German Chancellor Konrad Adenauer, left, hugs France President Charles de Gaulle, right, after signing the Elysee friendship treaty in the Elysee palace in Paris, France on Jan. 22, 1963. France and Germany kicked off celebrations Wednesday, Jan. 22, 2003 to mark the 40th anniversary of the treaty with a raft of events intended to inject new vitality into their relationship, which is pivotal in efforts to expand and integrate the European Union. (ddp images/AP Photo) --- Bundeskanzler Konrad Adenauer (li) und Staatspraesident Charles de Gaulle umarmen sich nach der Unterzeichnung des Deutsch-Franzoesischen Vertrages am 22. Januar 1963 im Salon Murat im Pariser Elysee-Palast. Rechts neben de Gaulle steht M. Christian Fouchet. (ddp images/AP Photo)

19.12.2012 | Von:
Claire Demesmay

Hat der deutsch-französische Bilateralismus Zukunft?

Neue Herausforderungen, alte Methoden

Aus der Krisensituation heraus ist zweifelsohne größere Bereitschaft zur engen Zusammenarbeit entstanden. Dabei bedienen sich beide Länder der traditionellen Methoden des Bilateralismus, die sich über Jahrzehnte bewährt haben. Die Ungeduld der Finanzmärkte erzeugte dabei eine nie gekannte Dringlichkeit. Lange diplomatische Verhandlungen zur Kompromissfindung schienen kein adäquates Instrument zu sein. Konnten Deutschland und Frankreich dennoch auf effiziente Weise zur Krisenlösung beitragen?

Die Methode der Kompromissfindung, um deutsch-französische und im weiteren Sinne auch innereuropäische Meinungsverschiedenheiten zu überwinden, hat den Vorteil, dass die beschlossenen Maßnahmen politisch akzeptiert und somit legitimiert sind. Dies ist gerade in Deutschland ein wichtiger Punkt, wo die Bundesregierung ihrer Verpflichtung nachkommt, für die entscheidenden europapolitischen Entscheidungen die Zustimmung des Bundestags einzuholen. Außerdem können sich die Regierungen im intergouvernementalen Verhandlungsmodus gewisse Garantien sichern, die für sie und ihre Wählerschaft von Bedeutung sind.

Problematisch ist jedoch, dass die Erarbeitung von Kompromissen viel Zeit in Anspruch nimmt.[5] Während Paris und Berlin sich bemühten, ihre Meinungsverschiedenheiten auszuräumen, unterlag die wirtschaftliche und finanzielle Situation einer rasanten Negativentwicklung, welche die getroffenen Entscheidungen häufig bereits unzureichend erscheinen ließ. Wiederholt erweckten die europäischen Staats- und Regierungschefs den Eindruck, dass sie mit dem Tempo der Finanzwelt nicht Schritt halten konnten; regelmäßig äußerten sie sich widersprüchlich oder änderten ihren politischen Kurs, insbesondere zu den Themen, über die sich Frankreich und Deutschland bereits zu Beginn nicht hatten einigen können. So verständigten sich die Europäer im Oktober 2011 zum Beispiel über einen Schuldenschnitt für Griechenland, obwohl sie im Mai des gleichen Jahres jegliche Restrukturierungsmaßnahmen ausgeschlossen hatten. Auf diese Weise verunsicherten sie die Märkte weiter und hofften vergeblich auf nachhaltige Entspannungseffekte. Paris und Berlin lernten schließlich aus ihren Fehlern und versuchten zumindest auf der Ebene der politischen Kommunikation den Eindruck von Einigkeit zu erwecken. Aber welche Anstrengungen auch immer sie unternehmen – eine integrierte europäische Wirtschaftssteuerung können sie nicht ersetzen.

Besonders in Frankreich wurde die Sorge der deutschen Regierung vor übereiltem Handeln negativ aufgenommen. Aus Sicht der Kritiker war es vor allem dem Zögern Deutschlands zuzuschreiben, dass wichtige Entscheidungen vertagt werden mussten. Statt "Panik auf den Märkten zu vermeiden",[6] habe dieses Verhalten zu weiterer Verunsicherung beigetragen – dieser Vorwurf wurde wiederholt laut, insbesondere in Bezug auf die Ausstattung der EFSF oder das EZB-Programm zum Ankauf von Staatsanleihen.

