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27.2.2013 | Von:
Constanze Hacke

Finanzausgleich mit Verfallsdatum

Wettbewerbsföderalismus versus kooperativer Föderalismus

Die aktuelle Struktur des Länderfinanzausgleichs läuft 2019 aus und muss spätestens dann neu geregelt werden. Gestritten wurde um das System aber schon seit Gründung der Bundesrepublik. Im Kern dreht sich die Diskussion darum, welche Art von Föderalismus in Deutschland politisch gewollt ist.

Ein Wettbewerbsföderalismus setzt bewusst auf die Eigenständigkeit der Länder und lässt Anreize zum Wettbewerb zu. In einem solchen System wird eine scharfe Trennlinie zwischen den Zuständigkeiten von Bund und Ländern gezogen – dies gilt auch für das Steuerverteilungssystem. Wenn überhaupt, gibt es einen vertikalen Ausgleich von Bund zu Ländern, jedoch nicht zwischen den einzelnen "Bundesstaaten".

Der kooperative Föderalismus hingegen stellt gleichwertige oder gar einheitliche Lebensverhältnisse (Artikel 106 Absatz 3 GG) in den Vordergrund. Damit sind die finanziellen Ungleichheiten zwischen den einzelnen Ländern auszugleichen, auf vertikaler wie auf horizontaler Ebene. Die Politikfelder sind stark verflochten, es gibt Gemeinschaftssteuern.

Wie aktuell zu sehen, stößt die Debatte um den Länderfinanzausgleich mit diesen beiden Polen auf einen inneren Widerspruch. Elemente der beiden Föderalismustypen sind nur schwer zu vereinbaren – ein Grund dafür, warum das derzeitige System so komplex ist. Dazu kommen zwei weitere Probleme: Zum einen konzentrierten sich die Lasten des Finanzausgleichs in der jüngsten Vergangenheit auf einige wenige Bundesländer – vor allem Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Bayern. Zum anderen wurde die Ursache dafür, dass ein finanzieller horizontaler Ausgleich überhaupt nötig ist, bislang nicht behoben – mit Bayern wechselte bislang nur ein einziges Bundesland von der Nehmer- auf die Geberseite.[10]

Die finanziellen Folgen der Wiedervereinigung tun – bis heute – ihr Übriges. "Es ist bemerkenswert, dass mit der bestehenden Finanzverfassung die fiskalischen Folgen der Wiedervereinigung bewältigt werden konnten, allerdings um den Preis stark anwachsender Staatsverschuldung, von Nebenhaushalten, Ausweitung des Länderfinanzausgleichs und der Bundesergänzungszuweisungen. Diese Entwicklungen können nicht dauerhaft aufrechterhalten werden", prognostiziert etwa eine Studie der Bertelsmann Stiftung.[11]

Ostdeutschland hat aber nach wie vor ernste Probleme: schwach entwickelte Industrie, wenig ausgelastete Werften – und selbst die Hoffnungsträger aus der Solarbranche melden inzwischen reihenweise Insolvenz an. Lediglich der Tourismus könnte sich im Osten und Nordosten zur Zukunftsbranche mausern. Aber auch im Westen gibt es Problemkinder – etwa das Ruhrgebiet, dem nach wie vor der Strukturwandel zu schaffen macht, oder der Norden, der mit den wirtschaftsstarken Bundesländern im Süden der Republik kaum konkurrieren kann.

Finanzausgleich auf dem richterlichen Prüfstand

Soll am Prinzip des kooperativen Föderalismus festgehalten werden, ist nicht damit zu rechnen, dass die horizontalen Finanzströme auf kurze Sicht eingestellt werden können. So, wie es jetzt ist, kann es aber nicht bleiben – diese Meinung vertreten zumindest die Landesregierungen von Bayern und Hessen, die im Februar 2013 eine Klage beim Bundesverfassungsgericht auf den Weg gebracht haben.

Trotz der medialen Aufmerksamkeit, die dieser Schritt zurzeit erlangt: Es ist nicht die erste Klage in Karlsruhe gegen den Länderfinanzausgleich. In den Entscheidungen der Jahre 1986 und 1992 musste sich das Bundesverfassungsgericht vor allem mit der Rolle der Bundesergänzungszuweisungen befassen.[12] Außerdem urteilte das Gericht, dass die Finanzkraft der Gemeinden berücksichtigt werden müsse. 1999 erzielten die Kläger – auch damals die Geberländer Bayern, Baden-Württemberg und Hessen (allerdings unter rot-grüner Landesregierung) – einen Teilerfolg: Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass der Finanzausgleich in der geltenden Form verfassungswidrig war und verordnete eine Neuregelung.

