Meine Merkliste Geteilte Merkliste

Alle für die Energiewende?

Energiepolitik Editorial "Wir bezahlen den Preis für die verschleppte Energiewende". Fragen zur aktuellen Energiekrise und zum Wert erneuerbarer Energien Energie und Sicherheitspolitik. Warum wir eine vernetzte Sicherheitspolitik benötigen Zwischen langfristigen Weichenstellungen und kurzfristigem Krisenmanagement. Kleine Geschichte der Energiepolitik in der Bundesrepublik Alle für die Energiewende? Akteure und Institutionen in der deutschen Energiepolitik Womit wir wirtschaften. Energieverbrauch in Deutschland Das Gebot der Stunde. Energiesparen durch Energiesuffizienz Potenzial Wasserstoff. Energiesystem der Zukunft?

Alle für die Energiewende? Akteure und Institutionen in der deutschen Energiepolitik

Michèle Knodt Jörg Kemmerzell

/ 17 Minuten zu lesen

Die Umsetzung der Energiewende verteilt sich auf viele Akteure. Neben der Bundesregierung, den Ländern und Ministerien spielen auch Bundesämter, Behörden und Expertengremien eine immer wichtigere Rolle. Nicht zuletzt findet die deutsche Energiepolitik in einem EU-Rahmen statt.

Deutschland hat es verstanden, sich nach innen und außen als Land der Energiewende darzustellen: ein Land, das entschlossen die Transformation zu einem von erneuerbaren Energien dominierten Energiesystem verfolgt. Doch Deutschland verfügt nach wie vor über den größten Industriesektor Europas sowie bedeutende Reserven an fossilen Energieträgern wie Kohle und hat seinen Wohlstand vor allem auf fossilen Technologien, etwa im Automobilsektor, und billigem russischen Gas aufgebaut. Diese Strukturen privilegierten über einen langen Zeitraum die alteingesessenen, von fossilen und nuklearen Technologien abhängigen Akteure durch Modi korporatistischer Politikgestaltung.

Der Ausbau der erneuerbaren Energieerzeugung hat sich in den vergangenen Jahren nicht linear entwickelt. Erst seit dem Antritt der rot-grün-gelben Bundesregierung im Dezember 2021 und beschleunigt durch den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine sowie der damit verbundenen Energiekrise wurde dieser vorangetrieben. Zuvor hatte sich ein wachsendes Umsetzungsdefizit gezeigt, das sich beispielsweise in einem starken Rückgang der neu installierten Windleistung seit 2017 festmachen lässt. Gleichzeitig hat der Deutsche Bundestag ein Klimaschutzgesetz verabschiedet, das ehrgeizige Klimaschutzziele, eine Reduktion der Treibhausgasemissionen um 65 Prozent bis 2030 gegenüber 1990 und Klimaneutralität bis 2045 vorsieht. Insbesondere das Ziel der Klimaneutralität zwingt zu einer raschen Ausdehnung der Energiewende auf Sektoren, in denen es viel schwieriger ist, Treibhausgasemissionen zu verringern, als im Stromsektor. Besondere Herausforderungen bestehen in der Schwer- und Grundstoffindustrie, aber auch im Verkehrs- und Gebäudesektor. Neben den betroffenen Sektoren wird auch die Steuerung einer solchen erweiterten Transformation auf große Schwierigkeiten stoßen. Erstens erfordert die Herausforderung der Sektorkopplung die Integration von Energie- und Klimapolitik als sektorübergreifendes Governance-Thema. Zweitens erhöhen neue Anwendungen der direkten und indirekten Elektrifizierung die Nachfrage nach grünem Strom, etwa Ladeinfrastruktur für batterieelektrische Fahrzeuge einerseits und Elektrolyseure zur Herstellung von grünem Wasserstoff andererseits. Laut Koalitionsvertrag der Ampelkoalition soll Strom aus erneuerbaren Energien 80 Prozent der Bruttostromversorgung im Jahr 2030 decken. Folglich muss die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien bis dahin gegenüber dem Stand von 2020 mindestens verdoppelt werden. Das bedeutet für die Bundesregierung, dass sie die Bundesländer mit ins Boot holen muss.

