Solange I und Solange II-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Die S. des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus den 1970er- bzw. 1980er-Jahren befasst sich inhaltlich mit dem Verhältnis der deutschen Grundrechte zum Europarecht und der Frage, in welchem Umfang das Gericht dieses Verhältnis überprüft. Im Fokus steht damit zum einen die Frage, welche rechtlichen Regelungen sich durchsetzen, wenn das Europarecht eine Rechtsfolge anordnet, die mit dem nationalen Grundrechtsschutz nicht zu vereinbaren ist. Den Entscheidungen lag somit immer eine – zumindest vermeintliche – Kollisionslage zugrunde. Dahinter stand allerdings die viel bedeutsamere zweite Frage, ob und in welchem Umfang sich das BVerfG eine Prüfungs- und Einwirkungsmöglichkeit offen hält, wenn auf europ. Ebene kein Grundrechtsschutz gewährt wird. Die Problemlage, die sich stellte, ist aus der europ. Geschichte heraus zu erklären: Während Hoheitsrechte und deren Ausübung in immer größerem Umfang auf europ. Institutionen übertragen wurden, fehlte diesen Institutionen zunächst eine Bindung an europ. Grundrechte und eine ausreichende demokratische Legitimation. Es bestand damit die Gefahrenlage, dass es auf europ. Ebene zu einer unkontrollierten Ausübung von Hoheitsgewalt kommen könnte. Dies ist allerdings mit den Grundfesten eines Rechtsstaats nicht zu vereinbaren. Die Frage war damit, ob das BVerfG im »Notfall« selbst einspringt und den rechtsstaatlich unentbehrlichen Grundrechtsschutz gewährleistet.

Mit seinem Grundsatzurteil vom 15.7.1964 hatte der Europäische Gerichtshof (EuGH) in der Rechtssache Costa/ENEL den absoluten Vorrang des Europarechts gegenüber allen Normen des nationalen Rechts – und damit auch dem Verfassungsrecht – der Mitgliedsstaaten festgestellt. Das Urteil wurde in der Rechtsprechung des Gerichtshofs immer wieder bestätigt. Der EuGH kommt im Wesentlichen aus zwei Gründen zu seinem Ergebnis. Zum einen geht er davon aus, dass die Mitgliedsstaaten bewusst auf ihre Souveränitätsrechte verzichtet haben, indem sie diese auf die EWG (bzw. heute EU) übertragen haben. Von dieser Übertragung der Hoheitsrechte sollen sich die Mitgliedsstaaten nun nicht mehr einseitig durch die Schaffung nationaler Rechtsvorschriften lösen können. Zum anderen stellt der EuGH darauf ab, dass die Vertragsziele gefährdet würden, wenn das nationalstaatliche Recht Vorrang vor dem Gemeinschaftsrecht entfalten könnte. Die Mitgliedstaaten hätten insoweit eine autonome Rechtsordnung geschaffen, die neben dem nationalstaatlichen Recht stehe. Die EWG (heute EU) kann aus Sicht des EuGH nur funktionieren, wenn sich alle Staaten an die vertraglich vereinbarten Regelungen halten und nicht einzelne Staaten aus dem gemeinschaftlichen Gefüge ausbrechen. Nach dem EuGH ist die Kollisionslage damit einfach und eindeutig zu lösen: Das Europarecht hat immer und sogar vor Verfassungsrecht den Vorrang. Allerdings wird bereits aus der Argumentation des EuGH klar, dass diese europarechtlich geprägt ist. Das BVerfG hat im Rahmen der Solange-Rechtsprechung die Möglichkeit genutzt, aus nationalstaatlicher Verfassungssicht zur Frage der Auflösung der Kollisionslage Stellung zu beziehen. Im Fokus steht dabei Art. 24 Abs. 1 GG, der als Vorgängernorm von Art. 23 Abs. 1 GG fungierte und die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EWG zuließ.

