Grundgesetz – Verfassung/Verfassungsreform

4. Die auswärtigen Beziehungen

Das GG trägt der Position Ds in und gegenüber dem Europäischen Unionsrecht und dem Völkerrecht – den beiden selbständigen Rechtsmassen neben der staatlichen Rechtsordnung – in vielfältiger Weise Rechnung: Mitgliedschaft und Handeln Deutschlands in der Europäischen Union (→ Europapolitik) sind durch die Grundentscheidungen der Verfassung konditioniert (Mitwirkung bei der Entwicklung der EU, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen dem GG im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet; Art. 23 Abs. 1). Die bei dieser Zielverfolgung berührten Länderinteressen sind in einem komplizierten, schwer handhabbaren und bisweilen kaum durchschaubaren Verfahren zu berücksichtigen (Art. 23 Abs. 2-7). Die EU stellt weltweit ein Unikat dar, weil ihr durch völkerrechtlichen Vertragsschluss geschaffenes Primärrecht sowohl für die als auch in den Mitgliedstaaten gilt und das auf dieser Basis von der EU geschaffene Sekundärrecht sogar überwiegend mit Vorrang vor dem einfachen Gesetzesrecht auf dem Hoheitsgebiet der EU-Staaten in Kraft ist. Das BVerfG hat die aus dieser Doppelrechtslage resultierenden verfassungsrechtlichen Folgerungen zutreffend gezogen: Da es nach wie vor die Staatsvölker sind, die über ihre nationalen Parlamente öffentlichem Handeln die Legitimation vermitteln, sind der Ausdehnung von Aufgaben und Befugnissen der EU vom demokratischen Prinzip her – einer Grundentscheidung der Verfassung – Grenzen gesetzt. Jedem der Staatsvölker der EU-Mitgliedstaaten ist eine eigene Staatsgewalt zu-geordnet. Folglich bedürfen die EU-Mitgliedstaaten hinreichend bedeutsamer eigener Aufgabenfelder, auf denen sich das jeweilige Staatsvolk in einem so von ihm legitimierten und gesteuerten Prozess politischer Willensbildung entfalten und artikulieren kann. Hieraus folgt zugleich, dass die Mitgliedstaaten gleichsam die "Herren" der EU-begründenden Verträge sind, die sie nach völkerrechtlichem Verfahren abgeschlossen haben, sie aber letztlich durch gegenläufigen Akt auch wieder aufheben können. Das BVerfG hat mit seinem Urteil zum Lissabon-Vertrag v. 2009 die Prüfungs- und Entscheidungskompetenz darüber beansprucht, ob Unionsrecht mit dem unantastbaren Kerngehalt der Verfassungsidentität im Sinne der Grundentscheidungen des GG vereinbar ist.

Das GG berücksichtigt auch bei der Schaffung von Völkerrecht die Länderinteressen. Es ordnet die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten dem Bund zu und gebietet die rechtzeitige Anhörung eines Landes vor Abschluss eines Vertrags, der dessen besondere Verhältnisse berührt (Art. 32 Abs. 1, 2). Bei der Transformation eines völkerrechtlichen Vertrags in innerstaatliches Recht durch Zustimmungsgesetz stellt die Mitwirkung des → Bundesrats die Wahrung der Länderinteressen sicher (Art. 59 Abs. 2). Darüber hinaus ist den Ländern für den Bereich ihrer Gesetzgebung die Befugnis eingeräumt, Verträge mit auswärtigen Staaten zu schließen, dies aber nur mit Zustimmung der → Bundesregierung (Art. 32 Abs. 3; in der Praxis äußerst selten relevant). Auch im Bereich der auswärtigen Beziehungen hat das BVerfG wesentlich zum Verständniswandel beigetragen, indem es entschied, dass ein Einsatz der Bundeswehr im Rahmen der VN oder eines Regionalsystems trotz der Zugehörigkeit der Streitkräfte zum Bereich der vollziehenden Gewalt im konkreten Fall von einem konstitutiven Beschluss des → Bundestags abhängig ist. Zwar ist die Begründung der einschlägigen Entscheidung nicht sonderlich gelungen, jedoch ist ihr Ergebnis uneingeschränkt zu befürworten.

Alles in allem ist festzuhalten, dass das BVerfG hinsichtlich des Verhältnisses Ds als Verfassungsstaat sowohl gegenüber dem Europäischen Unionsrecht wie auch gegenüber dem Völkerrecht wesentliche Rechtsklärungen vorgenommen hat.