Bei einem weitgehend gleichbleibenden Institutionen- und Akteursgefüge ist dies kein leichtes Unterfangen. Dieser Beitrag stellt die Akteure und Institutionen der deutschen Energiepolitik vor und bettet diese in den europäischen Kontext ein. Deutschland wird gemeinhin als Konsensdemokratie kategorisiert. Die Notwendigkeit, einen Konsens zu finden, gilt sowohl für den vertikalen Bereich, der durch eine besondere Form des kooperativen Föderalismus gekennzeichnet ist, als auch für die horizontale Kooperation zwischen den Ministerien auf Bundes- und Länderebene. Zunehmend werden aber auch Bundesämter, Behörden und Expertengremien wichtig. Nicht zuletzt ist Deutschland international und europäisch eingebunden, wobei vor allem die europäische Energiepolitik eng mit der deutschen verknüpft ist. Die Analyse schließt mit kurzen Anmerkungen zu den wichtigsten Herausforderungen und Perspektiven für die deutsche Energiepolitik, die insbesondere durch das langfristige Ziel der Klimaneutralität definiert werden.

Energiepolitik im föderalen System

Der deutsche kooperative Föderalismus betont die gemeinsame Entscheidungsfindung zwischen Bund und Ländern und eine funktionale Aufteilung der Kompetenzen, anstatt den Regierungsebenen ausschließliche Zuständigkeiten zuzuweisen. Die Energiepolitik des Bundes hängt wesentlich von der Zusammenarbeit der Länder ab. Die Politikwissenschaftler Stefan Wurster und Christina Köhler betonen jedoch auch, dass die Länder eine eigenständige Erneuerbare-Energien-Politik verfolgen und eigene Klimaschutzprogramme und -gesetze erlassen, die zu territorialen Partikularinteressen führen. Nicht ganz zu Unrecht hat man davon gesprochen, dass Deutschland nicht eine, sondern 16 Energiewenden umzusetzen hat. So kann auch gezeigt werden, dass sich die Treibhausgasemissionen zwischen "kohlenstoffreichen" und "kohlenstoffarmen" Bundesländern deutlich unterscheiden. Der Geograf Jochen Monstadt und der Politikwissenschaftler Stefan Scheiner schätzen zudem, dass die Bundesländer mehr als die Hälfte der direkten öffentlichen Investitionen für wirtschaftsnahe Infrastruktur und Forschung und Entwicklung bereitstellen. Doch ist die ebenenübergreifende Energiepolitik im föderalen System wesentlich komplizierter, als diese kursorische Betrachtung erscheinen lässt.

Die Umsetzung der Energiepolitik in Deutschland ist zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Der Bundestag ist für die gesamte Gesetzgebung auf Bundesebene zuständig. Allerdings entscheidet er in vielen Fällen nicht autonom, da etwa 55 Prozent der Gesetzentwürfe in die Kategorie der Zustimmungsgesetze fallen, das heißt der mehrheitlichen Zustimmung der im Bundesrat vertretenen Landesregierungen bedürfen. Durch den Zustimmungszwang sind die Landesregierungen an vielen Gesetzgebungsverfahren beteiligt, sodass es notwendig ist, in verschiedenen Politikbereichen gemeinsam zu einer Entscheidung zu kommen. Die Länder haben entsprechend dem deutschen föderalen System zudem die Kompetenzen der Ausführung und Verwaltung inne.

Die Energieversorgung unterliegt dem Bundes- und Europarecht. Im Rahmen der Regelungen des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWg), des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) oder des Europäischen Emissionshandelssystems (ETS) entscheiden die Länder und Kommunen autonom über die Standorte von Kraftwerken. Seit 2011 melden die Länder ihre Ausbaupläne für Energieanlagen an die Bundesnetzagentur. Dieses Verfahren wurde notwendig, da die Bundesregierung eine Diskrepanz zwischen den Ausbaupfaden der Länder und den Zielen des Energiekonzepts des Bundes feststellte. Die nach wie vor unzureichende Koordinierung der Energiewende stieß jedoch auf breite Kritik.