Die erste Entscheidung (Solange-I Beschluss) erging am 29.5.1974 im Rahmen eines konkreten Normenkontrollverfahrens. In diesem hatte das BVerfG die Frage zu entscheiden, ob der Anwendung einer EWG-Verordnung die nationalen Grundrechte entgegenstehen können. Hierzu führt das BVerfG zunächst aus, dass es an der Überprüfung der EWG-Verordnung nicht gehindert sei, auch wenn das Verfahren der konkreten Normenkontrolle grundsätzlich nur die Überprüfung nationalen Rechts zulasse. Dies begründete das Gericht damit, dass die EWG-Verordnung von nationalen Behörden und Gerichten anzuwenden sei und diese nationalen Einrichtungen wiederum selbst an die Grundrechte gebunden seien. Folglich müsse das BVerfG als zur Wahrung der Verfassung berufene Instanz darüber entscheiden können, ob eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts national anwendbar ist. Während nationale Normen bei Verfassungswidrigkeit regelmäßig für nichtig erklärt werden, stellte das BVerfG für europ. Rechtsakte fest, dass diese lediglich für unanwendbar erklärt werden. Dies rührt daher, dass letztlich nur die nationalstaatliche Verfassung der Anwendung des Rechtsaktes entgegensteht und führt damit nicht dazu, dass ein Rechtsakt auch in allen anderen Mitgliedsstaaten nicht angewendet werden kann. Zur Frage, ob das BVerfG das europ. Recht vollständig oder nur partiell überprüfen kann, geht es auf Art. 24 Abs. 1 GG ein. Dieser könne nicht zu einer uneingeschränkten Übertragung von Hoheitsrechten ermächtigen. Denn wenn dies der Fall wäre, könnte die Übertragung von Hoheitsrechten dazu führen, dass die Grundstruktur der nationalen Verfassung, auf der ihre Identität beruht, ohne Verfassungsänderung in Form von europarechtlichen Rechtsakten geändert werden könnte. Als essenzielles Kernstück der Verfassung sieht das BVerfG auch den Grundrechtsteil an, welcher nicht vorbehaltlos durch Art. 24 Abs. 1 GG abgeändert werden könne. Während dies für eine volle Überprüfbarkeit spricht, stellt das BVerfG allerdings auf der anderen Seite auch darauf ab, dass der Fortschritt der europ. Integration entscheidend zu beachten sei. Es nimmt damit letztlich eine Abwägung der europ. und nationalstaatlichen Interessen vor. Das BVerfG fordert insoweit auf europ. Ebene einen Grundrechtsstandard, der dem Deutschen vergleichbar ist. Solange (daher der Name der Entscheidung) das Gemeinschaftsrecht über keinen Grundrechtekatalog, der von einem Parlament verabschiedet wurde und mit den nationalen Grundrechten adäquat vergleichbar ist, verfügt, behält sich das BVerfG allerdings die Kontrolle des Gemeinschaftsrechts am Maßstab der nationalen Grundrechte vor. Einen solchen vergleichbaren Grundrechtsschutz vermochte das BVerfG in seiner Entscheidung jedoch nicht zu erkennen, weshalb es sich an einer vollständigen Grundrechtsprüfung nicht gehindert sah. Im Ergebnis stellte das Gericht durch die Anwendung der EWG-Verordnung allerdings keinen Verstoß gegen die Grundrechte fest, weshalb das Urteil nicht dazu führte, dass die Verordnung in Deutschland nicht angewendet wurde. Weiter erläutert das BVerfG in der Entscheidung, dass bevor das Gericht im Wege der konkreten Normenkontrolle über den Fall entscheidet, grundsätzlich der EuGH über ein Vorabentscheidungsverfahren anzurufen sei. Hierdurch soll letztlich vermieden werden, dass das BVerfG eine europarechtliche Norm abweichend von der Sicht des EuGH auslegt und aufgrund der abweichenden Auslegung zum Ergebnis der Verfassungswidrigkeit gelangt bzw. eine Norm für unanwendbar erklärt, die bereits mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht (heute Unionsrecht) nicht zu vereinbaren und aus diesem Grunde nichtig ist. Das BVerfG versucht mit der Solange-I Entscheidung einen vermittelnden Weg einzuschlagen. Dem vom EuGH eingeschlagenen Weg des uneingeschränkten Vorrangs des Europarechts hält es für zu weitgehend. Es erkennt allerdings das Gemeinschaftsrecht als selbständige Rechtsordnung an und respektiert den EuGH und seine Kompetenz darüber zu entscheiden, ob ein Rechtsakt mit Europarecht vereinbar ist. Auch den prinzipiellen Vorrang des Europarechts gegenüber nationalem Recht stellt es nicht infrage. Es führt jedoch aus, dass auch die EWG durch die Verträge dazu verpflichtet sei, die Grundfesten der Mitgliedsstaaten in Form ihrer jeweiligen Verfassungen zu beachten. Insoweit wird allerdings kein uneingeschränkter Vorrang der Grundrechte vor dem Europarecht postuliert, sondern das Gericht lässt eine Hintertür offen: Sofern auf europ. Ebene in einem parlamentarischen Verfahren ein eigenständiger Grundrechtskatalog verabschiedet wird, der den deutschen Grundrechten vergleichbar ist, zieht sich das BVerfG aus der Überprüfung zurück.