5. Verfassungsreform

Die Anpassung des GG an gewandelte Rahmenbedingungen und neue Herausforderungen stellt für den verfassungsändernden Gesetzgeber eine Daueraufgabe dar. Dabei sind die verschiedenen Regelungsbereiche des GG einem unterschiedlichen Innovationsdruck ausgesetzt. Unbeschadet der änderungsfesten Grundentscheidungen der Verfassung ist der Grundrechtskatalog kaum Reformbestrebungen ausgesetzt. Zwar wird bisweilen das Fehlen sozialer Grundrechte moniert, zumal Deutschland Mitgliedstaat des VN-Pakts über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte ist, doch war die Tendenz in D bislang darauf gerichtet, den I. Abschnitt der Verfassung nur solchen Grundrechten vorzubehalten, die dem Menschen ein ihm zugeordnetes und durchsetzbares, d. h. ein subjektiv-öffentliches Recht einräumen. Bei sozialen Grundrechten eher programmatischen Charakters (wie einem "Recht auf Arbeit") ist eine staatliche Anspruchsgarantie mit Erfüllungspflicht schlechterdings nicht leistbar. → Grundrechte aus dem Bereich des VN-Pakts würden dann eher die Eigenart von Staatszielbestimmungen gewinnen, hinsichtlich derer das GG jenseits der Grundentscheidungen (Art. 20) durchaus zurückhaltend ist (Ausnahme: die Garantie des staatlichen Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und Rechtsprechung, Art. 20a). Der stärkste Veränderungsdruck besteht seit jeher in Bezug auf das Bund-Länder-Verhältnis. Während bis zur Wiedervereinigung Reformideen auf diesem Gebiet trotz Realisierungsnotwendigkeit mit dem Schlussargument der Vorläufigkeit des GG abgewehrt werden konnten, nahm nach 1990 der Problemdruck bezüglich einer Überprüfung des Bund-Länder-Verhältnisses im Hinblick auf die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung und auf die Zuordnung der politischen Verantwortlichkeiten ständig zu. Nach einem halben Jahrzehnt parteipolitischer, parlamentarischer und exekutiver Initiativen beschloss der Bundestag am 16.10.2003 die Einsetzung einer Gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung. Die Kommission gab ihr Mandat am 17.12.2004 zurück, da es ihr nicht gelungen war, sich auf ein gemeinsames Reformkonzept zu einigen, durch das zielgemäß mittels Neuverteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit Ds verbessert werden sollte. Nach Wiederaufnahme der Föderalismusreform unter der großen Koalition ab 2005 konnte die erste Reformstufe am 1.9.2006 in Kraft treten, die vom Umfang her zwar erheblich – 25 GG-Artikel wurden ergänzt bzw. geändert –, von der Erreichung der Reformziele her jedoch bescheiden war. So wurden die wesentlichen Mängel des im GG angelegten Systems staatlichen Handelns nicht beseitigt. Da das GG die Staatsaufgaben überwiegend nicht vollständig einer Ebene (Bund oder Land) zuordnet, sondern in Funktionsebenen aufspaltet und Bund und Ländern getrennt zuweist (z. B. Gesetzgebung und Gesetzesvollzug, Art. 84), zwingt es im Organbereich zwischen Bund und Ländern oft zu einer Kooperation, die im parteipolitischen Wettbewerb erzielte Wählerentscheidungen verwässert oder gar obsolet werden lässt und somit die dem Demokratieprinzip (→ Demokratie in Deutschland) entfließende Legitimation in Frage stellt. Da sich zudem wiederholt die Tendenz gezeigt hat, dass die auf Bundesebene die Regierungskoalition stellenden Parteien wegen Kritik des Wählers an der Bundesebene sodann auf Landesebene mit dem Verlust der Mehrheit an die (Bundes-)Opposition büßen mussten, führte (und führt) dies u. U. zu einer Bundesratsmehrheit der jeweiligen Bundestags-Opposition mit der Folge, dass diese Bundesratsmehrheit nicht mehr – dem Ziel der Verfassung entsprechend – zur Berücksichtigung der Länderinteressen, sondern zur Blockierung der Bundesebene benutzt wurde. Soweit in derartigen Situationen über den Vermittlungsausschuss dennoch Kompromisse erzielt werden, denaturieren diese Kompromisse nicht selten die demokratische Mehrheitsentscheidung der Wähler sowohl auf Bundes- wie auf Landesebene. Dies wurde insbesondere durch die (von der Rechtsprechung des BVerfG geförderte) Verflechtung der Bundes- und Landesebene in Art. 84 a. f. begünstigt, dessen Neufassung 2006 als Angelpunkt der Föderalismusreform angesehen wurde. Allerdings wird die Neufassung ihre Eignung als Blockadeinstrument nicht signifikant einbüßen. Es bleibt bei der alten Funktionsspaltung, nach der die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen und demgemäß die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren regeln. Ebenso gibt es weiterhin den Vorbehalt, dass Bundesgesetze etwas anderes bestimmen können. Regelt der Bund aber ergänzend zum materiellen Recht (Gesetzesinhalt) auch das Organisations- und Verfahrensrecht (Gesetzesvollzug), dann bedarf das betreffende Bundesgesetz gleichwohl nicht der Zustimmung des Bundesrates. Die Länder dürfen indessen wiederum von dieser bundesgesetzlichen Organisations- und Verfahrensregelung durch eigene Gesetze abweichen, was den Bund nicht hindert, dasselbe Bundesgesetz mit Vollzugsregelung erneut zu verabschieden. Dieses "Hase- und Igelspiel", in einer der zentralen Funktions-Zuordnungsnormen der Verfassung angelegt, ist ein Beweis für die Unfähigkeit des verfassungsändernden Gesetzgebers, die als notwendig erkannte Föderalismusreform mit den gesetzten Zielen durchzuführen. Wohl kann der Bund "in Ausnahmefällen" in einem Bundesgesetz das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln, doch bedürfen solche Gesetze wiederum der Zustimmung des Bundesrates, womit die alte Blockademöglichkeit verbleibt. Wenn die in Art. 84 besonders deutlich zu Tage tretende Verflechtung der Funktionsebenen zur Verbesserung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit Ds entflochten werden sollte, so hat man mit dem reformierten Art. 84 nicht mehr als eine andersartige Verflechtung bewirkt.