In der EEG-Novelle 2021 reagierte die Bundesregierung schließlich auf die Defizite und richtete den Bund-Länder-Kooperationsausschuss ein, in dem die zuständigen Staatssekretäre des Bundes und der Länder vertreten sind. Sie sollen die Abstimmung insbesondere bei der Flächennutzungsplanung und den Genehmigungsverfahren für Windkraftanlagen verbessern. Der Ausschuss legte im Oktober 2021 seinen ersten Bericht zum Stand der erneuerbaren Energien vor und kam zu dem Schluss, dass sich der Ausbau der Windenergie zwar langsam erhole, die derzeitigen Flächenausweisungen in den Bundesländern aber nicht genügen, um die Ziele bei den erneuerbaren Energien zu erreichen. Im Zuge der Energiekrise 2021/22 nutzte Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck seine Kompetenzen und legte das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vor, das sogenannte Wind-an-Land-Gesetz. Im Kern geht es darum, dass die Länder bis 2032 zwei Prozent der Flächen für Windenergie bereitstellen müssen. Damit gibt der Bund künftig jedem Bundesland entsprechend dessen geografischer und räumlicher Möglichkeiten unterschiedliche verbindliche Flächenziele für den Windenergieausbau vor. Die Bundesländer dürfen zwar weiterhin über Mindestabstände entscheiden, müssen aber sicherstellen, dass sie ihre Flächenziele aus dem Windenergieflächen-Bedarfsgesetz erreichen. Erreichen sie ihr Flächenziel nicht, kann der Bund die landesspezifischen Abstandsregeln außer Kraft setzen.

Diese Tendenzen, den Föderalismus zu zentralisieren, waren schon zuvor zu beobachten. So hatte der wachsende Anteil der installierten erneuerbaren Energien seit dem Inkrafttreten des EEG zu einer Zunahme regionaler Disparitäten geführt. Das EEG hatte die Kosten für Erneuerbare-Energien-Anlagen über die EEG-Umlage bundesweit verteilt und gleichzeitig einen zunehmenden Wettbewerb zwischen den Bundesländern induziert, um möglichst stark von den festen Vergütungen zu profitieren. In der Folge entwickelte sich beispielsweise in Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern oder Rheinland-Pfalz die Erneuerbare-Energien-Branche zu einem der wichtigsten Wirtschaftszweige, da sie eine Vielzahl von Arbeitsplätzen rund um den Bau und Betrieb von Erneuerbare-Energien-Anlagen schafft. Die Entstehung einer eher polyzentrischen Struktur der Energieversorgung löste allerdings eine Diskussion über die bundesweite Energiesicherheit aus und erfordert ohne Zweifel eine intensivere Koordinierung. Auch wurden Rufe nach zentraler Steuerung laut, insbesondere mit Blick auf den Ausbau der Erneuerbare-Energien-Anlagen. Da die Flächennutzungsplanung in der Regel in die Zuständigkeit der Länder fällt, war es notwendig, dass die Länder einer Übertragung der Planungskompetenzen auf den Bund zustimmen. Getragen von der gemeinsamen Sorge um die Zukunft der erneuerbaren Energien wurde auf dem Energiegipfel 2013 ein solcher Kompromiss erzielt. Allerdings machte der Bund den Ländern Zugeständnisse bei der Förderung von Bestandsanlagen. Die Gründung des EEG-Kooperationsausschusses könnte jedoch darauf hindeuten, dass sowohl der Bund als auch die Länder die Grenzen der Zentralisierung erkannt haben und eine begrenzte Rückkehr zum kooperativen Föderalismus anstreben.

Horizontale Koordination einer Querschnittspolitik

Energiepolitik ist eine Querschnittspolitik, die sich über unterschiedliche Politikfelder erstreckt. Daher ist neben der vertikalen Koordination zwischen Bund und Ländern auch die horizontale Koordination zwischen den unterschiedlichen Ministerien von großer Bedeutung.

Auf nationaler Ebene liegt die Hauptverantwortung beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK, bis 2021 Bundesministerium für Wirtschaft und Energie). Es ist grundsätzlich zuständig für die Versorgung mit Strom, Gas und Öl. Dazu gehören im Einzelnen die Strom- und Gasnetze, das Strommarktdesign, Energieeffizienz sowie Forschung und Entwicklung im Energiesektor. In entsprechenden Formaten wie beispielsweise dem Forschungsnetzwerk Energie bezieht das Ministerium wirtschaftliche, wissenschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure ein, um die Verzahnung zwischen Forschung, wirtschaftlicher Praxis und Politikgestaltung zu verbessern.

Von 2002 bis 2013 lagen die Zuständigkeiten für die Markteinführung der erneuerbaren Energien und die Aufsicht über Kernkraftwerke beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit. Durch eine Kabinettsumbildung unter der Großen Koalition von CDU/CSU und SPD im Jahr 2013 wurde die Zuständigkeit für die erneuerbaren Energien in das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie verlagert, während das Umweltministerium die Kompetenzen für den europäischen und internationalen Klimaschutz sowie die Zuständigkeit für den Atomausstieg und den Bausektor behielt. Letztlich verlor das Umweltministerium aber sowohl 2017 als auch 2021 viele Kompetenzen. 2017 ging die Zuständigkeit für den Gebäudesektor an das Innenministerium über und 2021 wurden alle Zuständigkeiten im Zusammenhang mit dem Klimaschutz an das Wirtschaftsministerium übertragen, das nun das wichtigste Ministerium für die gesamte Energie- und Klimapolitik ist.

