Integration und Integrationspolitik in Deutschland

Integrationspolitik

Entwicklung

Die bis zur Jahrhundertwende aufrechterhaltene Maxime, Deutschland sei kein Einwanderungsland, blockierte die Entwicklung einer konzeptgeleiteten Interner Link: Integrationspolitik. Stattdessen delegierte der Staat die Integrationsarbeit lange Zeit an Wohlfahrtsverbände und ignorierte kritische Stimmen aus Wissenschaft und Politik, die bereits in den 1970er Jahren auf die Dringlichkeit einer aktiven Integrationsförderung hinwiesen. So forderte der erste Ausländerbeauftragte der Bundesregierung, Heinz Kühn (SPD), bereits 1979, die faktische Einwanderungssituation anzuerkennen, Einbürgerungserleichterungen auf den Weg zu bringen und Integrationsförderung zu betreiben. Integration wurde aber erst im Zuwanderungsgesetz, das am 1. Januar 2005 in Kraft trat, als staatliche Aufgabe festgeschrieben. In diesem Rahmen wurde das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFI) zum Interner Link: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) und mit der Steuerung von Maßnahmen zur Integrationsförderung betraut. Dazu zählen beispielsweise die mit dem Zuwanderungsgesetz eingeführten Integrationskurse. Diese bestehen aus einem Sprachkurs im Umfang von insgesamt 600 Stunden und einem 100-stündigen Orientierungskurs, der landeskundliche Kenntnisse vermittelt, etwa zur Rechtsordnung, Geschichte und Kultur Deutschlands. Ausländerbehörden können bei der Erteilung des Aufenthaltstitels Ausländer dazu verpflichten, an einem Integrationskurs teilzunehmen. Dies ist beispielsweise bei mangelnden Deutschkenntnissen der Fall. EU-Bürger sind von der Teilnahmepflicht ausgenommen. Vor dem Hintergrund der hohen Fluchtzuwanderung im Jahr 2015 ist am 6. August 2016 ein Externer Link: Integrationsgesetz in Kraft getreten, das vor allem Asylbewerber und anerkannte Flüchtlinge betrifft (siehe unten).

Grundsatz

Die Integrationspolitik folgt dem Grundsatz des Förderns und Forderns. Zuwanderer stehen einerseits in der Pflicht, Deutschkenntnisse zu erwerben und die Grundwerte der deutschen Gesellschaft, insbesondere die freiheitlich-demokratische Rechtsordnung, zu respektieren. Andererseits ist die deutsche Gesellschaft gefordert, "Zuwanderern einen durch Chancengleichheit und Gleichbehandlung gekennzeichneten Zugang zu allen wichtigen Bereichen von Gesellschaft, Wirtschaft und Politik zu gewährleisten, indem bestehende Barrieren erkannt und abgebaut werden". Zwar betont dieser Ansatz, dass auch die aufnehmende Gesellschaft ihren Beitrag zu gelingender Integration von Zugewanderten leisten muss, in der Praxis und im öffentlichen Diskurs um Integration werden Integrationsleistungen aber vor allem von Migrantinnen und Migranten gefordert. Ein Interner Link: Blick auf die Integrationskonzepte der Parteien, die nach der Wahl im September 2017 voraussichtlich im Bundestag vertreten sein werden, zeigt, dass fast alle von ihnen das Prinzip eines Integrations-Mainstreamings unterstützen: Von Fördermaßnahmen sollen demnach nicht nur Zugewanderte, sondern auch die Aufnahmegesellschaft profitieren.

