Um auf die wachsenden Herausforderungen für Demokratie, Wirtschaft und Staat zu reagieren, formulierte die Kommission zur Sozialstaatsreform (KSR) im Januar 2026 erste kurz- und mittelfristige Ziele für Gesetzgebung und Verwaltung. Der Sozialstaat soll nach dem selbsterklärten Ziel verständlicher, schneller und einfacher werden. Und so finden sich im Bericht zur Sozialstaatsreform Pläne zur Ergebnisorientierung, Vereinfachung und Vereinheitlichung zur flexiblen Koordination sozialen Handelns ebenso wie die Etablierung digitaler Standards. Darüber hinaus geht es um Möglichkeiten zur Gestaltung gemeinsamer Datenmodule bis hin zu einem „Law as Code“, also einer einheitlichen, maschinenlesbaren Basis für die digitale Umsetzung von Rechtsvorschriften in der Verwaltung.
Ziel dieser Reformen ist nicht allein administrative Effizienz. Vielmehr sind soziale Absicherung und Vertrauen grundlegende Voraussetzungen für eine positive wirtschaftliche Entwicklung und den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Die Sorge vor sozialem Abstieg und andere Zukunftsängste führen zu einer zunehmenden Vereinzelung. Um neue Lösungen demokratisch auszuhandeln, ist mehr denn je sozialer Zusammenhalt gefragt.
Vor diesem Hintergrund stellen sich zentrale Fragen: Welche Ziele und Perspektiven verfolgt der Sozialstaat? Wie können diese langfristig und zukunftssicher realisiert und finanziert werden? Wie stellen wir eine Transformation sicher, die demokratisch legitimiert, fachlich fundiert sowie praxisnah an den unterstützungsbedürftigen, finanzierenden Nutzer:innen ausgerichtet ist? Bürokratiekosten und Erfüllungsaufwand sind zwar wertvolle Kennzahlen, doch eine Ausrichtung an ihnen bietet keine Zukunftsvision für einen wirksamen Sozialstaat.
Einzelfallgerechtigkeit
Der deutsche Sozialstaat ist durch seinen Anspruch auf Einzelfallgerechtigkeit geprägt. Gleichzeitig befindet er sich in einem Spannungsfeld zwischen Individualisierung und Gemeinwohlorientierung. Die abgrenzende Versäulung der Sozialsysteme erschwert eine ganzheitlich befähigende Unterstützung von Bürger:innen zunehmend.
Dies wird am Beispiel der „Persona Josefine“ deutlich, die wir im Zuge des Reformprozesses des Kölner Sozialamts idealtypisch konzipiert haben. Josefine ist 35 Jahre alt, alleinerziehende Mutter der siebenjährigen Luna und erhält keine Unterhaltszahlungen vom Vater des Kindes. Sie ist erwerbsunfähig und bezieht eine kleine Erwerbsminderungsrente. In ihrem Haushalt lebt außerdem ihr pflegebedürftiger, 72-jähriger Vater Karl, der an Demenz erkrankt ist. Nachdem Josefine zur Klärung ihrer Sozialleistungsansprüche an 18 verschiedene Verwaltungseinheiten verwiesen wurde, steht fest: Das existierende System kann Gerechtigkeit nicht mehr für den Einzelfall, sondern nur noch im Einzelfall herstellen (Abbildung).
Hilfesuchende gewinnen den Eindruck eines stigmatisierenden, schwer verständlichen und abwehrenden Unterstützungssystems. Engagierte Fachkräfte leiden unter einem kaum noch zu bewältigenden Prüfungsaufwand und der mangelnden Wirksamkeit. Reformen scheitern regelmäßig an der Komplexität des Systems, der Vielzahl der Akteure, der Formulierung widersprüchlicher Ziele und der Schwierigkeit, die Umsetzung als demokratisch wertvoll zu vermitteln. Anstelle grundlegender Veränderungen dominieren Maximalforderungen, der Erhalt des Status quo und im Ergebnis einzelne additive Anpassungen.