2019 wurde eine institutionelle Neuerung eingeführt: das Klimakabinett, das die Verabschiedung des Klimaschutzprogramms 2030 und des Klimaschutzgesetzes vorbereitete. Das Klimakabinett wird als Antwort auf den sektorübergreifenden Charakter der Klimapolitik, den wachsenden Bedarf an koordinierter Steuerung und auf den Druck der Straße durch die Protestbewegung Fridays for Future verstanden. Dort kommen die zuständigen Minister zusammen; die Staatssekretäre bereiten die Sitzungen vor, und hohe Beamte übernehmen die interministerielle Koordinierung.

Die Planung von Klimaschutzmaßnahmen zeichnete sich in der Vergangenheit durch die Standardform interministerieller Koordination aus, in der Vorschläge durch das federführende Ministerium vorgelegt und danach in die interministerielle Abstimmung gegeben wurden. In diesen schriftlichen und mündlichen Umlaufverfahren werden Einwände und Ergänzungen der anderen Ministerien so lange wiederholt, bis kein Ministerium mehr ein Veto einlegt. Aus dem in Deutschland stark ausgeprägten Ressortpartikularismus und den damit einhergehenden starken ministerialen Eigeninteressen resultiert dabei häufig ein Vorschlag, der nur noch den Minimalkonsens zwischen den Ministerien umfasst. Diese Art der Abstimmung wird als "negative Koordination" bezeichnet. Im Kontrast dazu wird durch das Klimakabinett wie auch durch weitere Maßnahmen der regierenden Koalition versucht, Abstimmungsprozesse in Richtung einer "positiven Koordination" umzugestalten. Dabei stehen die gemeinsame sektorenübergreifende Problemdefinition und gemeinsam als notwendig definierte Lösungen und Maßnahmenpakete im Vordergrund.

Bundesämter, Behörden und Expertengremien

Eine bedeutende Rolle in der deutschen Energiepolitik spielen Bundesämter, Behörden und Expertengremien. Am wichtigsten ist die Bundesnetzagentur des BMWK, die den Strom- und Gasmarkt, den Netzausbau unter Berücksichtigung der europäischen Vorgaben und die zukünftige Entwicklung der erneuerbaren Energien überwacht. Das Bundeskartellamt, die Monopolkommission, die Wettbewerbsbehörden der Länder, die Deutsche Emissionshandelsstelle sowie die Deutsche Energie-Agentur und die Nationale Organisation Wasserstoff- und Brennstoffzellentechnologie spielen ebenfalls wichtige Rollen in der Energiepolitik. Darüber hinaus sind Beiräte wie der Sachverständigenrat für Umweltfragen, der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung oder der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen wichtige Akteure beim Agenda-Setting, bei der Politikformulierung und bei der Evaluation.

Drei dieser Gremien sind von besonderer Bedeutung: Erstens die Expertenkommission, die zur Überwachung des Prozesses "Energie der Zukunft" eingerichtet wurde und dafür den alle zwei Jahre erscheinenden Fortschrittsbericht des BMWK zur Energiewende evaluiert. Die Kommission bewertet den Fortschrittsbericht, weist auf kritische Punkte der Energiewende hin und schlägt geeignete politische Instrumente vor. Zweitens wurde mit dem 2019 verabschiedeten Klimaschutzgesetz ein verpflichtender Monitoring-Mechanismus eingeführt, der die sektoralen Emissionen jährlich überprüft, und einen Sachverständigenbeirat installiert, der die Fortschritte bei den Emissionsminderungen in einem halbjährlichen Bericht bewertet. Stellt der Beirat sektorale Defizite bei der Reduzierung der Treibhausgasemissionen fest, sind die zuständigen Ministerien verpflichtet, innerhalb von drei Monaten Sofortprogramme vorzuschlagen, deren Angemessenheit vom Beirat überprüft wird. Fällt die Überprüfung negativ aus, sollte die Bundesregierung die betreffenden Politiken anpassen. Drittens wurde mit der Verabschiedung der Nationalen Wasserstoffstrategie im Jahr 2020 ein Nationaler Wasserstoffrat eingerichtet, der Maßnahmen zur Umsetzung der Ziele der Wasserstoffstrategie vorschlagen soll. Der Rat besteht aus 26 hochrangigen Experten aus Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft, die nicht der öffentlichen Verwaltung angehören. Aufgabe des Nationalen Wasserstoffrates ist es, die Bundesregierung durch Vorschläge und Handlungsempfehlungen bei der Umsetzung und Weiterentwicklung der Wasserstoffstrategie zu beraten und zu unterstützen.

