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27.2.2013 | Von:
Margit Schratzenstaller

Gesellschaftliche Steuerung durch Steuern

Aktuelle Ausgestaltung und Wirkungen

Im Folgenden werden in der gebotenen Kürze einige aktuelle relevante europäische Trends sowie die spezifischen Entwicklungen in Deutschland und Österreich skizziert.

Entwicklung des Umverteilungspotenzials der europäischen Abgabensysteme. Generell hat die Umverteilungswirkung der europäischen Steuersysteme längerfristig tendenziell eher abgenommen. Hohe Einkommen und Vermögen wurden tendenziell entlastet, sodass die Steuerpolitik die steigende Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen eher gefördert hat, anstatt ihr entgegenzuwirken. Dieser Trend ist allgemein in den entwickelten Industrieländern zu beobachten.[10]

Erstens wurde die gesamte Progressivität der persönlichen Einkommensbesteuerung reduziert. EU-weit wurden die Spitzensteuersätze in der Einkommensteuer gesenkt: im Durchschnitt der EU 27 zwischen 1995 und 2012 um neun Prozentpunkte auf 38,3%.[11] Erst 2010 kam die kontinuierliche schrittweise Reduktion der Spitzensteuersätze, die in fast allen EU-Ländern zu beobachten war, aufgrund der krisenbedingten Konsolidierungserfordernisse zum Stillstand, 2012 wies der EU-durchschnittliche Spitzensteuersatz einen leichten Anstieg auf. Im OECD-Durchschnitt ging der Einkommensteuer-Spitzensteuersatz seit Anfang der 1980er Jahre von 65,7% auf 41,7% zurück. Nur wenige EU-Länder führten im Rahmen ihrer Konsolidierungspakete zusätzliche höhere Spitzensteuersätze für sehr hohe Einkommen ein oder erhöhten den regulären Spitzensteuersatz zeitlich befristet wie etwa Frankreich, Italien, Großbritannien und Portugal. In Deutschland wurde der reguläre Spitzensteuersatz von 57% im Jahr 1995 schrittweise auf 42% ab 2005 gesenkt und 2007 um einen zusätzlichen "Reichensteuersatz" von 45% für Jahreseinkommen über 250.000 Euro ergänzt. Österreich ist eines von drei EU-Ländern, in denen seit 1995 der Spitzensteuersatz unverändert geblieben ist; er beträgt 50%.

Gleichzeitig sind in fast allen EU-Ländern die Einkommensteuersysteme mehr oder weniger konsequent dualisiert worden: Alle oder zumindest ein Teil der Kapitaleinkünfte (Einkünfte aus Zinsen, Dividenden und Veräußerungsgewinnen) werden mit einem einheitlichen Kapitalertragsteuersatz an der Quelle besteuert, unterliegen also – anders als Arbeits- und sonstige Einkünfte – nicht mehr der progressiven Einkommensteuer. Obwohl im Rahmen der jüngsten Konsolidierungspakete die Kapitalertragsteuern in einer Reihe von EU-Ländern erhöht wurden, liegt der durchschnittliche Steuersatz für Kapitaleinkünfte (bildet man einen Durchschnitt aus den Steuersätzen für Zinserträge, Dividendeneinkünfte und Veräußerungsgewinne) in der EU 27 mit 25,6% deutlich unter dem durchschnittlichen Niveau der Spitzensteuersätze (EU 27: 38,3%). Darüber hinaus wenden sieben EU-Länder (Estland, Lettland, Litauen, Bulgarien, Rumänien, Tschechien und Ungarn) statt einer direkt progressiven Einkommensteuer eine Flat Tax mit einem relativ geringen Einheitssteuersatz an.

Zweitens ist auch das Umverteilungspotenzial der vermögensbezogenen Steuern langfristig gesunken.[12] Zwar ist im Durchschnitt der OECD-Länder das Gewicht der vermögensbezogenen Steuern gemessen an der Wirtschaftsleistung leicht gestiegen: Ihr Anteil hat sich zwischen 1980 und 2010 von 1,6% auf 1,8% des BIP erhöht. Allerdings hat sich die Struktur der vermögensbezogenen Steuern deutlich verschoben: weg von allgemeinen Vermögensteuern und tendenziell auch von Erbschaft- und Schenkungsteuern, mit denen sich gezielt eher die hohen Vermögen besteuern lassen, hin zur Grundsteuer und zu Steuern auf Finanz- und Kapitaltransaktionen, bei denen von einer weniger progressiven Wirkung ausgegangen werden kann. Die Entwicklung in Deutschland und Österreich weicht insofern vom internationalen Trend ab, als dass das Gewicht der vermögensbezogenen Steuern mit 0,8% (Deutschland) beziehungsweise 0,5% (Österreich) des BIP erheblich unter dem OECD-Durchschnitt liegt und zudem in den vergangenen drei Jahrzehnten gesunken ist.