Neben der strukturellen Integration in das Bildungssystem und den Arbeitsmarkt sowie der Bedeutung ausreichender Sprachkenntnisse als "Schlüssel zur Integration" wird seit einigen Jahren wieder verstärkt der Aspekt der kulturellen Integration in den Vordergrund der Integrationsdebatten gerückt. Ein Beispiel ist die vom deutschen Kulturrat angestoßene "Initiative kulturelle Integration", die im Mai 2017 Externer Link: 15 Thesen zu kultureller Integration und Zusammenhalt vorgestellt hat. Verstärkendes Moment für diese Entwicklung war die hohe Interner Link: Fluchtzuwanderung im Jahr 2015, die zu Diskussionen um eine "Belastungsgrenze" und den Zusammenhalt der Gesellschaft geführt hat. In diesem Rahmen hat auch die alle paar Jahre wieder aufkeimende Debatte um eine Interner Link: (deutsche) "Leitkultur" wieder Aufschwung erhalten.

Integrationsgipfel und Islamkonferenz

Im Jahr 2006 wurden sowohl der seitdem einmal jährlich im Kanzleramt stattfindende Integrationsgipfel als auch die vom Innenminister initiierte Deutsche Islamkonferenz ins Leben gerufen. Beide Initiativen sollen zeigen, dass die deutsche Politik nicht mehr nur über Zugewanderte spricht, sondern mit ihnen auch in einen aktiven Dialog tritt. Aus dem Integrationsgipfel sind ein "Nationaler Integrationsplan" und ein "Nationaler Aktionsplan Integration" hervorgegangen. Durch Interner Link: überprüfbare Zielvorgaben soll die Integrationspolitik in Deutschland verbindlicher werden. Die Umsetzung der Integrationsmaßnahmen soll regelmäßig evaluiert werden, um Fortschritte und Defizite der Integrationsförderung aufzudecken. Dabei steht vor allem die strukturelle Integration in den Arbeitsmarkt und in das Bildungssystem im Vordergrund. Der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration SVR sieht das als Schwachstelle und Externer Link: empfiehlt, zukünftig in das Integrationsmonitoring auch Indikatoren aufzunehmen, die die soziale und kulturelle Teilhabe von Zugewanderten und ihren Nachkommen messen. Diese Forderung zeigt, dass soziale und kulturelle Dimensionen von Integrationsprozessen gegenüber der strukturellen Integration an Bedeutung gewonnen haben.

Zu den Erfolgen der Islamkonferenz zählen vor allem das Finden von Lösungen zur Einführung islamischen Religionsunterrichts an Schulen sowie die Etablierung von bislang fünf Interner Link: Zentren für Islamische Theologie, an denen islamische Religionslehrer, Theologen und Imame ausgebildet werden. Auch die Erkenntnis, dass aufgrund der rund viereinhalb Millionen Muslime , die in Deutschland leben, der Islam Teil dieses Landes und dieser Gesellschaft ist, kann als Ergebnis der Islamkonferenz gewertet werden. An der Islamkonferenz ist von Seiten muslimischer Verbände in den vergangenen Jahren immer wieder Kritik geübt worden. Im Kern richtete sich diese gegen die starke Betonung sicherheitspolitischer Aspekte in Bezug auf den Islam. Dies liegt sicherlich auch an der Verankerung der Konferenz im Innenministerium, zu dessen Aufgaben die Externer Link: innere Sicherheit des Landes zählt.