Im Bereich der langfristigen Strategien und Planungen sind außerordentliche Gipfeltreffen oder Konsensrunden unter Beteiligung der wichtigsten Interessengruppen für große Entscheidungen von erheblicher Bedeutung. Vor allem, wenn es um Umverteilungsmaßnahmen oder Fragen geht, die die Kerninteressen der Beteiligten betreffen, werden Probleme durch Konsensgremien gelöst. Schließlich spielen Regierungskommissionen oft eine zentrale Rolle bei der Vorbereitung politischer Entscheidungen. Jüngste Beispiele sind erstens die Ethikkommission für eine sichere Energieversorgung, die von der Bundesregierung eingesetzt wurde, um den Atomausstiegsbeschluss von 2011 nachträglich zu legitimieren. Zweitens nahm im Oktober 2015 die Kommission für die Stilllegung von Anlagen und die Lagerung von nuklearen Abfällen im Auftrag der Bundesregierung ihre Arbeit auf und legte im April 2016 Empfehlungen vor. Ihre Mitglieder – Politiker, Vertreter aus Wirtschaft, Gewerkschaften und Zivilgesellschaft – gehörten einem breiten Spektrum von Organisationen an und repräsentierten eine große Vielfalt von Interessen und Ausrichtungen, was eine Voraussetzung für einen breit akzeptierten Abschlussbericht war. Das jüngste Beispiel ist drittens die Kommission Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung (Kohlekommission), die eingesetzt wurde, um einen gangbaren Weg für einen deutschen Kohleausstieg vorzubereiten und sich aus Vertretern der Industrie, der Gewerkschaften, der Umweltverbände und der Wissenschaft zusammensetzte. Der von ihr vorgeschlagene Plan für den Kohleausstieg bis spätestens 2038 wurde 2020 in geltendes Bundesrecht umgesetzt.

All diesen Expertengremien ist gemein, dass sie nicht auf Dauer angelegt, relativ groß sind und sich nicht auf die Sozialpartner konzentrieren. Auch pflegen die Beteiligten einen eher offenen Stil der Außenkommunikation, womit sie sich von den traditionellen Formen des deutschen Neokorporatismus unterscheiden. Diese postkorporatistischen Institutionen repräsentieren zwar eine größere Vielfalt an Interessen, werden allerdings eher ad hoc aus handverlesenen Mitgliedern gebildet. Kritische Beobachter beschreiben diese Kommissionen daher als "regierungsfreundliche Expertenrunden". Während einige Autoren den neuen Modus der Interessenvermittlung als "pluralistisch" bezeichnen, wird er von anderen als "unkoordinierter Hyperaktivitätsmodus" kritisiert. Die Delegation der Politikformulierung an solche Gremien kann einerseits eine höhere Qualität der evidenzbasierten Politikgestaltung fördern, andererseits birgt sie das Risiko, die Grenzen zwischen Wissenschaft und Politik zu verwischen, sodass die Unparteilichkeit der Expertise politisch umstritten wird.

Einfluss europäischer Akteure

Die Energiepolitik ist in den weiteren europäischen Kontext im Allgemeinen und die Europäische Union im Besonderen eingebettet. Die EU wirkt durch die europäische Gesetzgebung auf die nationale Ebene ein. So geben gesetzgeberische Maßnahmen, etwa EU-Richtlinien zur Energieeffizienz oder zur Förderung erneuerbarer Energien sowie die Governance-Verordnung, Zielmarken für den Ausbau der erneuerbaren Energien und der Energieeffizienz vor, die in Nationalen Energie- und Klimaplänen (NECPs) von den Mitgliedstaaten in nationale Ziele und Maßnahmen umgesetzt werden sollen. Allerdings fehlt es der EU in diesen Bereichen an Kompetenzen zum Eingriff in den mitgliedstaatlichen Energiemix.