Säulen des Sozialstaats
Die Komplexität des deutschen Sozialstaats hat ihren Ursprung im frühen 20. Jahrhundert. Auch damals wuchs aufgrund gesellschaftlichen Wandels der Bedarf nach sozialer Absicherung und sozialem Frieden. Landflucht, Industrialisierung und Lohnarbeit führten dazu, dass die vorhandenen familiären und religiösen Systeme des Miteinanders nicht mehr ausreichten. Die Risiken von Krankheit, Alter und Erwerbsunfähigkeit wurden neuen Verantwortungsträgern übertragen: das Risiko eines Arbeitsunfalls den Arbeitgebern, das Risiko einer durch Krieg verursachten Behinderung der staatlichen Gemeinschaft, das Risiko von Alter, Krankheit und Arbeitslosigkeit den Lohnarbeitenden und Arbeitgebern (den heutigen Sozialpartnern) und die (Jugend-)Fürsorge der Gesellschaft als Ganzes. Es entstanden Versorgungs-, Vorsorge- und Fürsorgesysteme, deren Finanzierung maßgeblich durch Lohnarbeit erfolgte. Prägend wurde das Subsidiaritätsprinzip: Lösungen sollten möglichst nah an den Menschen entwickelt werden.
Entsprechend sind im Grundgesetz der Föderalismus und die kommunale Selbstverwaltung als zentrale Strukturmerkmale eines bürger:innenorientierten Sozialstaats verankert. Zur Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse wurden dem Bund im Sozialrecht weitreichende konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen zugewiesen. Die Umsetzung dieser sozialrechtlichen Handlungsanweisungen obliegt den Ländern sowie den flächendeckend aufgestellten Vorsorgesystemen der Sozialpartner, zu denen die Bundesagentur für Arbeit, die Deutsche Rentenversicherung sowie die Kranken-, Pflege- und Unfallversicherungen zählen. Die Länder übertragen ihre Umsetzung regelmäßig auf einzelne Behörden und Kommunen. Diese Arbeitsteilung stärkt regionale Gestaltungsspielräume, führt jedoch auch zu Heterogenität und Schnittstellenproblemen, insbesondere mit Blick auf Prozessoptimierung und Digitalisierung.
Sozialgesetzbuch
Bereits in den 1970er Jahren wurde deutlich, dass das sich immer weiter ausdifferenzierende Sozialsystem zunehmend an Transparenz und Steuerungsfähigkeit verlor. Die Einführung des Sozialgesetzbuches (SGB) sollte Abhilfe schaffen. Ziel war die Bündelung sozialrechtlicher Regelungen mit übergreifender Geltung und gemäß Paragraf 1 Satz 1 SGB I die Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit und Sicherheit.
In den 1990er Jahren verlagerte sich der Fokus auf eine ziel- und wirkungsorientierte Steuerung und eine Begrenzung staatlichen Handelns auf das Erforderliche. Der aktivierende Sozialstaat sollte die Eigenverantwortung stärken und staatliche Leistungen wirksam einsetzen. Um die Eigenständigkeit von Menschen zu verbessern, bündelte das SGB II ab 2005 qualifizierende, arbeitsfördernde und existenzsichernde Leistungen für erwerbsfähige, bedürftige Menschen. Mit Artikel 91e GG wurden die Bundesagentur für Arbeit und die Kommunen strukturell zusammengeführt. Die Frage der (Finanzierungs-)Zuständigkeit wurde „hinter den Kulissen“ durch komplexe föderale und verwaltungsrechtliche Regelungen geklärt.
Dennoch blieb die Frage, was die sozialen Leistungen wirklich bewirken sollen, weitgehend unbeantwortet. Bis heute liegt der Fokus zentral auf der sogenannten Sozialrendite der einzelnen lohnfinanzierten Systeme, also der Frage, ob der investierte Euro dem System zurückgebracht wird. Innovationen durch selbstständige Start-ups, die Gewinnung von Fachkräften durch wirksame Gesundheits- und Unterstützungssysteme, insbesondere in den Bereichen Kinderbetreuung und pflegerische Versorgung, sowie die Entlastung von Notversorgungs- und Ordnungssystemen durch stabilisierende Arbeitsgelegenheiten, psychologische oder psychiatrische Leistungen finden kaum Berücksichtigung. Eine gesamtgesellschaftliche Perspektive fehlt weitgehend. Damit wird der Anspruch auf Wirksamkeit im Sinne nachhaltiger Effekte nur teilweise erfüllt.
Zeitgleich wurden Sozialleistungen weiter ausdifferenziert, um ein als stigmatisierend empfundenes Sozialsystem zu vermeiden. Beispiele hierfür sind der Unterhaltsvorschuss (1980 eingeführt), der Kinderzuschlag (2005) und das Wohngeldgesetz (2009).