Die zweite Stufe der Föderalismusreform, die ursprünglich eine "umfängliche Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen", ausgerichtet am "Prinzip nachhaltiger Staatsfinanzen", zum Inhalt hatte, ist u. a. unter dem Problemdruck der ab 2008 zu verzeichnenden Finanz- und Wirtschaftskrise im wesentlichen auf eine verf.rechtliche Begrenzung staatlicher Neuverschuldung begrenzt worden (Schuldenbremse; Neufassung der Art. 109, 115 v. 29.7.2009). Danach sind die Haushalte von Bund und Ländern "grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen", wobei allerdings einfach-gesetzliche Ausnahmen zugelassen sind, die eine nachhaltige Neuverschuldungsbegrenzung als fraglich erscheinen lassen. So wird der Problemkomplex "Haushaltskrisen in Bund und Ländern" nach den bisherigen Reformleistungen noch weiterhin auf der Agenda nachhaltiger Verfassungsreformen bleiben.

Die Föderalismusreform zeigt in aller Deutlichkeit, dass Organe und Funktionsträger innerhalb der gegenwärtigen Bund-Länder-Struktur kaum zu Reformdurchbrüchen gelangen können, weil auf beiden Seiten zuviel existentielle Probleme zu lösen sind. Lösungen erscheinen wohl nur dann als möglich, wenn ein noch weiter anwachsender Problemdruck sie erzwingt. Das mag angesichts des Umstands zu ertragen sein, dass das Gefangensein in der bestehenden Bund-Länder-Struktur durch eine Verfassung bewirkt wird, die insgesamt eine positiv zu bewertende Basis für D darstellt.


Literatur

Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, hg. v. Dt. Bundestag u. Bundesrat, 2005.

Beschlüsse der Kommission von BT und BR zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen v. 5.3.2009, KDrs 174.

Heun, Werner, in: Dreier, Horst (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, 2. Aufl., Supplementum 2012, Art. 109, 115.

Ipsen, Jörn 222010: Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht. München.

Scharpf, Fritz W. 2006: Föderalismusreform: Weshalb wurde so wenig erreicht? in: Aus Politik und Zeitgeschichte 50/2006, S. 6.

Scheller Hendrik 2006: Die Reform der Finanzverfassung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 50/2006, S. 24.

Stern, Klaus 1984: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I.. München.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Knut Ipsen



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