Kroatien, Istrien, Heckwelle einer Motoryacht

11.11.2013 | Von:
Bernd Kasparek

Von Schengen nach Lampedusa, Ceuta und Piräus: Grenzpolitiken der Europäischen Union

Asylkompromiss 1993

Zwischen die Unterzeichnung der Schengener Verträge und ihrer Inkraftsetzung fällt der Zusammenbruch des Ostblocks. Neben den bekannten geopolitischen Umwälzungen sowie den folgenden Kriegen auf dem Balkan führte er zu einer Ost-West-Migration bisher unbekannten Ausmaßes. Anfang der 1990er Jahre waren mehrere Millionen Menschen innerhalb und in Richtung Europa unterwegs, und die 1991 gegründete EU als Nachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft mitsamt ihren Mitgliedstaaten war bemüht, ihre Grenzen zu schließen. Paradigmatisch für den neuen Umgang mit der Migration war der "Asylkompromiss" in Deutschland, der 1993 zu einer Reform des in Artikel 16 des Grundgesetzes (GG) niedergelegten Asylrechts führte. Dabei wurde nicht das Recht auf Asyl abgeschafft – auch der neue Artikel 16a GG garantiert politischen Flüchtlingen Asyl. Vielmehr wurde der Zugang zu diesem Grundrecht massiv eingeschränkt. Zentral in dem Ansatz, Migration nach Deutschland zu beschränken, ist das technische Instrument der Grenze. Die Grenze, verstanden als Zugangskontrolle zum Territorium und weniger als Kontrolle durch das Aufenthaltsrecht oder an den Arbeitsplätzen, wird in Deutschland zu dem Instrument der Migrationskontrolle. Neben den konkreten Einschränkungen, die Asylsuchende, Asylbewerberinnen und Asylbewerber betrafen (Kasten), enthielten der Asylkompromiss und seine Umsetzung bereits drei Elemente der kommenden europäischen Grenzpolitik.

1. Das Konzept der sicheren Herkunfts- und Drittstaaten. Es erlaubt, Personen einerseits qua Herkunft vom Zugang zum Recht auf Asyl auszuschließen, erklärt andererseits aber auch die nachweisliche Durchreise durch einen "sicheren Drittstaat" zum Ablehnungsgrund. Das Argument lautet, dass bereits im sicheren Drittstaat ein Asylantrag hätte gestellt werden können. Deutschland erklärte sich als von sicheren Drittstaaten umgeben und machte damit eine Asylantragstellung nach einer Einreise auf dem Landweg aussichtslos. Auf EU-Ebene setzte sich dieses Konzept in verschiedenen Formen durch. Die innereuropäische Fortschreibung des Konzepts findet sich in der sogenannten Dublin-Verordnung, die auf Grundlage eines ähnlichen Arguments die Zuständigkeit für die Durchführung eines Asylverfahrens innerhalb der EU regelt und auf der Fiktion aufbaut, in allen Teilnehmerstaaten der Dublin-Verordnung herrschten vergleichbare Asylstandards. Über das EU-Territorium hinaus gab es im vergangenen Jahrzehnt verstärkt Bemühungen, Anrainerstaaten durch Instrumente wie etwa das der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) zu sicheren Drittstaaten zu erklären. Damit wird der ausschließende und immobilisierende Charakter der Grenze von der tatsächlichen Grenzlinie verschoben, was in den Border Studies als Vorverlagerung oder auch Externalisierung beschrieben wird.

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Reform des Asylrechts 1993

Im Jahr 1993 kam es zu einer Neuregelung des deutschen Asylrechts, dem sogenannten Asylkompromiss. Kritikerinnen und Kritiker sehen darin die "faktische Abschaffung" des Grundrechts auf Asyl. Neben Artikel 16 des Grundgesetzes (GG) ("Politisch Verfolgte genießen Asylrecht") wurden auch das Asylverfahrensgesetz und das Ausländergesetz geändert sowie das Asylbewerberleistungsgesetz geschaffen. Ziel der Reform waren sowohl eine Einschränkung des Zugangs zum deutschen Asylsystem für Flüchtlinge als auch eine Verschärfung der Bedingungen, unter denen ein Asylverfahren eingeleitet wird.

Der Begriff Asylkompromiss fasst die gesellschaftlichen Auseinandersetzungen, die der Reform des Asylrechts vorangingen, nur ungenügend. Er verweist vor allem auf die Neupositionierung der damaligen Oppositionspartei SPD, die bis August 1992 eine Änderung des im GG verankerten Asylrechts ablehnte. Dagegen war die Einschränkung des Asylrechts schon seit den 1980er Jahren eine Forderung der Unionsparteien. 1980 überschritt die Zahl der Asylsuchenden in Deutschland zum ersten Mal die Schwelle von 100.000, in den Folgejahren kam es zu ersten Einschränkungen der Rechte von Asylbewerberinnen und -bewerbern. So wurden etwa die Unterbringung in Sammelunterkünften sowie die Residenzpflicht schon Mitte der 1980er Jahre eingeführt.