Am 22.10.1986 fasste das BVerfG erneut einen Beschluss über die Frage, ob Gemeinschaftsrecht durch das BVerfG an den Grundrechten gemessen werden kann. Diesmal im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Urteil. Nunmehr stellte das BVerfG allerdings entgegen der Solange-I Entscheidung fest, dass es an einer Überprüfung gehindert sei. Durch die EWG und insbesondere den EuGH werde ein wirksamer Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleistet, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtschutz im Wesentlichen gleichzuachten sei. Solange dies der Fall sei, werde das BVerfG das Verhalten deutscher Gerichte und Behörden nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüfen. Nicht nur das im konkreten Fall einschlägige Verfahren der Verfassungsbeschwerde, sondern auch entsprechende konkrete Normenkontrollverfahren erklärte das Gericht für allgemein unzulässig. Das Urteil nimmt inhaltlichen Bezug zum Solange-I Beschluss. Es bestätigt erneut, dass Art. 24 Abs. 1 GG eine Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen erlaube, diese Befugnis allerdings nicht grenzenlos reiche. Dem Gesetzgeber sei es nicht gestattet, vorbehaltlos die essenziellen Rechtsprinzipien des Grundgesetztes zu relativieren. Im Unterschied zum Solange-I Beschluss fordert das BVerfG nunmehr allerdings nicht mehr, dass der gesamte Grundrechtsteil gewahrt wird, sondern nur die Rechtsprinzipien, die dem Grundrechtsteil des Grundgesetzes zugrunde liegen. Es lockert also seine Linie gegenüber dem EuGH. Weiter stellt das Gericht fest, dass der Grundrechtsschutz auf europ. Ebene nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise dem Grundrechtsstandard des Grundgesetzes im Wesentlichen entspricht. Hierzu analysiert das BVerfG die historische Entwicklung der Rechtsprechung des EuGH zu Grundrechten auf europ. Ebene. Besonders hebt das BVerfG die Entscheidung im Fall Nold hervor. In dieser stellte der EuGH fest, dass er die Grundrechte entsprechend den Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedsstaaten anzuwenden habe und keine Maßnahmen für Recht erkennen könne, die mit den Verfassungen der Staaten und den geschützten Grundrechten unvereinbar sind. Darüber hinaus geht das BVerfG darauf ein, dass sich das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission am 5.4.1977 in einer gemeinsamen Erklärung zur Gewährung von Grundrechten auf Grundlage des Verfassungsrechts der Mitgliedsstaaten bekannt haben. Auch verweist es darauf, dass der Europäische Rat am 7./8. April 1978 eine Erklärung zur Demokratie verabschiedet hat. Daneben stellte das Gericht in der Entscheidung fest, dass das Unterlassen einer Vorlage an den EuGH entgegen der Verpflichtung aus Art. 177 EWG (heute Art. 267 AEUV) gegen das im Grundgesetz verbürgte Recht auf den gesetzlichen Richter nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG verstößt. Es bestätigte damit, dass der EuGH als eigenständige Institution von richterlicher Unabhängigkeit geprägt ist und das Verfahren des Gerichts rechtsstaatlichen Anforderungen genügt. Es obliege ausschließlich dem EuGH, über die Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu entscheiden. Eine Verfassungsbeschwerde ist aus Sicht des BVerfG nur noch für den Fall zulässig, dass der Beschwerdeführer geltend macht, dass der EuGH bei seiner Auslegung die geltend gemachten Grundrechte schlechthin und generell nicht anerkennt oder zu schützen bereit und in der Lage ist und damit das vom Grundgesetz geforderte Ausmaß an Grundrechtsschutz auf Ebene des Gemeinschaftsrechts (heute Unionsrecht) generell und offenkundig unterschritten ist. Dem BVerfG kommt somit nur noch eine Auffangverantwortung zu.

Die Entscheidungen Costa/Enel und Solange-I und -II zeigen den Verlauf der europ. Integration, der auch auf Ebene der Rechtsprechung vollzogen werden musste. Während der EuGH mit Costa/Enel das Gemeinschaftsrecht und damit die europ. Integration uneingeschränkt in den Vordergrund rückte, negierte er zugleich auch die nationalstaatlichen Verfassungen. Das BVerfG zeigte dem EuGH mit dem Solange-I Beschluss deutliche Grenzen auf, ohne jedoch den Weg zu mehr Integration vollständig zu versperren. Der EuGH nahm den Auftrag des BVerfG an und trug maßgeblich zur Etablierung europ. Grundrechtsstandards bei. Dies wurde mit dem Solange-II Beschluss auch vom BVerfG anerkannt, indem das Karlsruher Gericht seine Prüfungskompetenz hinsichtlich der nationalen Grundrechte aussetzte und sich auf eine bloße Auffangverantwortung zurückzog. Mit Ausnahme der Ultra-vires- und Identitätskontrolle nimmt das BVerfG somit zurzeit keine Überprüfung von europ. Recht mehr vor.

Literatur

  • U. Haltern, Europarecht Band II, 3. Auflage 2017, § 10 Rn. 1092 ff.

Siehe auch:
Ultra-vires- und Identitätskontrolle

aus: Große Hüttmann / Wehling, Das Europalexikon (3.Auflage), Bonn 2020, Verlag J. H. W. Dietz Nachf. GmbH. Autor des Artikels: L. Fischer



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