Drittens wurde die Umverteilungswirkung der europäischen Abgabensysteme auch durch einen steigenden Anteil der Einnahmen aus der Mehrwertsteuer, welche die unteren Einkommen vergleichsweise höher belastet als die oberen, an den gesamten Abgabeneinnahmen abgeschwächt.[13] Ihr Anteil an den gesamten Abgabeneinnahmen nahm zwischen 1995 und 2010 in der EU 27 von 18,6% auf 22% zu. In Deutschland stieg er von 16,3% auf 19,1%, in Österreich von 18,6% auf 18,9%. Im Zuge der Konsolidierungsmaßnahmen hoben seit 2009 15 EU-Mitgliedsländer (einige in mehreren Schritten) ihren regulären Mehrwertsteuersatz an. Der durchschnittliche Mehrwertsteuersatz nahm in der EU 27 zwischen 2000 und 2012 von 19,2% auf 21% zu.

Ökologisierung der europäischen Abgabensysteme. In einigen europäischen Ländern wurden in den 1990er und Anfang der 2000er Jahre (auch) ökologisch orientierte Abgabenstrukturreformen eingeführt. Sie hatten das Ziel, eine doppelte Dividende zu verwirklichen: die Erzielung einerseits von positiven Umwelteffekten durch die Anhebung von Umweltsteuern und andererseits von positiven Beschäftigungseffekten durch die Verwendung der zusätzlichen Umweltsteuereinnahmen zur beschäftigungsförderlichen Abgabenentlastung des Faktors Arbeit.[14] Inzwischen untermauern eine Reihe von Studien die theoretischen Erwartungen solch positiver Effekte von Ökosteuerreformen auch empirisch.[15]

Umweltbezogene Steuern haben in der EU 27 nach einem tendenziellen Bedeutungsverlust seit Mitte der 2000er Jahre – gemessen an ihrem Anteil an den Gesamtabgabeneinnahmen – in den vergangenen Jahren wieder etwas an Gewicht zugelegt und machten 2010 im Durchschnitt 7,4% der Gesamtabgabeneinnahmen aus.[16] In Deutschland hat sich ihr Anteil in den vergangenen Jahren bei 5,8% stabilisiert, in Österreich ist er leicht auf 5,6% zurückgegangen. Da viele Länder im Rahmen ihrer Programme zur Budgetkonsolidierung auch umweltbezogene Steuern angehoben haben oder dies noch planen,[17] ist für die nächsten Jahre von einer Bedeutungszunahme auszugehen. Inwieweit sich dieser Trend verfestigt, bleibt abzuwarten. Jedenfalls sind die jüngsten Umweltsteuererhöhungen vor dem Hintergrund der in vielen Ländern bestehenden Konsolidierungserfordernisse primär fiskalisch motiviert und nicht in ökologisch orientierte, längerfristig angelegte Abgabenstrukturreformen eingebunden, in deren Rahmen zumindest ein Teil der zusätzlichen Umweltsteuereinnahmen zur Entlastung der Arbeitseinkommen verwendet wird.

Gleichzeitig werden in vielen Ländern nach wie vor in substanziellem Umfang ökologisch kontraproduktive Subventionen vergeben, die auch Steuerermäßigungen mit negativen Umweltwirkungen umfassen. So schätzt die OECD das Volumen von Subventionen für Produktion und Verwendung fossiler Brennstoffe für 24 OECD-Länder auf 45 bis 75 Milliarden US-Dollar.[18] Das deutsche Umweltbundesamt gibt für Deutschland ein Volumen von etwa 48 Milliarden Euro pro Jahr (Stand 2008) für die Subventionierung umweltschädlicher Tatbestände an. Davon entfielen über 30 Milliarden Euro auf Steuervergünstigungen für den Verkehr, insbesondere den Flugverkehr; außerdem werden umfangreiche Steuerermäßigungen und -befreiungen bei Energie- und Stromsteuer für das produzierende Gewerbe und die Landwirtschaft gewährt.[19] Sie wurden im Rahmen der jüngsten Konsolidierungsmaßnahmen nur geringfügig eingeschränkt.

Beschäftigungs- und Gleichstellungswirkungen von Steuern und Abgaben. Eine Vielzahl von empirischen Studien legt nahe, dass für bestimmte Gruppen am Arbeitsmarkt ein signifikanter Einfluss von Steuern und Abgaben auf das Arbeitsangebot gegeben ist.[20] Besonders stark auf Höhe beziehungsweise Veränderungen der Abgabenbelastung reagiert das Arbeitsangebot – und zwar sowohl die Partizipationsentscheidung als auch die Entscheidung über die gearbeitete Stundenzahl – von verheirateten Frauen beziehungsweise Müttern von Kindern. Das Arbeitsangebot von Männern dagegen wird – mit Ausnahme von Geringqualifizierten beziehungsweise Geringverdienern – durch Niveau oder Veränderungen der Abgabenlast kaum beeinflusst.