Die Kritik fußt auf der Annahme, dass es in derartigen Krisensituationen eine Notwendigkeit ist, möglichst rasch auf die Finanzwelt zu reagieren – auch wenn dies unkonventionelle Schritte erfordert. Sie trägt jedoch den erheblichen Unterschieden in den Politik- und Wirtschaftskulturen der jeweiligen Länder keine Rechnung. Angesichts der auseinanderdriftenden Positionen und beträchtlichen Herausforderungen wäre es schwierig, wenn nicht sogar unmöglich gewesen, vorausgehende Verhandlungen zwischen zwei Ländern wie Deutschland und Frankreich zu vermeiden. Bedauerlich erscheint dennoch, dass den Spitzenpolitikern in beiden Ländern nicht früher bewusst geworden ist, wie unerlässlich eine deutsch-französische Verständigung ist, und dass sie sich nicht von Anfang an um eine Annäherung bemüht haben, statt ihre Meinungsverschiedenheiten nach außen zu tragen.

Keine Legitimität ohne Einbeziehung der EU-Partner

Eine weitere Herausforderung, die beide Länder neben einer effizienten Krisenlösung zu meistern hatten, war die Einbeziehung der anderen EU-Partner. Es handelt sich dabei zwar um eine ständige Herausforderung für die deutsch-französische Zusammenarbeit, doch im Verlauf der Krise erlangte sie eine besondere Bedeutung. Angesichts der Dringlichkeit der Situation waren Frankreich und Deutschland wiederholt versucht, ausschließlich als Duo zusammenzuarbeiten. Zwar drängten die europäischen Partner regelmäßig darauf, die deutsch-französischen Meinungsverschiedenheiten zugunsten eines Kompromisses beizulegen, doch wehrten sie sich entschieden dagegen, aus dem Entscheidungsprozess ausgeschlossen zu werden. Statt einen Impulseffekt zu erzeugen, stießen die auf diese Art erarbeiteten deutsch-französischen Positionen daher mehrfach auf Ablehnung bei den europäischen Partnern.

Mit dieser Problematik mussten sich Paris und Berlin während der Krise mehrfach auseinandersetzen, vor allem aber nach dem Treffen von Sarkozy und Merkel in Deauville im Oktober 2010. Gemäß dem klassischen Kompromissprinzip sprachen sich die beiden Staats- und Regierungschefs dort für neue Haushaltsregeln und eine Änderung des Vertrags von Lissabon aus. Die überraschten europäischen Partner zeigten sich wenig erfreut darüber, dass sie zehn Tage vor dem gemeinsamen Gipfel in Brüssel damit vor vollendete Tatsachen gestellt wurden. Denn die deutsch-französische Einigung stellte nicht zuletzt wesentliche Elemente der bisherigen Strategie infrage. Insbesondere Vertreter der europäischen Institutionen machten öffentlich keinen Hehl aus ihrer Verärgerung. Kommissarin Viviane Reding unterstrich, dass "neue Regeln nicht von zwei Staaten in Deauville gemacht" würden, sondern von "27 Staaten in Luxemburg, Brüssel und Straßburg".[7]

Die Bedenken hielten sich auch danach: Im Oktober 2011 erklärte der Vorsitzende der Eurogruppe Jean-Claude Juncker, dass eine gemeinsame Wirtschaftsregierung zwar wünschenswert sei, es aber kein "deutsch-französisches Kommando" geben dürfe.[8] Auch der Präsident des Europäischen Parlaments Martin Schulz sagte, "dieses deutsch-französische Direktorium, das sich anmaßt, über alles alleine zu entscheiden, das ist eine echte Gefahr".[9] Es erscheint daher so wichtig wie nie zuvor, die bilaterale Zusammenarbeit zu öffnen und die europäischen Partner einzubinden – sei es auf der Ebene der Mitgliedstaaten oder der EU-Institutionen. Das Ziel ist dabei in erster Linie, den deutsch-französischen Kompromissen eine größere Legitimität zu verleihen. Dies gilt insbesondere für Themengebiete, in denen die Positionen beider Länder nicht die innereuropäischen Unterschiede abbilden. Frankreich und Deutschland müssen kritische Stimmen zulassen und Positionen einbinden, welche sie selbst nicht zwangsläufig vertreten. Dies betrifft nicht zuletzt die politischen Entscheidungen, die sich an die gesamte EU richten und nicht ausschließlich an die Eurozone.