Artikel 194 Absatz 1 des Lissabonner Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) über die energiepolitische Kompetenz der EU definiert die gemeinsamen Ziele der europäischen Energiepolitik als das Funktionieren des Energiemarktes, die Sicherheit der Energieversorgung, die Förderung der Energieeffizienz und die Entwicklung erneuerbarer Energien sowie die Förderung des Verbunds der Energienetze. Nach Artikel 194 Absatz 2 AEUV ist die EU befugt, Maßnahmen zu ergreifen, um diese Ziele zu erreichen. Solche Maßnahmen dürfen jedoch nicht das Recht der Mitgliedstaaten berühren, ihren nationalen Energiemix und die allgemeine Struktur ihrer Energieversorgung selbst zu bestimmen. Dieser sogenannte Souveränitätsvorbehalt verhindert, dass die EU direkt in die genannten Bereiche der Energiepolitik eingreift, setzt allerdings trotzdem Leitplanken bei der Formulierung von langfristigen Strategien, etwa durch das Klima- und Energiepaket für 2020, den Klima- und Energierahmen für 2030, den Europäischen Green Deal oder das REPowerEU Paket 2022. Dies hat beispielsweise dazu geführt, dass Deutschland die Erneuerbare-Energien-Richtlinie und die Energieeffizienz-Richtlinie korrekt umgesetzt, aber Probleme bei der Verabschiedung ausreichender Maßnahmen für die Bereiche Verkehr und Gebäudebestand hat. Insbesondere hat Deutschland das Ziel von zehn Prozent erneuerbarer Kraftstoffe im Verkehr und die Sanierungsquote von drei Prozent für Gebäude nicht erreicht.

Allerdings gibt es auch Bereiche, die unter die klimapolitische Kompetenz der EU fallen, in denen die EU durchaus Kompetenzen hat, eigene Instrumente aufzulegen, die sowohl einen direkten als auch indirekten Einfluss auf die Mitgliedstaaten haben. Das herausragende Beispiel ist das europäische Emissionshandelssystem (ETS), also der Handel mit Verschmutzungsrechten. Er steht in gewisser Weise im Widerspruch zum deutschen Hauptinstrument der Energiewende, den Einspeisevergütungen, die von der EU-Kommission mehrfach beanstandet wurden. Aus Furcht vor den negativen Auswirkungen des Emissionshandelsinstruments auf die Exportindustrie hat Deutschland lange gezögert, diese EU-Politik zu unterstützen. Bei der Verhandlung der ETS-Richtlinie setzte sich die Bundesregierung für spezifische Regelungen zu kostenlosen Zertifikaten oder quellenbezogenen Standards ein, die die Kohleverstromung privilegierten. Die Umsetzung des ETS betraf vor allem die Länder, das heißt das deutsche Emissionshandelsgesetz und die Nationalen Allokationspläne bedurften der Zustimmung des Bundesrates. Da sich die Bundesländer gemeinsam mit der betroffenen Industrie erfolgreich für verschiedene Ausnahmeregelungen einsetzten, hatte das deutsche Emissionshandelssystem in seiner Anfangsphase stark mit einem Überangebot an Zertifikaten zu kämpfen. Die zunächst durch das europäische ETS eingeführte Kohlenstoffbepreisung insbesondere im Energiesektor und in der Schwerindustrie hatte jedoch einen Diffusionseffekt, sodass Deutschland ein nationales Bepreisungssystem (nEHS) für Sektoren einführte, die nicht unter das europäische ETS fallen, insbesondere für die Wärmeerzeugung und den Verkehr. Die Einführung des nEHS wurde jedoch auch indirekt durch europäische Regelungen ausgelöst. Da Deutschland Gefahr lief, seine Reduktionsverpflichtungen im Rahmen der europäischen Effort-sharing-Verordnung zu verfehlen, wurde die Einführung eines nationalen Bepreisungssystems obligatorisch. Erreicht Deutschland seine Effort-sharing-Ziele nicht, muss es entweder Emissionsrechte von anderen Ländern erwerben oder sich sogar einem Vertragsverletzungsverfahren stellen.

Zudem agierte die Europäische Kommission als politischer Unternehmer, indem sie ihre generelle Kritik an den deutschen Einspeisevergütungen regelmäßig wiederholte. So forderte sie die Bundesregierung öffentlich auf, der durch die EEG-Umlage geschaffenen Preisdynamik beim Strompreis entgegenzuwirken. Die Europäische Kommission verfolgte eine eher lineare Sichtweise der Innovationspolitik unter dem Prinzip der Technologieneutralität und lehnte die Idee von Subventionen grundsätzlich ab. Die Zielsetzung eines einheitlichen europäischen Energiemarktes mit gestrafften Instrumenten verstärkte das Misstrauen der Kommission gegenüber nationalen Eigenheiten. So wurde die Umstellung auf Auktionen bei der Förderung erneuerbarer Energien zu einem guten Teil von der Kritik der Kommission an den fixen Vergütungssätzen angestoßen.