Die "räumliche Beschränkung des Aufenthalts" (Residenzpflicht) verbietet es Asylsuchenden, ein von der Ausländerbehörde vorgeschriebenes Gebiet ohne Erlaubnis zu verlassen. Ein Verstoß gegen die Auflage ist strafbar. Das Gesetz ist europaweit einmalig. Weitergehende Einschränkungen waren jedoch aufgrund der Verankerung des Asylrechts im GG nur mit einer parlamentarischen Zweidrittelmehrheit möglich. Der hohe rechtliche Stellenwert des Asylrechts war eine Konsequenz aus der Verfolgung Oppositioneller im "Dritten Reich", die nur im Exil überleben konnten.

Erst die Wiedervereinigung Deutschlands und der starke Anstieg der Migration Anfang der 1990er Jahre schufen die politischen Bedingungen, in denen die Forderungen nach einer Einschränkung erneut gestellt wurden. Zwischen 1990 und 1993 kam es verstärkt zu gewalttätigen Übergriffen auf Asylsuchende, Migrantinnen und Migranten, die oftmals auch Todesopfer forderten. Die Ausschreitungen und Pogrome von Hoyerswerda, Mannheim und Rostock-Lichtenhagen wie auch die Mordanschläge von Mölln, Solingen und Lübeck stehen nur stellvertretend für eine Welle der Gewalt, die sich in diesen Jahren über Deutschland ausbreitete, begleitet von einem Diskurs über vermeintlichen "Asylmissbrauch" und "Überfremdung".

Neben formelhaften Verurteilungen der Gewalt wurden die Übergriffe immer auch als Beleg dafür herangezogen, dass sich zu viele Asylsuchende in Deutschland aufhielten und dass nur eine radikale Einschränkung des Asylrechts diese Situation entschärfen könne. Eine stellenweise offen rassistische Stimmung wurde verharmlost, indem sie zu einem bloßen, legitimen Problembewusstsein angesichts der Asylmigration erklärt wurde. Doch gerade die Anschläge von Mölln und Solingen, die sich gegen türkeistämmige Mitbürgerinnen und Mitbürger richteten, die seit Jahrzehnten Teil der jeweiligen Stadtgesellschaft waren, sind ein Beleg für den Rassismus, der sich damals gegen alle Personen, die als "fremd" angesehen wurden, richtete.

Im August 1992 kam es zu tagelangen Ausschreitungen in Rostock-Lichtenhagen, die sich erst gegen die dortige Erstaufnahmeeinrichtung für Asylsuchende und nach deren Evakuierung gegen das Wohnheim vietnamesischer Vertragsarbeiterinnen und -arbeiter richteten. Sie wurden erst nach 48 Stunden von der Polizei unterbunden. Durch die Ausschreitungen erhöhte sich der politische Druck auf die SPD, ihren Widerstand gegen eine Einschränkung des Asylrechts aufzugeben – dem sie sich beugte.

Am 6. Dezember 1992 einigten sich CDU/CSU und SPD auf eine Neufassung des Asylrechts. Diese sah vor allem die Einführung eines Gesetzesvorbehalts in den neuen Artikel 16 a GG vor, womit das Recht auf Asyl den Rang eines Grundrechts verlor. Im Asylverfahrensgesetz wurde ferner geregelt, unter welchen Umständen die Aufnahme eines Asylverfahrens möglich ist. Hier wurden vielfältige Einschränkungen formuliert.

Die schwerwiegendste Einschränkung besteht im Prinzip der "sicheren Drittstaaten", das besagt, dass die Einreise nach Deutschland durch einen Staat, der selber die relevanten völkerrechtlichen Abkommen des Flüchtlingsschutzes gewährleistet, eine Asylantragstellung in Deutschland unmöglich macht. Aufgrund der Tatsache, dass alle benachbarten Staaten zu sicheren Drittstaaten deutsche Asylsystem verbaut.

Die "Flughafenregelung" führte ein beschleunigtes Verfahren für Asylsuchende ein, die auf dem Luftweg nach Deutschland gelangen. Es wurden in den internationalen Flughäfen besondere Einrichtungen geschaffen, in denen Asylsuchende noch vor einer tatsächlichen Einreise nach Deutschland festgehalten und ihre Asylanträge innerhalb von rund 30 Tagen geprüft werden. Die Neuregelung des Asylrechts hatte auch Auswirkungen auf die Lebensbedingungen der Asylsuchenden, die sich schon in Deutschland befanden oder die trotz der neuen Einschränkungen ins Asylverfahren gelangten. Denn mit dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) wurde eine Ausnahmegesetzgebung für Asylsuchende geschaffen. Das Gesetz regelt die staatliche Unterstützung für Asylsuchende. Da diese durch bestehende Arbeitsverbote oftmals von Erwerbsarbeit ausgeschlossen sind, besteht ein Anspruch auf Sozialhilfe. Mit dem AsylbLG wurde der Anspruch von Asylsuchenden pauschal um rund 30 Prozent gesenkt. Darüber hinaus enthält das AsylbLG das "Sachleistungsprinzip", das vorschreibt, dass Sozialleistungen präferenziell unbar ausgezahlt werden sollen, beispielsweise durch die Ausgabe von Essenspaketen, Wertgutscheinen oder Kleiderpaketen. Im Juli 2012 erklärte das Bundesverfassungsgericht das AsylbLG für verfassungswidrig.