In diesem Sinne birgt das "Weimarer Dreieck" ein gewisses Potenzial für die Zusammenarbeit zwischen Deutschland, Frankreich und Polen. Allerdings hat diese Kooperation, abgesehen von einer Erklärung über die Wiederbelebung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) im Juli 2011, bis heute nur zu wenigen europäischen Projekten geführt. Grund dafür ist vor allem die Asymmetrie zwischen den drei Partnerländern. Neben der wirtschaftlichen Diskrepanz zwischen Polen auf der einen und Frankreich und Deutschland auf der anderen Seite sind die Interdependenzen der jeweiligen Länder sehr verschieden, sei es im Bereich der politischen Institutionen oder der Zivilgesellschaft. In diesem Zusammenhang fällt es Warschau oft schwer, seinen Platz im Dreieck zu finden. Außerdem steht es nicht immer stellvertretend für die Interessen und Standpunkte der kleinen mittel- und osteuropäischen Staaten. Nichtsdestotrotz ist dieses trilaterale Format innerhalb der EU durchaus sinnvoll, gerade wenn es um gemeinsame Außenpolitik, Energiepolitik oder auch um die EU-Nachbarschaftspolitik geht.

Die Öffnung gegenüber anderen muss aber nicht zwangsläufig über ähnlich stark institutionalisierte Strukturen stattfinden. Unterschiedliche informelle Kooperationsformate mit drei oder vier Teilnehmern haben in den vergangenen Jahren ihre Effektivität bewiesen, ohne dabei auf einer genau festgelegten Struktur zu fußen. Hier sollte auf die Diskussionsplattform zwischen Paris, Berlin und London hingewiesen werden, welche außen- und sicherheitspolitische Herausforderungen wie den Afghanistan-Einsatz oder die iranische Nuklearstrategie thematisiert, oder auf die Zusammenarbeit zwischen Paris, Berlin und Rom im Rahmen der Wirtschafts- und Währungsunion, die im Zuge der Schuldenkrise neu belebt wurde. Der Vorteil dieser Mechanismen liegt in ihrer Flexibilität, da sie den zeitlichen und räumlichen Prämissen angepasst werden können und so auch verschiedene Themenschwerpunkte und Interessen abdecken. Insofern sie sich nicht in einem Exklusivmodus den gemeinschaftlichen EU-Spielregeln widersetzen, sind derartige Konstellationen um einen deutsch-französischen Kern ein interessanter Ansatz, die Entscheidungsfindungsprozesse in einer immer heterogeneren und komplexeren EU zu vereinfachen.

Führungsrolle jenseits der Schuldenkrise?

Durch die Finanz-, Wirtschafts- und anschließende Schuldenkrise hat der deutsch-französische Bilateralismus wieder an Bedeutung gewonnen und ist zu einem wichtigen Rad im Getriebe des europäischen Krisenmanagements geworden. Zugleich aber haben Deutschland und Frankreich andere europapolitische Felder aus den Augen verloren. Seit Ausbruch der Krise im Jahr 2007 wurde die europäische Integration zwar vertieft, doch hat sich diese Vertiefung auf den wirtschafts- und haushaltspolitischen Bereich konzentriert. In den strategischen Feldern der Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Energiepolitik wurde in den vergangenen Jahren auf europäischer Ebene wenig erreicht.

Ausgerechnet bei diesen Fragen, in denen Deutschland und Frankreich traditionell weit auseinanderstehen, ist eine bilaterale Kooperation erforderlich, um die innereuropäischen Differenzen zu überwinden. Aber wie die Debatte über einen Militäreinsatz in Libyen im Frühling 2011 zeigte, herrscht zwischen beiden Ländern, wie auch zwischen den anderen Mitgliedstaaten, große Uneinigkeit über die außenpolitische Orientierung der EU. Obwohl Deutschland und Frankreich in der Außenpolitik kurz- und mittelfristig vor großen Herausforderungen stehen (wie etwa die Umbrüche im arabischen Raum oder der amerikanische Rückzug aus Europa), tendieren sie immer noch dazu, nationale Wege zu gehen. Auch im Bereich der Energiepolitik haben sich beide Länder für unterschiedliche Ansätze entschieden, insbesondere nach dem Nuklearunfall in Fukushima.