Sowohl bei den erneuerbaren Energien als auch bei der Energieeffizienz haben die europäischen Regelungen und der NECP-Prozess die deutsche Politik maßgeblich beeinflusst. Die Verabschiedung des Klimaschutzprogramms 2030 und des Klimaschutzgesetzes 2019 sowie dessen Überarbeitung wurden ebenfalls durch internationale Verpflichtungen beeinflusst. Die Emissionsminderungen und -instrumente sind Teil der langfristigen Klimaschutzstrategie, die auch vom Pariser Abkommen gefordert wird, genauer den National Determined Contributions (NDC), die den Kern des Abkommens bilden. Die enge Verflechtung der internationalen und der europäischen Ebene zeigt sich darin, dass diese auch europäisch umgesetzt werden.

Fazit

Die Klimaziele des Klimaschutzgesetzes, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um 65 Prozent zu reduzieren und bis 2045 klimaneutral zu werden, setzen das deutsche Energiesystem und die Steuerung des Übergangs unter einen beispiellosen Druck. Die gegenwärtige, mit dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine zusammenhängende Energiepreis- und Gaskrise hat diesen Druck noch erhöht und die Schwierigkeiten der Governance der Energiewende zusätzlich verstärkt. In diesem Zusammenhang stechen drei Herausforderungen hervor: erstens ein deutlich wachsender Strombedarf, der zunehmend durch erneuerbare Energien gedeckt werden und gleichsam die steigenden Gaspreise und sinkenden Gasimporte verkraften muss. Zweitens ist eine großflächige Nutzung von Wasserstoff notwendig, die derzeit bei vielen nicht direkt elektrifizierbaren Anwendungen in Industrie und Schwerverkehr die einzige realistische Alternative zu fossilen Brennstoffen zu sein scheint. Und drittens soll der Gesamtenergieverbrauch insbesondere durch eine Transformation des Wärmesektors reduziert werden – ein Vorhaben, das ebenso unter dem Druck der Gaskrise steht. Dieser Kraftakt kann nur gelingen, wenn die Koordination der Akteure über alle Ebenen und Politikfelder hinweg optimiert wird.

Fussnoten

Fußnoten

  1. Vgl. Volkmar Lauber, Germany’s Transition to Renewable Energy, in: Timothy C. Lehmann (Hrsg.), The Geopolitics of Global Energy. The New Cost of Plenty, Boulder–London 2017, S. 153–182.

  2. Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Die Energie der Zukunft. Achter Monitoring-Bericht zur Energiewende. Berichtsjahre 2018 und 2019, Berlin 2021.

  3. Vgl. Jörg Kemmerzell, Energy Governance in Germany, in: Michèle Knodt/ders. (Hrsg.), Handbook of Energy Governance in Europe, Cham 2022, S. 667–708.

  4. Vgl. Arend Lijphart, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven–London 19992.

  5. Vgl. Gunter Kisker, Kooperation im Bundesstaat. Eine Untersuchung zum kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Tübingen 1971.

  6. Vgl. Stefan Wurster/Christina Köhler, Die Energiepolitik der Bundesländer. Scheitert die Energiewende am deutschen Föderalismus?, in: Achim Hildebrandt/Frieder Wolf (Hrsg.), Die Politik der Bundesländer. Zwischen Föderalismusreform und Schuldenbremse, Wiesbaden 2016, S. 283–314.

  7. Vgl. Jochen Monstadt/Stefan Scheiner, Allocating Greenhouse Gas Emissions in the German Federal System: Regional Interests and Federal Climate Governance, in: Energy Policy 74/2014, S. 383–394, hier S. 385.

  8. Vgl. Fritz W. Scharpf, Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift 4/1985, S. 323–356.

  9. Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und und Technologie/Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung, Berlin 2010.

  10. Vgl. Bundesgesetzblatt 28, 2022, Teil I, Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land, 20.7.2022.

  11. Vgl. Wurster/Köhler (Anm. 6).

  12. Vgl. Dörte Ohlhorst/Kerstin Tews/Miranda Schreurs, Energiewende als Herausforderung der Koordination im Mehrebenensystem, in: Technikfolgenabschätzung. Theorie und Praxis 2/2013, S. 48–55.