Anerkennung von Qualifikationen

Eine bessere Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern wird durch das am 1. April 2012 in Kraft getretene "Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen" (kurz: Anerkennungsgesetz) angestrebt. Es soll "die Praxis der Anerkennung von im Ausland erworbenen Qualifikationen einheitlicher, transparenter und effektiver gestalten". 2009 lebten in Deutschland rund drei Millionen Personen, die einen beruflichen Abschluss im Ausland erworben hatten, bei nur rund 500.000 aber war er anerkannt, d.h. als gleichwertig mit einem deutschen (Aus-)Bildungsabschluss eingestuft worden. Dies führte dazu, dass sehr viele in Deutschland lebende Zugewanderte unterhalb ihres Qualifikationsniveaus arbeiteten – ein Verlust nicht nur für die deutsche Wirtschaft, sondern auch für die Zugewanderten selbst, deren (Lebens-)Leistung dadurch nicht gewürdigt wurde. Diese Situation sollte sich durch das Anerkennungsgesetz verbessern. Einwanderer haben nun unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus einen Anspruch darauf, dass ihre im Ausland erworbenen Qualifikationen innerhalb von drei Monaten geprüft werden. Nach Angaben des Bundesministeriums für Bildung und Forschung sind im Zeitraum 2012-2015 rund 63.000 Anträge zur Anerkennung der im Ausland erworbenen Berufsqualifikationen eingereicht worden. Im Jahr 2015 wurde in 74 Prozent aller Fälle die volle Gleichwertigkeit der im Ausland erworbenen Qualifikation mit einem deutschen Abschluss bescheinigt, teilweise allerdings erst nach Absolvieren einer Ausgleichsmaßnahme. Vor allem im Bereich der medizinischen und der Pflegeberufe ist die Zahl der Antragsteller hoch. Das Anerkennungsgesetz gilt allerdings nur für bundesrechtlich geregelte Berufe. Für die Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse, die in den Regelungsbereich der Bundesländer fallen (dies ist z.B. bei Erziehern und Lehrern der Fall), greift das Gesetz nicht. Inzwischen haben jedoch alle 16 Bundesländer eigene Anerkennungsgesetze erlassen. Eine erste Evaluation zur Anerkennung von im Ausland erworbenen Qualifikationen in den landesrechtlich geregelten Berufen wird im Jahr 2018 erwartet. Bildungstransferexperten Interner Link: kritisieren fünf Jahre nach Inkrafttreten des Anerkennungsgesetzes die fehlende Einheitlichkeit bei seiner Umsetzung. Diese führe dazu, dass das Anerkennungssystem weiterhin unübersichtlich bleibe.

Integrationsgesetz 2016

Interner Link: 2015 lag der Fokus politischer Bemühungen zunächst auf der unmittelbaren Bewältigung der hohen Fluchtzuwanderung: der Registrierung, Unterbringung und Versorgung der Geflüchteten. Die Behörden auf kommunaler, Länder- und Bundesebene waren auf eine derart hohe Zahl Asylsuchender nicht eingestellt gewesen, was zu teilweise chaotischen Zuständen führte. Nachdem sich diese Situation etwas beruhigt und sich die Zuwanderung neu einreisender Schutzsuchender vor allem durch die Schließung der Grenzen entlang der sogenannten "Balkanroute" und das Interner Link: EU-Türkei-Abkommen deutlich abgeschwächt hatte, rückten im Interner Link: Jahr 2016 Fragen der Interner Link: Integration der langfristig in Deutschland verbleibenden Geflüchteten in den Vordergrund der Debatten.

Im August trat ein Externer Link: Integrationsgesetz in Kraft. Anders als sein Titel vermuten lässt, bildet es kein Gerüst für eine umfassende Integrationspolitik, sondern beinhaltet technische Detailregelungen, die sich vor allem der Arbeitsmarktintegration von Asylsuchenden mit guter Bleibeperspektive und anerkannten Flüchtlingen widmen. Dabei folgt es dem Grundsatz des "Förderns und Forderns". Asylbewerber können demnach von Behörden zu Sprach- und Integrationskursen verpflichtet werden. Bei einer Teilnahmeverweigerung drohen ihnen Kürzungen der Sozialleistungen. Um den Arbeitsmarktzugang für Asylsuchende mit guter Bleibeperspektive zu vereinfachen, verzichtet die Bundesagentur für Arbeit in Regionen mit niedriger Arbeitslosigkeit drei Jahre lang auf eine Vorrangprüfung. Im Rahmen des Programms "Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen" können Asylbewerber für bis zu sechs Monate verpflichtet werden, eine einfache Beschäftigung im Umfang von bis zu 30 Stunden in der Woche aufzunehmen. Sie erhalten dafür eine geringfügige Aufwandentschädigung von 80 Cent pro Stunde. Geduldete, die einen Ausbildungsplatz vorweisen können, dürfen für die Dauer der Ausbildung in Deutschland bleiben. Anerkannte Flüchtlinge sollen nicht mehr nach drei Jahren, sondern erst nach fünf Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten. Diese wird zudem an den Nachweis von grundlegenden Deutschkenntnissen (Externer Link: A2 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens) und Integrationsleistungen geknüpft. Erbringen Flüchtlinge herausragende Integrationsleistungen, etwa durch den Nachweis von besonders guten Kenntnissen der deutschen Sprache, kann ihnen – wie bislang – nach drei Jahren eine Niederlassungserlaubnis ausgestellt werden. Durch eine Wohnsitzauflage wird die Wohnortwahl anerkannter Flüchtlinge in den ersten drei Jahren ihres Aufenthalts in Deutschland eingeschränkt. Sofern sie keine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung oder einen Studienplatz vorweisen können, sind sie verpflichtet, in dem Bundesland zu leben, dem sie zugeteilt wurden. Für die konkrete Ausgestaltung der Wohnsitzzuweisung sind die Bundesländer verantwortlich.

