Art. 1 Abs. 3 GG ist „[d]ie Gesetzgebung […]an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung […] an Gesetz und Recht gebunden“. Der Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) besagt, dass Verwaltungshandeln niemals gegen das Gesetz verstoßen darf. Der (weitergehende) Vorbehalt des Gesetzes schreibt vor, dass Eingriffsverwaltung zudem stets einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Gleiches gilt nach dem BVerfG auch, „in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen“ (BVerfGE 49, 89 (126)). Ebenfalls als Teil des Rechtsstaatsprinzips gilt Vertrauensschutz, insbesondere das Verbot rückwirkender Strafgesetze (Art. 103 Abs. 2 GG), die sog. echte und unechte Rückwirkung sowie das Bestimmtheitsgebot. Staatliche Gewalt ist gegenüber dem Bürger möglichst schonend und mäßig auszuüben (Verhältnismäßigkeitsprinzip). Über Art. 20 Abs. 4 GG besteht überdies ein subsidiäres Widerstandsrecht, das bei Versuchen, die verfassungsmäßige Grundordnung zu beseitigen, gegenüber jedermann ausgelöst wird.

Ziel des Sozialstaatsprinzips, das nach herrschender, aber nicht unbestrittener Meinung Staatsstrukturprinzip und nicht nur Staatsziel ist, ist die Herstellung und der Erhalt von sozialer Sicherheit und sozialer Gerechtigkeit. Soziale Sicherheit bezeichnet die Absicherung des Einzelnen vor zentralen Lebensrisiken wie Erwerbslosigkeit, Krankheit, oder Invalidität. Dazu gehört ein Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums, hergeleitet aus Art. 1 Abs. 1 GG iVm dem Sozialstaatsprinzip, das dem Menschen „diejenigen materiellen Voraussetzungen zu[sichert], die für seine physische Existenz und für ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unerlässlich sind“ (BVerfGE 125, 175–260, 125). Soziale Gerechtigkeit bezeichnet den Schutz des Schwächeren im Rechts- und Wirtschaftsverkehr, zielt auf Chancengleichheit ab und kreiert Regelungen zum Ausgleich struktureller Ungleichheiten. Zusammen sichern soziale Sicherheit und soziale Gerechtigkeit den sozialen Frieden.

Normenhierarchie und Einbettung in Internationalen Rechtsrahmen

In der klassischen Diskussion zwischen Monismus (nach dem das Völkerrecht mit der nationalen Rechtsordnung eine Einheit bildet und Völkerrecht in der nationalen Rechtsordnung unmittelbar angewendet werden kann) und Dualismus (welcher davon ausgeht, dass Völkerrecht und nationales Recht voneinander getrennte Ordnungen sind, für deren Überschneidungen es einen Anwendungsbefehl braucht) positioniert sich das GG als gemäßigt dualistisch. Nach dem BVerfG liegt dem GG „die Vorstellung zugrunde, dass es sich bei dem Verhältnis des Völkerrechts zum nationalen Recht um ein Verhältnis zweier unterschiedlicher Rechtskreise handelt und dass die Natur dieses Verhältnisses […] nur durch das nationale Recht selbst bestimmt werden kann“ (BVerfGE 111, 307 (318)). Art. 25 S. 1 GG ordnet in diesem Sinne mit einem Federstreich die Geltung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts an (Gewohnheitsrecht und Allgemeine Rechtsgrundsätzen, vgl. Art. 38 lit. b) und c) IGH Statut). Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG stellt demgegenüber klar, dass völkerrechtliche Verträge durch entsprechende Zustimmungsgesetze umgesetzt werden müssen, um innerstaatliche Geltung zu erhalten. Aus der Formulierung des Art. 25 S. 2 GG, dass die allgemeinen Regeln den deutschen Gesetzen „vorgehen“, ergibt sich die (in mancher Hinsicht wenig intuitive) deutsche Normenhierarchie, dass unter dem GG zunächst die allgemeinen Regeln des Völkerrechts rangieren und erst darunter die völkerrechtlichen Verträge (wie auch alle anderen formellen Gesetze). Besondere Stellung hat durch die Görgülu-Rechtsprechung (BVerfGE 111, 307) die Europäische Menschenrechtskonvention erhalten, die trotz formalen Rangs als einfaches Gesetz zur Auslegung des (ranghöheren) GG herangezogen werden muss. Eine Analogie für andere völkerrechtliche Verträge hat das BVerfG bisher nicht angenommen (vgl. BVerfGE 141, 1). Auch ansonsten unterstreicht das GG seine Weltgewandtheit an verschiedenen Stellen, ganz besonders in der Präambel („von dem Willen beseelt, […] dem Frieden der Welt zu dienen“). Das BVerfG hat auch mehrfach die „Völkerrechtsfreundlichkeit“ des GG betont (siehe etwa BVerfGE 74, 358, und BVerfGE 128, 326).

Herausgehobene Bedeutung erfährt schließlich die Einbindung in die Europäische Union (EU) über den nach der Wiedervereinigung neu eingefügten Art. 23 GG. Der EU-Rechtsrahmen geht weit über das allgemeine Völkerrecht hinaus, indem er etwa Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts (EuGH C-6/64, Costa/E.N.E.L, 1964) und unmittelbare Anwendbarkeit („direct effect“) (EuGH C-26/62, Van Gend en Loos/Administratie der Belastingen, 1963) etabliert. Dadurch hat die deutsche Souveränität Einschränkungen erfahren. Das BVerfG hat der Europäischen Integration aber durch seine beiden Solange-Entscheidungen (BVerfGE 37, 271, BVerfGE 73, 339) und besonders durch seine Rechtsprechung zur Identitätskontrolle (BVerfGE 140, 317) jedoch deutliche Grenzen gesetzt und dabei das GG im Verhältnis zu den Europäischen Verträgen spürbar und nachhaltig gestärkt.