2. Die Idee des Exterritorialen. Mit dem Ausschluss des Landwegs als Einreisemöglichkeit zum Zwecke der Asylantragstellung verblieb vor allem der Luftweg. Hier sah der Asylkompromiss vor, dass potenzielle Asylantragstellerinnen und -steller schon vor einer tatsächlichen Einreise festgehalten werden können und ihren Asylantrag unter verschärften Bedingungen in einem beschleunigten (Flughafen-)Verfahren stellen müssen, da sie sich ja technisch noch nicht auf dem Territorium Deutschlands aufhielten. Dieses rechtliche Argument deckt sich mit weit verbreiteten Praktiken im Rahmen des europäischen Grenzschutzes, Flüchtlinge schon vor dem Erreichen europäischen Territoriums oder Hoheitsgebiets (etwa auf dem Mittelmeer) festzuhalten, sie vom Zugang zum Asylverfahren auszuschließen und ihnen die Einreise zu verwehren. Erst 2012 wurde diese Rechtsauffassung, nämlich dass ein europäischer Grenzschutz außerhalb der EU nicht an nationales, europäisches und internationales Recht gebunden wäre, vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im vielfach beachteten Urteil Hirsi et al. gegen Italien[2] revidiert, auch wenn die Konsequenzen für die Praktiken des Grenzschutzes noch nicht klar sind.

3. Die Aufrüstung der Grenzen unter Einbeziehung neuer Technologien. Aufgrund der Annahme sicherer Drittstaaten und des Flughafenverfahrens war es notwendig, die Grenzkontrollen auszubauen und die Grenzen technologisch aufzurüsten, stellten sie doch den Ort dar, an denen diese Prozeduren umzusetzen waren. Es ist vor allem diese dritte Entwicklung, die ihren schnellsten und stärksten Widerhall auf der europäischen Ebene fand. Ende der 1990er Jahre implementierte etwa Spanien, dessen Grenzen gen Nordafrika lange Zeit durchlässig waren, das sogenannte Integrierte System der Außenüberwachung (SIVE), das verschiedenste technische Möglichkeiten wie Radar, Luftüberwachung oder Patrouillen in ein einheitliches System integrierte, um die Grenze zu überwachen und ein undokumentiertes Überschreiten zu unterbinden. Auch die EU hat mittlerweile beschlossen, das Europäische Überwachungssystem (EUROSUR) zu etablieren, das ein integriertes Echtzeitbild der gesamten europäischen Außengrenze und darüber hinaus ermöglichen und sich aus Daten von Satelliten, Drohnen (unbemannte Aufklärungsflugzeuge), Radartürmen und Patrouillenfahrten speisen soll. Über den EU-Außengrenzenfonds wurden zudem europäische Gelder für den Ausbau von Grenzen in Europa zur Verfügung gestellt.

Während es sich anbietet, die Entwicklungen europäischer Grenzpolitik anhand des deutschen Asylkompromisses von 1993 zu illustrieren, soll dennoch darauf hingewiesen werden, dass es sich schon in den 1990er Jahren um ein europäisches Phänomen handelte. Viele der oben beschriebenen Konzepte wurden auf EU-Ebene entwickelt. Lediglich die Implementierung verlief in Deutschland besonders rasch. Auf EU-Ebene waren es in den 2000er Jahren neben Deutschland vor allem Frankreich, Großbritannien, Spanien und Italien, deren Innenminister die sogenannte G5-Gruppe bildeten und die europäische Migrations- und Grenzpolitik vorantrieben. Sie zielte darauf ab, eine Blockade in der europäischen Innenpolitik durch gezielte Vorstöße zu durchbrechen. Der bekannteste Vorstoß ist der sogenannte Blair-Schily-Plan im Jahr 2005, der die Errichtung exterritorialer Flüchtlingslager außerhalb der EU vorsah. Es wurde vorgeschlagen, Flüchtlinge, die in Europa Zuflucht suchten, in Lagern jenseits der EU-Grenzen, etwa in Nordafrika, unterzubringen. Erst nach einer positiven Prüfung ihres Asylantrages hätten sie nach Europa einreisen dürfen. Schwerer wog jedoch die Gründung der europäischen Grenzschutzagentur Frontex.

Fußnoten

2.
Vgl. Application Nr. 27765/09, Straßburg, 23.2.2012, http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-109231#{%22itemid%22:[%22001-109231%22]}« (9.10.2013).
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