Im Rahmen des Krisenmanagements war die Fokussierung auf Wirtschafts- und Haushaltsfragen unvermeidbar. Sollte sich die deutsch-französische Zusammenarbeit langfristig jedoch darauf beschränken, hätte dies Auswirkungen auf den europäischen Integrationsprozess. Ohne einen stabilen und politikfeldübergreifenden Bilateralismus wäre die Europapolitik stets auf temporäre und damit fragile Koalitionen angewiesen, die sich je nach Interesse der Mitgliedstaaten immer wieder bilden und lösen würden. Es mag sein, dass die EU eines Tages über so stark integrierte Entscheidungsmechanismen verfügen wird, dass sie auf die intergouvernementale Zusammenarbeit verzichten kann – doch liegt dies bislang in weiter und ungewisser Ferne. Bis dahin wird sich die Union weiterhin auf eine solide intergouvernementale Struktur stützen müssen, oder sie läuft Gefahr, in längere Phasen der Instabilität und vielleicht sogar der Desintegration zu geraten. Dass Deutschland und Frankreich dabei eine besondere Rolle zukommt, hat nicht nur mit Tradition zu tun, sondern auch mit der Feststellung, dass es (jetzt noch) an glaubwürdigen Alternativen fehlt.

Eine dauerhafte Fokussierung auf die Wirtschafts- und Haushaltspolitik würde außerdem das deutsch-französische Verhältnis langfristig ins Wanken bringen. Seit Jahrzehnten verfügen beide Länder über sehr verschiedene Machtattribute: Deutschland über eine starke, exportorientierte Wirtschaft, Frankreich über seinen Status als Nuklearmacht und ständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat. Entsprechend haben beide Länder in Bezug auf die Europapolitik immer schon unterschiedliche Interessen verfolgt. So konnten sie jahrzehntelang nach dem Gegenleistungsprinzip politikfeldübergreifende Kompromisse (package deals) schließen, die zur europäischen Integration beigetragen haben. Vor diesem Hintergrund würde das Ausklammern wichtiger Themen wie der Außen- und Sicherheitspolitik zum Bedeutungsverlust des französischen Partners beitragen, dessen Schwächung durch die Schuldenkrise offensichtlich geworden ist. Dies ist nicht im Interesse Deutschlands, das – insbesondere in schwierigen Zeiten – einen soliden und zuverlässigen Partner an seiner Seite braucht.

Auch wenn der deutsch-französische Bilateralismus im Rahmen der Krise eine Renaissance erlebte, wurde er durch die EU-Erweiterung geschwächt. Insofern besteht nach wie vor kein Automatismus für eine Führungsrolle Deutschlands und Frankreichs in der EU. Ob beide Länder auch künftig in der Lage sein werden, die europäische Integration voranzutreiben, hängt zum Teil von ihrer Fähigkeit ab, ihre europäischen Partner in flexibler und differenzierter Weise einzubeziehen. Entscheidend ist aber auch und vor allem der Wille ihrer Regierenden, sich gemeinsam mit zukunftsrelevanten Fragen aus unterschiedlichen Politikfeldern zu befassen – und dies auch ohne externen Druck, sei er finanzieller oder militärischer Natur. Eine solche Zusammenarbeit setzt allerdings voraus, dass sich Paris und Berlin vor nationalen Egoismen hüten und sich als Partner im Dienste aller Europäer verstehen.

Fußnoten

5.
Vgl. Daniela Schwarzer, Der hohe Preis des Zauderns, in: Der Tagesspiegel vom 4.8.2011.
6.
Jean Quatremer, Sortie de route pour "Merkozy", 17.11.2011, http://bruxelles.blogs.liberation.fr/coulisses/2011/11/sortie-de-route-pour-merkozy.html« (5.12.2012).
7.
Zit. nach: EU-Kommissarin geißelt Merkel-Plan als "selbstmörderisch", 28.10.2010, http://www.handelsblatt.com/3576352.html« (5.12.2012).
8.
Zehn Schritte zur Rettung des Euro (Interview mit Jean-Claude Juncker), 12.10.2011, http://www.handelsblatt.com/4743196-all.html« (5.12.2012).
9.
"Wir haben den größten ökonomischen Wurf und das kleinste politische Karo" (Interview mit Martin Schulz), 30.10.2012, http://www.dradio.de/dlf/sendungen/idw_dlf/1591336« (5.12.2012).
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Claire Demesmay für bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und des/der Autors/-in teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.