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27.2.2013 | Von:
Susanne Uhl

Steuern und Handlungsfähigkeit in Deutschland und Europa

Autonomieverluste durch Steuerwettbewerb

Im Bereich der persönlichen Einkommens- und Unternehmenbesteuerung zeigt sich hingegen, dass die rechtlichen Gestaltungsspielräume der europäischen Mitgliedstaaten deutlich weniger beschränkt sind. Verbindliche Regularien wurden seitens des Europäischen Rates und des EuGH in erster Linie zur Verhinderung von Doppelbesteuerungen für Private und Unternehmen getroffen sowie zur Förderung grenzüberschreitender Unternehmenszusammenschlüsse. Jede der Maßnahmen ist und war dabei in den Mitgliedstaaten teilweise massiv haushaltswirksam und schmälerte die Einnahmen zum Teil deutlich.[9] Die genannten Maßnahmen waren und sind Teil der Öffnung des europäischen Binnenmarktes für den freien Kapitalverkehr von und innerhalb von multinational operierenden Unternehmen – und die Maßnahmen haben in dieser Hinsicht auch zu einigem Erfolg beigetragen. Aber die Liberalisierungen haben auch eine Kehrseite, welche die Gestaltungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der Unternehmensbesteuerung deutlich aushöhlt.

Dass die Unternehmen multinational Niederlassungen unterhalten, die auf der organisatorischen Ebene miteinander verwoben sind, erlaubt es diesen beispielsweise, in Niedrigsteuerländern allein zu dem Zweck Tochtergesellschaften zu gründen, um durch Transaktionen Gewinne dorthin zu verlagern und somit Steuern auf Kosten des Sitzlandes der Muttergesellschaft zu sparen. Umgekehrt können durch konzerninterne Transaktionen Verluste im Sitzland der Muttergesellschaft geltend gemacht werden. So können Unternehmen dank der Regelungen zur Verhinderung einer doppelten Besteuerung das Steuergefälle zwischen den Staaten ausnutzen.[10] Daneben pocht der EuGH auf die Nichtdiskriminierung und Nichtbeschränkung von Kapitalverkehrs- und Niederlassungsfreiheit im Binnenmarkt, was die wenigen national verbliebenen Möglichkeiten zusätzlich einschränkt, den Steuervermeidungsstrategien etwas entgegenzusetzen.

Die EU-Kommission allerdings tat sich immer schwer damit, die Annäherung der Unternehmensbesteuerung dem EuGH zu überlassen. In mehreren Studien und Mitteilungen um die Jahrtausendwende verwies sie auf erhebliche steuerlich bedingte Schwierigkeiten bei der grenzüberschreitenden Tätigkeit von Unternehmen innerhalb der EU. Unterschiedliche Regelungen zur Festsetzung der Steuerbemessungsgrundlage würden zahlreiche Probleme bei der Besteuerung von konzerninternen Vorgängen verursachen; die Befolgungskosten seien für die Unternehmen zu hoch und die Gefahr der Doppelbesteuerung sei nach wie vor existent. Eine der Maßnahmen, mit denen die Situation für die Unternehmen verbessert werden sollte, war eine auf mittelfristige Sicht einzuführende gemeinsame, konsolidierte Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage für grenzüberschreitende Unternehmenstätigkeiten mit dem Ziel, die Unternehmensteuersysteme der Mitgliedstaaten effizienter, wirksamer, einfacher und transparenter zu machen. Die Transparenz sollte dabei zum "fairen Steuerwettbewerb" der Mitgliedstaaten untereinander beitragen.