Im Einzelnen befanden die Verfassungsrichter, dass der Finanzausgleich nicht dazu führen dürfe, dass ein Empfängerland über den Durchschnitt angehoben wird (Nivellierungsverbot). Zudem dürfe nur die natürliche und keine gewichtete Einwohnerzahl als Bezugsgröße heranzogen werden – sofern sie nicht auf objektivierbaren Kriterien beruhe.[13] Das Gericht forderte damit die Gestaltung eines Maßstäbegesetzes, das die zentralen Größen und Faktoren des Ausgleichs konkretisieren sollte, überließ die detaillierte Gestaltung aber der Politik. Das Maßstäbegesetz sowie das ergänzende Finanzausgleichsgesetz sind seit 2005 in Kraft – ein Ausgleichssystem mit Verfallsdatum, denn die Regelungen sind bis Ende 2019 befristet.

Anlass für eine neuerliche Reform besteht allemal, denn die Kritik ist auch jenseits der aktuellen Klage nicht verstummt. Die Hauptkritikpunkte lauten Intransparenz, Wettbewerbsfeindlichkeit und Ineffizienz. Ein weiteres Kernargument, das nicht nur Wissenschaftler, sondern auch Politiker ins Feld führen, lautet, dass das System von Fehlanreizen bestimmt sei: "Die Fehlanreize im jetzigen Länderfinanzausgleich betreffen sowohl die Geberländer als auch die Nehmerländer. Alle haben keinen Anreiz, mehr Steuern einzunehmen, da nur wenig von diesen Mehreinnahmen in den eigenen Landeskassen bleibt", erklärte vor Kurzem die hessische Landtagsfraktion der Grünen.[14]

Darüber hinaus trägt der Länderfinanzausgleich nicht immer dazu bei, dass sich Lebensverhältnisse angleichen, sondern dass sich bestehende Verhältnisse zementieren. Aktuelle Beispiele dafür liefert der Stabilitätsrat: Dieses Gremium wurde im Zuge der Föderalismusreform II 2009 geschaffen und dient dazu, die Haushalte von Bund und Ländern zu überwachen. Der Stabilitätsrat stellt drohende Haushaltsnotlagen fest und leitet Sanierungsverfahren ein. Aktuell sind vier Nehmerländer des Finanzausgleichs in solchen Sanierungsverfahren: Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein.

Mangelnde Transparenz und Nachvollziehbarkeit

Ein weiterer Kritikpunkt ist das Berechnungsverfahren an sich. Für Steuerzahler und manchen Politiker gleichermaßen intransparent, fördert der komplexe Rechenweg Stammtischparolen und liefert Munition für Wahlkampfzeiten. Dazu kommt das Problem der mangelnden Nachvollziehbarkeit. Ob darüber hinaus die Zahl der Einwohner ausreicht, um den Finanzbedarf eines Landes abzubilden, darf bezweifelt werden – selbst wenn bestimmte Prozesse, etwa der Einwohnerrückgang in einigen ostdeutschen Ländern, durch "Einwohnerveredelung", ausgeglichen werden sollen. Die Alters- und Erwerbsstruktur der jeweiligen Bevölkerung ist damit noch nicht berücksichtigt – und schlägt sich dennoch in Kosten nieder, beispielsweise für Wohnungsbau oder soziale Hilfeleistungen.

Experten befürworten daher nicht nur, demografische oder Arbeitsmarktfaktoren in das System zu integrieren. Vielmehr soll auch das Konnexitätsprinzip nicht mehr an der Verwaltungsebene festgemacht werden, frei nach dem Motto "Wer bestellt, soll bezahlen". "Schlussendlich sind auch finanzschwache Länder und Kommunen, wiederum bezogen auf die Ausgaben pro Einwohner, durch diese Aufgaben stärker belastet als finanzstarke. In diesen Fällen verdrängen übertragene Aufgaben des Bundes eigene politische Prioritäten und schränken die Handlungsfähigkeit der Gliedstaaten und ihrer Kommunen weiter ein."[15]

Die Reformvorschläge – zumindest aus der Wissenschaft – sind inzwischen fast genauso zahlreich wie die Kritikpunkte am Länderfinanzausgleich. Die Politik hat sich bislang trotz verschiedener Ansätze zur Föderalismusreform in den jeweiligen Kommissionen auf kein gemeinsames, parteiübergreifendes Konzept verständigen können. Ein Reformvorschlag von mehreren Grünen-Landtagsfraktionen, der von der Universität Konstanz ausgearbeitet wurde, sah beispielsweise die Abschaffung des horizontalen Finanzausgleichs, ein neues Verteilungssystem für die Umsatzsteuer sowie zeitlich befristete Ausgleichszahlungen des Bundes für betroffene Länder vor. Das politische Problem bei diesem Vorschlag: Politiker aus den eigenen Reihen distanzierten sich umgehend von den Modellrechnungen.