Ein bürger:innenorientierter, personenzentrierter Ansatz wurde 2016 mit dem SGB IX für Menschen mit Behinderung im Sozialgesetzbuch verankert. Aus der Erkenntnis heraus, dass diese Zielgruppe besonders auf die Unterstützung der einzelnen Systeme angewiesen ist, wurden Ergebnisorientierung, einheitliche Standards der Bedarfsermittlung und eine koordinierte (Finanzierungs-)Zuständigkeit für alle Kostenträger aus den verschiedenen Rechtskreisen verbindlich etabliert.
Der Fokus der parlamentarischen Kontrolle lag jedoch auf den geregelten Verfahren und nicht auf der Wirksamkeit für Nutzer:innen und Gesellschaft. Auch in anderen Sozialleistungsbereichen wurden rechtskreisübergreifend Lotsen für die Beratung sowie ein koordinierendes Fallmanagement für komplexe Bedarfslagen geschaffen. Diese Angebote waren jedoch ebenso wenig auf die Ziele der Menschen ausgerichtet, sondern zielgruppenorientiert. Sie sollten den Menschen Orientierung im komplexen „Haus des Sozialstaates“ geben – eine Orientierung, die ohne professionelle Unterstützung häufig nur schwer gelingt, wie die Abbildung zeigt.
Kommission zur Sozialstaatsreform
Der Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD aus dem Jahr 2025 benennt die unzureichende Abstimmung sozialer Leistungen und die erforderliche Aktivierung Hilfebedürftiger als zentrale Herausforderungen des bestehenden Sozialstaats. Die Leistungen sollen bürgerfreundlich aus einer Hand erfolgen. Die strategisch ausgerichtete KSR ist bestrebt, steuerfinanzierte Leistungen in den Bereichen Ausbildung, Arbeitsförderung, Eingliederung, Jugendhilfe sowie Wohn- und Existenzsicherung für Bürger:innen effizienter und gerechter zu gestalten. Parallel dazu arbeiten weitere Kommissionen an Reformen der Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung. Mit 26 Empfehlungen sind der KSR Ende Januar erste grundlegende Vereinbarungen zur Weiterentwicklung des steuerfinanzierten Systems gelungen. Diese können bis 2027 umgesetzt werden.
Bei der Realisierung eines neuen Für- und Miteinanders stoßen demokratische Entscheidungsprozesse an Grenzen, wenn nur die eigene Interessenswahrnehmung im Zentrum der Betrachtung liegt. Die punktuelle Einbindung von Wissenschaft und Praxis gewinnt daher zunehmend an Bedeutung. Gleichzeitig bleibt die direkte Rückkopplung mit sozialpolitischen Akteuren und der Bevölkerung begrenzt und erfolgt oft nur medial vermittelt. Für eine nachhaltige Transformation sind ergänzende Formen der Beteiligung erforderlich, die über klassische Anhörungsverfahren hinausgehen.
Vereinfachung
Eine Vereinfachung und Vereinheitlichung des Sozialrechts auf Bundes- und Landesebene ist nicht nur für die rechtskreisübergreifende Zusammenarbeit vor Ort wichtig, sondern auch Voraussetzung für Vertrauen, Nachvollziehbarkeit und Demokratie. Bislang wurden diese Aspekte ausschließlich auf kommunaler Ebene adressiert. Insbesondere der Einsatz von Künstlicher Intelligenz zur Übersetzung komplexer Rechtsvorgaben sowie die Nutzung von Veränderungsinstrumenten ermöglichen eine barrierefreie Kommunikation von Rechtsanforderungen.
Die Handlungsfelder für den Bund und die Länder sind mit dem KSR-Bericht nun benannt. Insbesondere die regelmäßige und in jedem Leistungsspektrum vorzunehmende Einkommens- und Vermögensprüfung bietet große Chancen zur Vereinheitlichung und Vereinfachung, sofern kein sachlicher Grund für eine unterschiedliche Handhabung besteht und keine Härtefälle im Bereich der verfassungsrechtlichen Existenzsicherung übersehen werden. Für eine effizient ergebnisorientierte Leistungsgestaltung sind auch die Vereinheitlichung existierender Bedarfsermittlungs-, Zertifizierungs- und Finanzierungsverfahren essenziell, beispielsweise im Zusammenspiel der Arbeits- und Gesundheitsförderung, der Jugendhilfe, der Teilhabeplanung und der Wohnungslosenhilfe.