Flüchtlingshilfsorganisationen wie Pro Asyl, aber auch Migrationsexperten des Rats für Migration und des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration kritisierten das Gesetz. Die Wohnsitzauflage stünde im Widerspruch zur Freizügigkeit, die anerkannten Flüchtlingen nach der Interner Link: Genfer Flüchtlingskonvention gewährt werden müsse. Darüber hinaus sei ihr integrationspolitischer Nutzen zweifelhaft. Erfahrungen mit Ein-Euro-Jobs für deutsche Arbeitslose hätten zudem gezeigt, dass solche Beschäftigungsmaßnahmen häufig nicht in den regulären Arbeitsmarkt führten, weswegen die "Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen" zu einer dauerhaften Prekarisierung von Flüchtlingen beitragen könnten. Schließlich sei das Integrationskursangebot in Deutschland nicht ausreichend. Daher dürfe man niemanden bestrafen, der aufgrund des mangelnden Angebots keinen solchen Kurs besuche.

Neben den bundespolitischen Integrationsmaßnahmen, findet Integrationspolitik im Mehrebenensystem auch auf Landes- und kommunaler Ebene statt. Alle Bundesländer haben Integrationskonzepte bzw. entsprechende Leitlinien erarbeitet. In drei Bundesländern, Berlin (2010), NRW (2012) und Baden-Württemberg (2015), wurden Integrationsgesetze verabschiedet, die die Verbindlichkeit migrationspolitischer Anstrengungen erhöhen (sollen). Auch zahlreiche Kommunen verfügen inzwischen über eigene Integrationskonzepte.

Die integrationspolitischen Bemühungen in Deutschland werden positiv bewertet. Der Externer Link: Migrant Integration Policy Index (2015), der anhand von 167 Indikatoren die gesellschaftlichen Partizipationsmöglichkeiten von Migranten im Zeitverlauf untersucht, sieht Deutschland inzwischen in den TOP-10 der 38 untersuchten Länder.

Stand der Integration

In Deutschland lebende Menschen mit und ohne Migrationshintergrund haben, wie ein Blick auf verschiedene Statistiken zeigt, nicht die gleichen Teilhabechancen an zentralen gesellschaftlichen Bereichen wie Bildung, Arbeitsmarkt, Wohnen oder politischer Partizipation. Dies ist auch dem jahrelangen Nichtbetreiben einer kohärenten Integrationspolitik geschuldet, weshalb heute oft von der "nachholenden Integration" gesprochen wird. Deren Ziel ist es, die Versäumnisse vergangener Jahrzehnte und dadurch entstandene Integrationsdefizite aufzuarbeiten und zu reduzieren. Um den Fortschritt der Integration (verstanden als "Angleichung der Lebensverhältnisse der Personen mit Migrationshintergrund an die der Gesamtbevölkerung") analysieren und Integrationsmaßnahmen damit auch bewerten zu können, wurde im Rahmen des Nationalen Integrationsplans ein bundesweites Interner Link: Integrationsmonitoring ins Leben gerufen. Die Bundesländer haben in diesem Kontext ein Externer Link: Integrationsmonitoring beschlossen, das den Stand und die Entwicklung von Integrationsprozessen in den 16 Ländern vergleichend sichtbar macht. Anhand messbarer Indikatoren wird versucht, den Stand der Integration von Menschen aus Einwandererfamilien in zentralen Gesellschaftsbereichen zu erfassen. Die Externer Link: Ergebnisse werden regelmäßig veröffentlicht. Daten zur Bildungs- und Arbeitsmarktbeteiligung können auch dem Externer Link: Mikrozensus entnommen werden.