Doch auch bis heute ohne vollständig vereinheitlichte Bemessungsgrundlage haben die Maßnahmen der Angleichung den Steuerwettbewerb angeheizt: So sind Unternehmensteuersätze in einer Vielzahl von Ländern gesenkt worden. In den 27 Mitgliedstaaten der EU sanken diese von durchschnittlich 35,3 Prozent im Jahr 1996 auf 23,5 Prozent im Jahr 2012 ab.[11] Auch die Einkommensteuersätze sind bis 2009 diesem Trend gefolgt. Sie sanken durchschnittlich von 47,4 Prozent im Jahr 1996 auf 37,2 Prozent im Jahr 2009. Seither sind – in erster Linie aufgrund der Finanzierung der Krisenfolgen – in einigen Ländern kleine Kurskorrekturen zu verzeichnen. Im Durchschnitt stiegen seit 2009 erstmals die Steuersätze wieder leicht an: auf 38,1 Prozent im Jahr 2012.

Dazu muss gesagt werden, dass die Einkommensteuerspitzensteuersätze der Mitgliedstaaten – im Unterschied zu den im direkten Steuerwettbewerb befindlichen Unternehmensteuersätzen – nach wie vor deutlich unterschiedlich sind. Spitzenreiter sind Schweden mit 56,6 Prozent, Dänemark mit 55,4 und Belgien mit 53,7 Prozent. Schlusslicht ist Bulgarien mit 10 Prozent. Dort gilt – wie in einigen anderen Mitgliedstaaten – der Steuersatz als Flat Tax für alle Einkommensarten gleichermaßen: von Privaten, Unternehmen und aus Kapitaleinkünften. Auch die Slowakei ging diesen Weg. Es galt ein Einheitssteuersatz von 19 Prozent. Von diesem hat sich das Land gerade verabschiedet.[12] Diese zaghaften Korrekturversuche zeigen zwar nationale Spielräume auf, jedoch werden sich solange keine deutlicheren Veränderungen in Richtung Steuersätze der 1990er Jahre abzeichnen, solange sich die Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre Steuersätze strategisch verhalten: Senkt der eine, senkt der andere. Dies alles – also Binnenmarkt und Steuerwettbewerb – führt dazu, dass die Mitgliedstaaten sich der souveränen Gestaltungsmöglichkeiten ihrer Steuerpolitiken faktisch selbst berauben, ohne dass sie diese Gestaltungsmöglichkeiten auf einer anderen politischen Ebene – der europäischen – wieder gewonnen hätten.

Die Frage ist also: Wollen wir ein Europa, das auf Kooperation, Ausgleich und die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse setzt und entsprechend bewusst weitere nationale Steuersouveränität an die Union abgibt, oder wollen wir ein Europa der Wettbewerbsstaaten, die sich bei der Besteuerung von Einkommen, Kapital, Erbschaften und Vermögen um den letzten Platz balgen?

Interessanterweise kennen gerade wir in Deutschland diese Diskussion aus unseren nationalen Debatten. Gerade haben die Länder Bayern und Hessen eine Klage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht – sie wollen im Länderfinanzausgleich weniger bezahlen, wollen einen kräftigen Schritt in Richtung Wettbewerbsföderalismus gehen.[13] Denn den Ländern geht es nicht nur um die Kriterien des Länderfinanzausgleichs im engeren Sinne, es geht ihnen auch darum, den Ländern und/oder Kommunen weitere eigene Besteuerungsrechte einzuräumen. Auf Basis einer einheitlichen Bemessungsgrundlage (die es innerhalb Deutschlands gibt) soll den Gliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt werden, eigene Steuersätze zu erheben und den angestrebten Standortwettbewerb über die Satzgestaltung auszutragen.

In der deutschen fiskalpolitischen Debatte ist dabei – im Unterschied zur europäischen – völlig klar, dass es bei der Auseinandersetzung, ob es hier (weiter) einen kooperativen Föderalismus gibt oder Bund und Länder noch deutlich wettbewerbsföderalere Strukturen bekommen sollen, auch um eine zutiefst ideologische Frage geht. Denn die Antwort impliziert jeweils eine spezifische Ausprägung von Staat, von mehr oder weniger Aufgaben, die dieser für Bürgerinnen und Bürger erfüllen soll. Nicht anders ist dies bezogen auf Europa. Und dafür lohnt sich ein etwas genauerer Blick auf die verschiedenen fiskalföderalen Ausprägungen.[14]