Zentral ist nunmehr das gemeinsam mit den Bundesministerien für Arbeit und Soziales sowie für Digitalisierung und Staatsmodernisierung angelegte Programmmanagement der digitalen Transformation. Da dies neben der Schaffung technischer Standards auch Lösungsorientierung und Prozessoptimierung in Gesetzgebung und Verwaltung erfordert, sollten die Kompetenzen dieses Expert:innengremiums in alle Entwicklungen eingebunden werden. Digitale Prozesschecks können den Umsetzungsaufwand gemeinsam mit den Expert:innen vor Ort weitaus besser bewerten als die traditionellen Anhörungen in den höchst unterschiedlich aufgestellten Sozialverwaltungssystemen.
In vielen Bereichen des Sozialrechts sind langfristig prozessoptimierende Instrumente etabliert, diese werden jedoch isoliert eingesetzt. Eine ebenen- und rechtskreisübergreifende Nutzung qualitätssichernder Instrumente bietet die Chance, Lernen im System zu fördern, gemeinsam und transparent Verantwortung zu übernehmen und Vertrauen zurückzugewinnen. Auch die Rechtsprechung kann dazu wichtige Erkenntnisse beisteuern, um unklare Handlungsaufträge des Bundes- und Landesrechts zu vereinfachen. Vereinfachung ist grundlegend, um die Algorithmen eines digitalen Staates auch zukünftig noch demokratisch bewerten zu können.
Mit insgesamt zwölf Empfehlungen werden aufwendige sozialrechtliche Regelungen durch die KSR kurzfristig auf den Prüfstand gestellt. So würde etwa die Etablierung einer Belegvorhaltepflicht anstelle der bestehenden Belegvorlagepflicht bei der Beantragung von Sozialleistungen zu einer großen Entlastung führen und Vertrauen schaffen. Mit der Gestaltung eines einfachen und einheitlichen Identifikationssystems für Online-Prozesse sowie einer EUDI-Wallet (EU Digital Identity Wallet), in der Bürger:innen ab 2027 Unterlagen zur Freischaltung bereithalten sollen, sind mittelfristig weitere Verbesserungen zu erwarten.
„Josefine“ muss dann nicht mehr bei jeder der 18 Stellen und bei jedem Antrag ihre Originalunterlagen vorlegen und Kopien einreichen. Die Fachkräfte der Verwaltung können sich stattdessen auf die Gestaltung wirksamer Leistungen konzentrieren, die Josefines Rückkehr ins Erwerbsleben ermöglichen.
Inhaltliche Bündelung
Mit Blick auf die inhaltliche Bündelung von Aufgaben ist für das Bundesverfassungsgericht entscheidend, wer eine Aufgabe am wirksamsten im Sinne der Nutzer:innen gestalten kann. Wenn man von den konkreten Lebenslagen der Menschen ausgeht, lassen sich ihre Ziele leichter erfassen als im Rahmen der bestehenden, stark segmentierten Sozialrechtsgestaltung: Qualifizierung, Arbeit und Teilhabe, Gesundheit, Wohnen und Absicherung sind dabei zentrale Aspekte. Sie müssen bei der zukünftigen Ausgestaltung des Sozialrechts berücksichtigt werden.
Hierzu empfiehlt die KSR eine Bündelung rechtskreisübergreifender Beratung und Unterstützung in Form von Erstanlaufstellen vor Ort. Spannende Lösungsansätze bieten bereits heute die Münchner Sozialbürgerhäuser oder die Familienbüros in Hamm. Durch hybride Beratungsstrukturen können die Fachkräfte der einzelnen Systeme mit den erforderlichen Kompetenzen (etwa interkulturelle oder inklusive Kompetenzen) zugeschaltet werden. Das SGB I bietet hierzu wertvolle Ansätze: Gemäß Paragraf 16 Absatz 1 Satz 2 SGB I ist jeder Sozialleistungsträger bereits heute dazu verpflichtet, eingereichte Anträge unverzüglich an die zuständige Stelle weiterzuleiten. Auch eine Ermächtigung zur Einbeziehung befähigender Systeme vor der reinen Existenzsicherung gemäß Paragraf 95 SGB XII erscheint bei Zustimmung der Nutzer:innen zielführend.
Mit der entsprechenden Einwilligung der Bürger:innen können sich die Systeme vor Ort auf eine wirksame Leistungsgestaltung konzentrieren. Ein Beispiel hierfür ist die Gestaltung von Leistungen am Arbeitsmarkt. Menschen mit Behinderung brauchen ebenso wie erwerbsfähige Menschen mit „Vermittlungshemmnissen“ einen inklusiven Arbeitsmarkt, der sie und den Arbeitsmarkt befähigt. Wenn man sich an den Zielen der Menschen orientiert, etwa an der Gesundheit, ist es unerheblich, ob die Krankenbehandlung unmittelbar aus dem SGB V erfolgt oder als Hilfe zur Gesundheit gemäß Paragraf 48 Satz 1 SGB XII in Verbindung mit den Paragrafen 27ff. SGB V realisiert wird.