Mithilfe von Simulationsstudien kann darüber hinaus gezeigt werden, dass die gemeinsame Besteuerung von Ehepaaren (Ehegattensplitting) die Erwerbsbeteiligung von Frauen gegenüber einer Individualbesteuerung reduziert. Würde das Ehegattensplitting in Deutschland – wie in der weitaus überwiegenden Mehrheit von Industrieländern üblich – durch die individuelle Besteuerung beider Partner ersetzt, so stiege die Partizipationsrate von Frauen beziehungsweise Müttern, während sich je nach Modellannahmen die Erwerbsbeteiligung von Männern reduzierte.[21] Ökonometrische Analysen der OECD[22] bestätigen, dass hohe Steuersätze auf das Arbeitseinkommen von Zweitverdienern in einem Haushalt, wie sie etwa mit dem deutschen Ehegattensplitting verbunden sind, die Erwerbsbeteiligung von Frauen (da sie in der Regel die Zweitverdiener, das heißt die Person mit geringerem Einkommen im Haushalt, sind) dämpfen. Das Ehegattensplitting, das anders als die Individualbesteuerung eine ungleiche Verteilung der bezahlten Erwerbsarbeit zwischen den Geschlechtern fördert, enthält gleichzeitig Anreize für eine entsprechend ungleiche Verteilung der unbezahlten Arbeit zwischen Männern und Frauen.

Generell haben Steuern und Abgaben auf Arbeitseinkommen (im Wesentlichen Lohnsteuer und Sozialversicherungsbeiträge) rein quantitativ einen hohen Stellenwert in den europäischen Abgabensystemen. Ihr Anteil am gesamten Abgabenaufkommen nahm zwischen 1995 und 2010 geringfügig von 48,1% auf 47,3% im Durchschnitt der EU 27 ab, wobei in den vergangenen Jahren ein leichter Wiederanstieg zu beobachten war.[23] In Deutschland ging dieser Anteil im betrachteten Zeitraum von 60,4% auf 56,2% zurück, in Österreich fand nur ein leichter Rückgang (von 57,2% auf 56,8%) statt.

Langfristig haben manche Industrieländer die Abgabenlast gerade für die unteren Einkommen reduziert, um die Arbeitsanreize in diesem Segment, das besonders stark auf das Niveau von Steuern und Abgaben reagiert und in dem Frauen überrepräsentiert sind, zu erhöhen.[24] Diesem Trend ist auch Deutschland gefolgt, nicht jedoch Österreich, wo die Abgabenbelastung der unteren Einkommen im Vergleich der Jahre 2000 und 2010 leicht gestiegen ist. Insgesamt ist jedoch die Abgabenbelastung in den EU-Ländern insbesondere für untere und mittlere Arbeitseinkommen immer noch sehr hoch, in Deutschland wie Österreich liegt sie über dem EU-Durchschnitt,[25] was die Arbeitsanreize in diesen Einkommensgruppen im Allgemeinen und für Frauen, insbesondere Mütter, im Besonderen beeinträchtigt.

Effektivere gesellschaftliche Steuerung

Zur Bewältigung der großen gesellschaftlichen Herausforderungen kann auch die Steuerpolitik einen wesentlichen Beitrag leisten. Ökologisch nachhaltige, verteilungssensible sowie beschäftigungs- und gleichstellungsförderliche (aufkommensneutrale) Umstrukturierungen der Abgabensysteme beruhen auf drei Eckpunkten.

Steuern sollten erstens wieder stärker als Umverteilungsinstrument genutzt werden. Jüngste empirische Studien der OECD[26] und des IWF[27] unterstreichen, dass aufgrund ihrer Wachstums- und Beschäftigungsverträglichkeit vor allem (höhere) Steuern auf Erbschaften und Schenkungen sowie Grund- und Immobilienvermögen geeignete steuerliche Instrumente seien. Eine wachsende Zahl theoretischer und empirischer Beiträge zeigt, dass auch relativ hohe Steuersätze auf Spitzeneinkommen sowie eine progressive Einkommensbesteuerung nicht – entsprechend der in den vergangenen Jahrzehnten dominierenden Sichtweise – mit umfangreichen unerwünschten Reaktionen der Steuerpflichtigen verbunden sein müssen.[28]

Vor allem im Bereich der derzeit häufig relativ gering besteuerten Kapitaleinkommen besteht in vielen Ländern – auch in Deutschland und Österreich, wo Kapitalerträge mit 25 Prozent besteuert werden – Spielraum nach oben. So hat Frankreich 2013 den proportionalen Steuersatz von 19 Prozent auf Kapitaleinkommen abgeschafft und bezieht diese in die reguläre progressive Einkommensbesteuerung mit einem Spitzensteuersatz von 45 Prozent ein.