Dem vorwiegend aus der Feder von Ökonomen stammenden Konzept des Wettbewerbsföderalismus geht es in erster Linie um die regionale Autonomie der dezentralen Gliedstaaten beziehungsweise Gebietskörperschaften, eine klare Aufteilung der Aufgaben und Finanzen zwischen diesen Ebenen und einem Steuerwettbewerb um die mobilen Bemessungsgrundlagen – also Einkommen, Kapital und Unternehmensgewinne. Steuerwettbewerb ist hier entsprechend keine unerwünschte Erscheinung, sondern konstitutives Element föderaler Staatlichkeit. Demgegenüber setzt ein kooperativer Föderalismus auf die Zusammenarbeit der Ebenen und auf Ausgleichsmaßnahmen unter ihnen. Ziel ist eine größtmögliche Rechtseinheit und soziale Umverteilung: unter den Gliedstaaten und unter den Bürgerinnen und Bürgern.

Handlungsfähigkeit der Ebenen

Was aber bedeutet das im Hinblick auf die Nationalstaaten und auf Europa? Welche Alternativen zur steuerpolitischen Verfasstheit der Ebenen – Länder, Bund, Europa – gibt es? Was bedeuten die Entwicklungen für die nationalen Wohlfahrtsstaaten? Im Hinblick auf die tatsächliche Gestaltung des kooperativen Föderalismus und eines nationalen Wohlfahrtsstaates hat der Nationalstaat Deutschland heute mit einigen Problemen zu kämpfen. Die größtmögliche Rechtseinheit ist auf nationaler Ebene nicht mehr organisierbar – zu viele der Gestaltungsmöglichkeiten werden auf europäischer Ebene reguliert. Ein Selbsterfindungsrecht von Steuern gibt es kaum noch, jedwede neue Steuer muss der europäischen Ebene zur "Genehmigung" vorgelegt werden. Auch haben Mitgliedstaaten kaum noch Möglichkeiten ihre indirekten Steuersysteme nach sozialeren Kriterien umzubauen. "Null-Prozent-Steuersätze" oder Luxussteuersätze sind als nationale Entscheidungen nicht mehr zu treffen. Dazu müsste europäisches Sekundärrecht geändert werden.

Im Hinblick auf die direkten Steuern auf die verschiedenen Einkommensarten sind mehrere Anmerkungen notwendig. Die deutsche Bundesregierung vertritt auf europäischer Ebene bewusst den Wettbewerbsgedanken. Das unbewusst-bewusste Laisser-faire wie im Falle der Vorgängerregierungen hatte allerdings dieselbe Wirkung. Denn so wurden zwar der freie Kapitalverkehr und die Niederlassungsfreiheit immer weiter durchgesetzt. Die Konsequenzen, dass mobile Bemessungsgrundlagen unterschiedlich hohe Steuersätze nutzen (oder nur damit drohen) und damit einen Steuerwettbewerb auslösen, wurden aber kaum diskutiert. Dieser Steuerwettbewerb hatte wiederum Auswirkungen auf die nationalen Budgets – der Höhe nach, aber auch im Hinblick auf die Zusammensetzung unter Gerechtigkeitsaspekten und auf die umverteilende Wirkung.

Auf der einen Seite sind Staaten darauf angewiesen, Steuereinnahmen zu erzielen, um soziale Rechte garantieren zu können wie etwa Transfereinkommen, soziale Dienste, die Sicherung von Gesundheit und Bildung oder auch um Interventionen aufgrund langsameren ökonomischen Wachstums und Arbeitslosigkeit zu finanzieren. Auf der anderen Seite stagnierten die Einnahmen aber bestenfalls oder sanken aufgrund von Steuerrechtsänderungen mit Blick auf den europäischen Steuerwettbewerb. In jedem Fall aber passen die Einnahmen seit einiger Zeit nicht (mehr) zu den Ausgaben.