  13. Vgl. Kemmerzell (Anm. 3), S. 699.

  14. Vgl. BMWK, Forschungsnetzwerk Energie, Externer Link: http://www.energieforschung.de/forschungsnetzwerke-energie.

  15. Vgl. Kemmerzell (Anm. 3), S. 678.

  16. Vgl. ders./Michèle Knodt, Das "Klimakabinett" – wie es erfolgreich sein könnte und wie nicht, in: Tagesspiegel Background Energie & Klima, 8.5.2019.

  17. Fritz W. Scharpf, Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Opladen 2000.

  18. Vgl. Christian Flachsland et al., Wie die Governance der deutschen Klimapolitik gestärkt werden kann, Kopernikus-Projekt Ariadne, Ariadne-Kurzdossier, Potsdam 2021.

  19. Vgl. ebd., für einen Überblick über die wichtigsten Beratungsgremien siehe S. 10.

  20. Vgl. Andreas Löschel et al., Stellungnahme zum achten Monitoring-Bericht der Bundesregierung für die Berichtsjahre 2018 und 2019, Berlin u.a. 2021.

  21. Vgl. Kemmerzell (Anm. 3), S. 680.

  22. Vgl. Jürgen Friedrich Hake et al., The German Energiewende. History and Status Quo, in: Energy 3/2015, S. 532–546, hier S. 542.

  23. Vgl. Jörg Kemmerzell/Michèle Knodt, Dekarbonisierung der Energieversorgung. Der deutsche Kohleausstieg im europäischen Kontext, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Abschied von der Kohle. Struktur- und Kulturwandel im Ruhrgebiet und in der Lausitz, Bonn 2021, S. 58–73.

  24. Roland Czada, Politikwenden und transformative Politik in Deutschland in: Der moderne Staat 2/2019, S. 400–417, hier S. 405.

  25. Rüdiger Mautz, Atomausstieg und was dann? Probleme staatlicher Steuerung der Energiewende, in: Der moderne Staat 1/2012, S. 149–168.

  26. Czada (Anm. 24), S. 405.

  27. Vgl. Veith Selk/Jörg Kemmerzell/Jörg Radtke, In der Demokratiefalle? Probleme der Energiewende zwischen Expertokratie, partizipativer Governance und populistischer Reaktion, in: Jörg Radtke et al. (Hrsg.), Energiewende in Zeiten des Populismus, Wiesbaden 2019, S. 31–66.

  28. Vgl. Michèle Knodt, Steuerung der Energietransformation durch die EU, in: Der moderne Staat 2/2019, S. 367–381; dies./Marc Ringel/Rainer Müller, "Harder" Soft Governance in the European Energy Union, in: Journal of Environmental Policy & Planning 6/2020, S. 787–800.

  29. Vgl. Per O. Eikeland, Implementation in Germany, in: Jon B. Skjærseth et al. (Hrsg.), Linking EU Climate and Energy Policies: Decision-Making, Implementation and Reform, Cheltenham 2016, S. 91–119.

  30. Vgl. ebd., S. 105.

  31. Vgl. Kemmerzell (Anm. 3), S. 683.

  32. Vgl. AG Energiesysteme der Zukunft, Über eine CO2-Bepreisung zur Sektorenkopplung: Ein neues Marktdesign für die Energiewende, Berlin 2019.

  33. Vgl. Kemmerzell (Anm. 3), S. 699.

  34. Vgl. Volkmar Lauber/Staffan Jacobsson, The Politics and Economics of Constructing, Contesting and Restricting Socio-Political Space for Renewables – The German Renewable Energy Act, in: Environmental Lee Innovation and Societal Transitions Jg. 18/2016, S. 147–163, hier S. 153.

  35. Vgl. Lauber (Anm. 1).

  36. Vgl. Kemmerzell (Anm. 3), S. 699.

  37. Vgl. Prognos/Öko-Institut/Wuppertal-Institut, Klimaneutrales Deutschland 2045. Wie Deutschland seine Klimaziele schon vor 2050 erreichen kann, Studie im Auftrag von Stiftung Klimaneutralität, Agora Energiewende und Agora Verkehrswende, Berlin 2021; Kemmerzell (Anm. 3), S. 702.

Lizenz

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Michèle Knodt, Jörg Kemmerzell für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und der Autoren/-innen teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.
Sie wollen einen Inhalt von bpb.de nutzen?

ist Professorin für Politikwissenschaft am Institut für Politikwissenschaft der Technischen Universität Darmstadt.
E-Mail Link: knodt@pg.tu-darmstadt.de

ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Technischen Universität Darmstadt.
E-Mail Link: kemmerzell@pg.tu-darmstadt.de