Bewertung und Ausblick

Das GG ist eine Erfolgsgeschichte wie nur wenige Verfassungen des 20. Jahrhunderts. Es wurde seit Inkrafttreten allerdings bislang insgesamt 63 Mal geändert – im internationalen Vergleich eine recht hohe Zahl an Verfassungsänderungen in nur 70 Jahren GG. Die Grundrechte (Art. 2–19 GG) haben allerdings vergleichsweise wenig Veränderung erfahren, wenn man vom heutigen „Monstrum“ des Art. 13 GG absieht, der im Zuge der Diskussionen um den „Lauschangriff“ in den 1990er-Jahren eine bedauerliche Aufblähung erfahren hat, die im GG ihresgleichen sucht. Grundsätzlich sollten Veränderungen am GG nur vorgenommen werden, wenn sie unabhängig von gesellschaftlicher Bedeutsamkeit nicht auch durch progressive Verfassungsinterpretation und/oder Veränderung des einfachen Rechtes erreicht werden können. Ein gutes Beispiel dafür ist die jüngst erfolgte Einführung der Ehe für Personen gleichen Geschlechts durch minimale Änderung des Wortlauts des § 1353 des Bürgerlichen Gesetzbuchs – aber ohne Veränderung des GG. Eine Neuinterpretation des Begriffs „Ehe“ in Art. 6 Abs. 1 GG war ausreichend. Dieses ansonsten zu selten zu beobachtende Bemühen um Zurückhaltung bei Verfassungsänderungen ist erfreulich, denn das GG kann nur dann Fels in der Brandung bleiben, wenn es dem voreiligen Sturm von Erneuerungsgesuchen standhafter trotzt als in der Vergangenheit oftmals geschehen.

Als besonderer Zankapfel hat sich in der Diskussion um GG-Änderungen immer wieder das Verhältnis von Bund und Ländern erwiesen. Die Staatsaufgaben müssen nach dem GG in fast allen Bereichen von Bund und Ländern gemeinschaftlich bewältigt werden. Ganz besonders deutlich wird das daran, dass trotz der Grundregeln zugunsten der Länder (Art. 30 & 70 GG) die ausschließlichen (Art. 71 & 73 GG) und besonders die konkurrierenden (Art. 72 & 74 GG) Gesetzgebungskompetenzen des Bundes den Gesetzgebungsprozess dominieren. Zugleich ist die Nichteinlegung eines Einspruchs oder sogar die Zustimmung (Art. 77 Abs. 2 & 78 GG) der Länder im Bundesrat im Gesetzgebungsprozess notwendig. Die besonders starke Stellung der Länder wird auch daran deutlich, dass der Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit der Regelfall der Verwaltung ist (Art. 83 GG). Angesichts häufig auseinanderfallender politischer Mehrheiten in Bund und Ländern birgt diese Aufteilung besonderes Konfliktpotenzial und hat den vom GG vorgesehenen Gesetzgebungsprozess in der Vergangenheit oft gelähmt. Der Reformdruck mit Blick auf die den Bundestaat betreffenden Regeln des GG wurde seit der Wiedervereinigung sogar dringlicher, da das Argument der Vorläufigkeit des GG nicht länger zu überzeugen vermochte. Im Jahr 2003 beschloss der Bund deshalb die Einsetzung einer Gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Reform der bundesstaatlichen Ordnung, die aber schlussendlich keine Reformen auf Verfassungsebene anstoßen konnte. Als die erste große Koalition unter Angela Merkel die Idee einer Föderalismusreform wieder aufnahm, trat unlängst später die erste Reformstufe 2006 in Kraft, die sogleich 25 Artikel des Grundgesetzes veränderte (und insofern die bisher umfangreichste Verfassungsänderung seit 1949 ist), ohne allerdings die erhoffte Entflechtung zu bewirken. 2009 folgte die Föderalismusreform II. Sie regelte die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern neu. Insbesondere wurde eine Schuldengrenze etabliert, die ab 2020 gelten soll, sowie ein Konsolidierungspakt zur Entlastung besonders verschuldeter Bundesländer. Dessen Wirkung ist zunächst für 2011–2019 vorgeschrieben. Eine neue Regelung ab 2020 wurde in einer „kleinen“ Reform 2017 beschlossen, die sich auch schwerpunktmäßig mit den Finanzbeziehungen beschäftigte. Es wurden einerseits neue Regelungen für den Finanzausgleich geschaffen (Art. 146d), andererseits erhielt der Bund neue Kompetenzen bezüglich der Kontrolle und Steuerung von Investitionsvorhaben der Länder und Kommunen (Art 104b, c GG). Durch die letzte Änderung vom März 2019 (in Kraft seit 04.04.2019) wurden erneut Änderungen in diesem Bereich beschlossen, insbesondere die Neueinführung der Art. 104d und 143e GG.

Insgesamt zeigt die Analyse, dass das GG Deutschland als Verfassung gut und stabil gedient hat und weiter dienen wird. Es genießt im In- und Ausland, bei Experten und Laien gleichermaßen, außerordentlich hohes Ansehen und hat viele Verfassungen in Europa und der Welt maßgeblich beeinflusst. Die vielen Verfassungsänderungen zeigen aber auch, dass es in von der Machtpolitik besonders umkämpften Bereichen – etwa bei der föderalistischen Gestaltung des Gemeinwesens – den widerstreitenden Akteuren sowohl auf Verbands- als auch auf Organebene gelegentlich an Respekt vor dieser herausragenden Verfassungsleistung fehlt – und auch das GG selbst zum Spielball machpolitischer Manöver gemacht wird.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Pierre Thielbörger

Fussnoten