Ein zielorientiertes Rechtsprozessmanagement durch den Gesetzgeber ist eine wichtige Grundlage für die Digitalisierung des Gesamtsystems. So spiegelt das existenzsichernde Sozialsystem für Bedürftige beispielsweise einen Großteil der Sozialversicherungsleistungen. Josefine bewegt sich mit ihrer aktuell noch nicht als dauerhaft eingestuften Erwerbsunfähigkeit zwischen Rente und drei verschiedenen Grundsicherungssystemen. Ähnliche Zusammenhänge bestehen bei Arbeitsförderungs-, Gesundheits- und Pflegeleistungen. An diesen Schnittstellen bestehen weitere (Aufwands-)Einsparungsmöglichkeiten für Bürger:innen und Staat durch Bündelung, Digitalisierung und Datenmanagement.
Die Vielzahl paralleler Verfahren und Datenerhebungen behindert derzeit eine wirksame Ausrichtung an den Zielen der Nutzer:innen. Ein wichtiger Schritt ist ein einheitlicher Sozialdatenschutz im SGB X, der informationelle Selbstbestimmung ermöglicht und Vertrauen stärkt. Das Ziel muss darin bestehen, dass Josefine und ihre Unterstützungssysteme ihre Daten im Sozialrechtssystem selbstbestimmt, automatisiert und sicher freischalten können.
Hierzu braucht es eine bundeseinheitliche IT-Infrastruktur. Eine effizient standardisierte und innovationsfördernde Steuerung des IT-Marktes für eine verbindliche, ebenen- und rechtskreisübergreifende Digitalisierung muss auf Grundlage von Artikel 91c GG zügig realisiert werden. Sie ist die Grundlage der (Sozial-)Staatsmodernisierung. Vor allem im Schnittstellenmanagement liegen große Einsparpotenziale: Schon der aktuelle Aufwand, um die erforderlichen Daten in den einzelnen Sozialleistungssystemen vor Ort zu erheben und in umfassende Berichtswesen zur Rechtsumsetzung und -gestaltung auf kommunaler, Landes- und Bundesebene zu übertragen, bringt das System an seine Grenzen. Wichtig ist, die regionale Anschlussfähigkeit sowie Entscheidungsbefugnisse sicherzustellen, um Bürger:innen zum Handeln zu befähigen.
Ausblick
Prioritär ist jetzt die umgehende Gestaltung der erforderlichen Digitalisierungsgrundlagen gemäß Artikel 91c GG. Mittels der Entwicklung bundesweit einheitlicher Standards sind kombinierbare digitale Module zur Inanspruchnahme des Bundessozialrechts umgehend für Nutzer:innen zu entwickeln und bereitzustellen.
Durch die Erprobung von Erstanlaufstellen vor Ort können gemeinsam mit den Nutzer:innen qualifizierte Bündelungsziele in den Bereichen Arbeit, Wohnen, Gesundheit und Sicherheit für ein neues, steuerfinanziertes Sozialsystem entwickelt werden. Gute Kooperationen mit versichernden und versorgenden Sozialsystemen bieten zeitgleich weitere Synergien.
Die parallele, kontinuierliche Vereinfachung und Vereinheitlichung sozialer Rechte muss bei jeder Rechtsänderung verbindlich etabliert werden. Die Erkenntnisse der Gerichte zur Vereinfachung sind dabei kontinuierlich qualitätssichernd einzubeziehen. Die Umsetzung kurzfristiger Lösungen, wie beispielsweise die automatisierte Auszahlung des Kindergeldes, bringt schnelle Entlastungs- und Entwicklungsmöglichkeiten ins System. Die Bündelung leicht kombinierbarer Rechte und Umsetzungsnormen kann die Grundlage für eine bürger:innenorientierte Leistungsgestaltung bilden. Diese sollte in Kooperation mit Wirtschaft und Gesellschaft ergebnisorientiert auf die Ziele der Nutzer:innen ausgerichtet werden.
Ein Sozialstaat, der transparent, wirksam und menschlich ist, stärkt nicht nur Menschen wie Josefine, sondern auch die Fachkräfte im Sozialsystem, in der Wirtschaft sowie die Demokratie insgesamt.