Andere Konzepte setzen auf eine Neuordnung des bestehenden Systems, etwa den Verzicht auf die Einwohnerveredelung, das vollständige Einbeziehen der Gemeindesteuern in die Berechnung der Finanzkraft oder die Abschaffung des Umsatzsteuervorwegausgleichs.

Ein weiterer Vorschlag stammt aus dem Eckpunktepapier für die aktuelle Klageschrift der drei Geberländer: Sie fordern, dass Berlin gesondert durch den Bund finanziert wird – analog zur US-Hauptstadt Washington, die kein Bundesstaat, sondern ein Distrikt ist. Der Etat wird vollständig von der US-amerikanischen Regierung bestritten – allerdings auch inhaltlich bestimmt.

Eine andere Anregung geht in die Richtung, die Steuerverteilung neu zu ordnen – bis hin zu mehr Steuerautonomie für die einzelnen Länder, beispielsweise durch unterschiedliche Zu- oder Abschläge bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer. Der Preis für den größeren Wettbewerb zwischen den Ländern wäre allerdings, dass sich die (bestehenden) Unterschiede in den Lebensverhältnissen vergrößern würden. Wenn jedoch alle Länder daran interessiert sind, dass keines zurückbleibt, dürfte künftig nur eine Alternative bleiben: mehr vertikaler denn horizontaler Ausgleich. Dafür könnten die Bundesergänzungszuweisungen gestärkt werden, Berlin könnte mit einer Art "Bundeshauptstadthilfe" Finanzhilfen vom Bund erhalten.[16] Denkbar ist auch, dass schwächere Länder (erneut) darüber nachdenken, sich zusammenzuschließen und die Aufgaben gemeinsam zu bewältigen.

Wichtig dürfte aber vor allem sein, dass die nächste Reform des Länderfinanzausgleichs ein größerer Wurf wird als die vorangegangenen, die bislang nur kleinteilige Ansätze lieferten. Die seit mehr als 40 Jahren geltende Finanzverfassung wurde unter ganz anderen Voraussetzungen und gesellschaftlichen Bedingungen entwickelt als denen, die wir heute vorfinden: Öffentliche Verschuldung, Arbeitslosigkeit und die demografische Entwicklung sind Themen, denen der Finanzausgleich nur noch bedingt gerecht wird. All diese Punkte muss eine grundlegende Reform berücksichtigen, wenn der Länderfinanzausgleich zurück zur gelebten Solidarität finden soll – ohne Verfallsdatum.

Fußnoten

10.
Vgl. Alexander Grasse, Das deutsche föderale System zwischen Kontinuität und neuer Dynamik, Bologna 2001, S. 37.
11.
Kirsten Witte, Neuordnung der föderalen Finanzverfassung Deutschlands ab 2020 unter besonderer Berücksichtigung der Kommunen, 27.9.2012, S. 16: http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xbcr/SID-E4A23040-09FA186C/bst/xcms_bst_dms_36543__2.pdf« (5.2.2013).
12.
2006 beschäftigte sich das Bundesverfassungsgericht noch einmal auf Antrag des Landes Berlin mit den Bundesergänzungszuweisungen und lehnte in diesem Zusammenhang Sanierungshilfen für Berlin ab (Az. 2 BvF 3/03).
13.
Vgl. A. Grasse (Anm. 10), S. 40.
14.
Pressestelle der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Hessischen Landtag, Klage gegen den Länderfinanzausgleich kann eine Chance sein, 5.2.2013, http://bundespresseportal.de/hessen/item/8590-gr%C3%BCne-klage-gegen-den-l%C3%A4nderfinanzausgleich-kann-eine-chance-sein-%E2%80%93-bedingungen-stichhaltige-begr%C3%BCndung,–eigenes-konzept,–kein-wahlkampfget%C3%B6se.html« (13.2.2013).
15.
K. Witte (Anm. 11), S. 15.
16.
Vgl. Konferenz der haushalts- und finanzpolitischen Sprecher der CDU/CSU-Fraktionen der Länder, Eckpunkte für eine Reform des Länderfinanzausgleichs und der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen, 23.10.2012: http://cdu-landtag.de/download?dokument=1&file=185_eckpunkte_lfa_23_10_2012_gesamt.pdf« (5.2.2013).
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