Daneben hat auch eine Verschiebung stattgefunden – von direkten zu indirekten Steuern. Viele Mitgliedstaaten nutzten ihre Erhöhungsmöglichkeiten im Rahmen der Bandbreiten bei der Mehrwertsteuer und den speziellen Verbrauchsteuern, um die Senkung der Einkommensteuerspitzensätze und der Körperschaftsteuern auszugleichen oder zur Finanzierung der Folgen der Finanzkrise. Diese Veränderungen haben die Einkommensunterschiede in den jeweiligen Mitgliedstaaten nicht geschmälert, sondern deutlich vergrößert. Denn Mehrwert- und Verbrauchsteuern sind von allen Menschen in gleicher Höhe und unabhängig von der Höhe der individuellen Einkommen zu bezahlen. Und mit jeder Erhöhung der Steuersätze steigt auch die Belastung der Armen gegenüber den Reichen überproportional an.

Darüber hinaus wird die soziale Funktion der Besteuerung durch den Trend angegriffen, unterschiedliche Einkommensarten mit unterschiedlichen Steuersätzen zu belegen, wie es der dualen Einkommensteuer eigen ist: Immobile Lohneinkommen werden erheblich höher besteuert als mobiles Kapital und Unternehmen. In Deutschland werden Kapitalerträge seit 2009 nur noch mit 25 Prozent und nicht mehr mit dem persönlichen Einkommensteuersatz belegt. Auch dies verschärft die Einkommensdifferenzen je höher die Steuern auf Arbeit und je niedriger die Steuern auf Kapital und Unternehmensgewinne werden. Ganz zu schweigen davon, dass der Steuerwettbewerb zu Steuersatzsenkungen und damit zu einem Abflachen der Steuerprogression und damit der umverteilenden Wirkung des Steuersystems geführt hat.

Ist dies alles alternativlos? Keineswegs. Mitgliedstaaten können sich faktische Gestaltungsmöglichkeiten zurückholen – wenn sie Steuersouveränität an Europa abgeben und sie dort auch in einer kooperativen Weise nutzen. Dass sie heute gar keine gemeinsame autonomieschonende Lösung auf europäischer Ebene mehr suchen, hat mit einem Wandel zu tun: Steuerwettbewerb gilt heute als etwas Gutes und wird von den meisten politisch Verantwortlichen nicht infrage gestellt – mit den beschriebenen Auswirkungen in den Nationalstaaten.

Doch eine Rückkehr zum steuerpolitisch souveränen Nationalstaat kann es nicht geben – weil es im politischen Raum keinen Vernunftbegabten gibt, die oder der es angesichts der wirtschaftlichen Verflechtungen für machbar oder wünschbar hält, den gemeinsamen europäischen Markt aufzugeben. Und ein Binnenmarkt bedeutet eben auch freie Mobilität von Waren und Dienstleistungen, von Kapital und Arbeit. Dies wiederum bedeutet, dass es verbindliche Verabredungen darüber geben muss, wie Waren und Dienstleistungen, Kapital und Unternehmen besteuert werden sollen, sonst gäbe es neue (Steuer-)Grenzen. Aber es bedeutet nicht, dass es Steuerwettbewerb geben muss – mit negativen Auswirkungen für die nationalen Budgets und mit Restriktionen, welche die Korrektur der Wohlstandsverteilung immer unmöglicher macht und sich so um jedwede Legitimität bringt – in Deutschland und in Europa.

Fußnoten

9.
Vgl. S. Uhl (Anm. 6), S. 110–118.
10.
Vgl. Thomas Rixen/Susanne Uhl, Unternehmensbesteuerung europäisch harmonisieren!, Berlin 2011.
11.
Vgl. European Commission (ed.), Taxation Trends in the European Union, Luxemburg 2012, S. 17.
12.
Vgl. FAZ (Anm. 1).
13.
Vgl. Pressemitteilung der Landesregierungen Bayern und Hessen vom 5.2.2013: http://www.bayern.de/Pressemitteilungen-.1255.10417009/index.htm« (6.2.2013).
14.
Vgl. S. Uhl (Anm. 6), S. 171–201.
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