Zweitens müssen zur Erreichung der Klima- sowie weiterer Umweltziele klima- und umweltschädliche Konsum- und Produktionsaktivitäten weltweit massiv eingeschränkt werden, was den verstärkten Einsatz umweltpolitischer Instrumente erfordert. Umweltbezogene Steuern sind wegen ihrer Marktkonformität ein unverzichtbares Element im umweltpolitischen Instrumentenkasten.[29] Zur Erhöhung ihrer langfristigen Effektivität muss die Struktur von Steuern auf fossile Energieträger stärker den CO2- und Energiegehalt der unterschiedlichen Energieträger berücksichtigen. Auch verbessern eine regelmäßige Erhöhung der Steuersätze zum Inflationsausgleich sowie die Abschaffung ökologisch kontraproduktiver Steuerausnahmen die Anreize für umwelt- beziehungsweise klimafreundlichere Konsum- und Produktionsentscheidungen.

Drittens ist die Senkung der Abgaben auf die Arbeit insbesondere im unteren und mittleren Einkommensbereich sowohl beschäftigungs- als auch gleichstellungsförderlich. Zur Förderung der Frauenerwerbsbeteiligung – nicht nur ihrer Arbeitsmarktpartizipation, sondern auch von Vollzeit- beziehungsweise Teilzeitbeschäftigungsverhältnissen mit hoher Wochenstundenzahl – ist zudem der Abbau von steuerlichen Hemmnissen erforderlich: Hier wird in Deutschland der Ersatz des Ehegattensplittings durch ein Individualsteuersystem diskutiert, in Österreich der Abbau von steuerlichen Barrieren für den Wechsel von geringfügigen in reguläre Beschäftigungsverhältnisse mit einer relativ hohen wöchentlichen Arbeitszeit.

Auf dem Weg hin zu einem ökologisch, sozial und ökonomisch nachhaltigeren Wachstums- und Entwicklungspfad sind viele Politikbereiche gefragt. Der Steuerpolitik kann und sollte jedoch künftig wieder eine aktivere Rolle zur Erreichung gesellschaftlicher Zielsetzungen zukommen.

Fußnoten

10.
Vgl. Francesca Bastagli et al., Income Inequality and Fiscal Policy, IMF Staff Discussion Note SDN/12/08/2012.
11.
Vgl. Margit Schratzenstaller, Besteuerung höherer Einkommen und Vermögen, in: DIW Vierteljahrshefte (i.E.).
12.
Vgl. OECD (ed.), Revenue Statistics, Paris 2012.
13.
Vgl. Eurostat (ed.), Taxation Trends in the European Union, Luxemburg 2012.
14.
Vgl. ebd.
15.
Vgl. Eric Pels et al., Environmental Tax Reform and the Double Dividend, in: Ecological Economics, 55 (2005) 4, S. 564–583; Paul Ekins/Stefan Speck (eds.), Environmental Tax Reform (ETR), New York 2011.
16.
Vgl. Eurostat (Anm. 13).
17.
Vgl. European Commission (ed.), Tax Reforms in EU Member States, Brüssel 2012.
18.
Vgl. OECD (ed.), First-Ever OECD Inventory of Support to Fossil-fuels Production or Use, Paris 2011.
19.
Vgl. Andreas Burger et al., Umweltschädliche Subventionen in Deutschland, Dessau-Roßlau 2010.
20.
Vgl. Costas Meghir/David Phillips, Labour Supply and Taxes, in: James Mirrlees et al. (eds.), Dimensions of Tax Design, Oxford 2010, S. 202–274; OECD (ed.), Taxation and Employment, Paris 2011.
21.
Vgl. für einen knappen Überblick über entsprechende Simulationsstudien für Deutschland und Österreich: Margit Schratzenstaller, Gender budgeting im Steuersystem, Wien 2012.
22.
OECD (Anm. 6).
23.
Eurostat (Anm. 13).
24.
OECD (ed.), Taxing Wages, Paris 2012.
25.
Vgl. European Commission (Anm. 17).
26.
Vgl. Jens Arnold et al., Tax Policy for Economic Recovery and Growth, in: The Economic Journal, 121 (2011) 550, S. F59-F80.
27.
Vgl. Santiago Acosta-Ormaechea/Jiae Yoo, Tax Composition and Growth, IMF WP 12/257/2012.
28.
Vgl. für einen Überblick zu diesen Beiträgen: M. Schratzenstaller (Anm. 11).
29.
Vgl. European Commission (Anm. 17).
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