Bildungsbeteiligung

Menschen mit Migrationshintergrund haben dem Mikrozensus 2016 zufolge häufiger keinen Schulabschluss als Personen ohne Zuwanderungsgeschichte. Sie verfügen seltener über einen Hauptschulabschluss, aber genauso häufig über das Abitur wie Personen ohne Migrationshintergrund (vgl. Abbildung 5). Aufgrund der jüngeren Altersstruktur ist zudem ein größerer Teil der Bevölkerung mit Migrationshintergrund noch in Ausbildung bzw. noch gar nicht im schulpflichtigen Alter als in der Bevölkerung ohne Migrationshintergrund. Nach Ergebnissen des Integrationsmonitorings der Länder hatten in der Altersgruppe der 25- bis unter 65-Jährigen Menschen mit Migrationshintergrund im Jahr 2015 häufiger keine Berufsausbildung abgeschlossen als Menschen ohne Migrationshintergrund (37,6 Prozent vs. 9,9 Prozent).
Demgegenüber lag der Anteil der Hochschulabsolventen in der Bevölkerung mit Migrationshintergrund geringfügig höher als in der Bevölkerung ohne Migrationshintergrund (13,2 Prozent vs. 12,5 Prozent).

Arbeitsmarktintegration und Armutsgefährdung

2015 waren 64,6 Prozent der Bevölkerung mit Migrationshintergrund erwerbstätig, in der Bevölkerung ohne Migrationshintergrund waren es 76,3 Prozent. Menschen aus Einwandererfamilien sind häufiger arbeitslos als Menschen ohne Migrationshintergrund. Dies wird besonders mit Blick auf ausländische Staatsangehörige deutlich, deren Arbeitslosenquote 2015 mit 14,6 Prozent mehr als doppelt so hoch lag wie die deutscher Staatsangehöriger (5,6 Prozent). Darüber hinaus sind Menschen mit Zuwanderungsgeschichte häufiger armutsgefährdet. So lag 2015 die Armutsgefährdungsquote von Personen mit Migrationshintergrund bei 27,7 Prozent und damit mehr als doppelt so hoch wie in der Bevölkerung ohne Migrationshintergrund (12,5 Prozent).

Politische Partizipations- und Mitbestimmungsmöglichkeiten

Bislang haben in Deutschland nur hier lebende EU-Bürger das Interner Link: Recht, an Kommunalwahlen teilzunehmen. Drittstaatsangehörige sind selbst dann von der Wahlbeteiligung ausgeschlossen, wenn sie bereits seit Jahrzehnten in Deutschland leben. Um ausländischen Staatsangehörigen dennoch Mitgestaltungsmöglichkeiten einzuräumen, haben viele Gemeinden Ausländer- bzw. Integrationsbeiräte geschaffen. In einigen Bundesländern ist die Einrichtung solcher Gremien in den Kommunalverfassungen gesetzlich verankert. Die Beiräte haben die Aufgabe, auf kommunaler Ebene die Interessen der ausländischen Einwohner zu vertreten. Ähnliche Organe gibt es in vielen Bundesländern auch auf Landesebene. Seit 1998 besteht zudem der Externer Link: Bundeszuwanderungs- und Integrationsrat, ein Zusammenschluss der Landesarbeitsgemeinschaften der kommunalen Ausländerbeiräte und Ausländervertretungen.