Kroatien, Istrien, Heckwelle einer Motoryacht

11.11.2013 | Von:
Bernd Kasparek

Von Schengen nach Lampedusa, Ceuta und Piräus: Grenzpolitiken der Europäischen Union

Frontex

Im Jahr 2002 präzisierte die EU-Kommission die Idee einer europäischen Grenzschutzagentur.[3] Die EU-Mitgliedstaaten lehnten diese Idee zunächst ab, da der Vorschlag die Schaffung einer mit entsprechenden Befugnissen ausgestatteten europäischen Grenzschutzpolizei vorsah und damit eine weitreichende Souveränitätsübertragung der Nationalstaaten an die EU bedeutet hätte. Doch am 26. Oktober 2004 verabschiedete der EU-Rat die Verordnung zur Schaffung von Frontex. Der martialisch klingende Name bezieht sich auf den französischen Begriff für Außengrenze, frontières extérieures. Die Agentur (Europäische Agentur für die Koordination der operativen Zusammenarbeit an den Außengrenzen) nahm im Jahr 2005 ihre Arbeit auf. Im Hauptquartier in der polnischen Hauptstadt Warschau arbeiten mittlerweile knapp 300 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die meisten kommen aus dem Grenzschutzapparat der EU-Mitgliedstaaten. Die Agentur verfügt über ein Jahresbudget von rund 100 Millionen Euro.

Frontex selbst ist bislang kaum involviert in die tägliche Überwachung und Kontrolle der Grenze. Die hoheitliche Aufgabe der Grenzsicherung verbleibt bei den Grenzschutzeinheiten der Mitgliedstaaten. Frontex koordiniert vor allem die Zusammenarbeit zwischen den Grenzpolizeien der EU-Mitgliedstaaten. Frontex stellt daher mehr ein Laboratorium[4] dar, in dem diese neue Auffassung von Grenze als Mittel der Kontrolle von Migration erdacht, erforscht und selektiv umgesetzt wird. Es ist in diesem Sinne die Verfestigung eines Prozesses, mittels dessen eine europäische Außengrenze überhaupt erst als politische Einrichtung entsteht. In der "Risikoanalyse" werden Geschehnisse an der Außengrenze gesammelt und bewertet, um neue Entwicklungen in der Praxis der klandestinen Grenzüberschreitung aufzuspüren und die Entwicklung der irregulären Migration nach Europa zu prognostizieren. Weiter ist Frontex im Forschungsbereich sowie in der Ausbildung von Grenzschützern in Europa tätig. Vor allem Letzteres soll verstärkt zu einer Harmonisierung europäischer Grenzschutzpraxis führen. Zu diesem Zweck entwickelt Frontex Lehrgänge und Curricula, die an nationalen und europäischen Polizeiakademien gelehrt werden.

Die Hauptaktivität liegt jedoch im operativen Bereich. Zumeist von Frontex initiiert, finden an den verschiedensten Orten der Außengrenze "Gemeinsame Operationen" statt, bei der Grenzschutzeinheiten der Mitgliedstaaten gemeinsam die Grenze patrouillieren. Das bekannteste Beispiel ist die Operation "Hera", die erste und mittlerweile umfangreichste Frontex-Operation. Ihr Ziel ist es, die irreguläre Migration im Westatlantik, ausgehend vor allem von Mauretanien und Senegal, zu unterbinden. Die Operation startete auf den Kanarischen Inseln, wo im Wesentlichen Befrager eingesetzt wurden, um Migrationsrouten zu identifizieren. Schnell trat jedoch der operative Aspekt in den Vordergrund: Aufgrund bilateraler Abkommen Spaniens war es möglich, die Küstengewässer der beiden afrikanischen Länder mit eigenen Schiffen zu patrouillieren, um Migrantinnen und Migranten abzufangen und an Land zurückzubringen. Dauerte diese Operation anfangs – also 2005 – nur wenige Wochen, so ist die Grenzschutzeinheit mittlerweile rund ums Jahr aktiv und hat diese Route effektiv blockiert. Spanische Zeitungen berichten vom massiven Rückgang der Überfahrten, während die Versuche, die Grenzzäune von Ceuta und Melilla zu überwinden, als Verschiebung der Route aus Westafrika zu verstehen sind.

Zwar ist Frontex auch im zentralen Mittelmeer, zwischen Libyen, Tunesien, Malta und Italien mit Operationen ("Nautilus" und "Hermes") aktiv, doch gelang es der Agentur dort niemals, eine derart zentrale Rolle einzunehmen wie im Westatlantik. Gründe dafür waren einerseits die mangelnde Kooperation Libyens zur Zeit des Gaddafi-Regimes, andererseits Streitigkeiten zwischen Malta und Italien, welches Land die abgefangenen Migrantinnen und Migranten aufzunehmen habe.

Italien hat daher seit 2009 im Alleingang das westatlantische Modell von Frontex – die Grenzkontrolle vorzuverlagern und in Zusammenarbeit mit Anrainerstaaten vorzunehmen – kopiert und angewendet. Grundlage ist hier der sogenannte libysch-italienische Freundschaftsvertrag von 2008, in dem sich Italien für die Verbrechen während der Kolonialzeit in Libyen entschuldigte und somit der Weg frei wurde für ein Kooperationsabkommen bezüglich der Flüchtlingsabwehr. Infolgedessen unterband Libyen die Überfahrt von Flüchtlingen, Migrantinnen und Migranten von libyschem Territorium und akzeptierte, dass Italien Flüchtlingsschiffe auf hoher See abfing und deren Insassen unverzüglich – ohne Prüfung einer Schutzbedürftigkeit – nach Libyen zurückschob. Zwar wurde diese Praxis schon damals kritisiert, da sie gegen das Refoulement-Verbot der Genfer Flüchtlingskonvention verstößt. Dieses verbietet die Abschiebung von Schutzsuchenden in Länder, in denen ihnen Schaden an Leib und Leben droht. Dennoch wurde das Vorgehen Italiens von anderen EU-Staaten begrüßt oder stillschweigend geduldet, während die EU-Kommission sich bemühte, ein ähnliches Abkommen mit Libyen für die gesamte EU zu verhandeln.

Auch in der Ägäis ist Frontex aktiv. 2010 wurde dort die größte Operation in der Geschichte der Agentur ausgerufen, was das europäische Interesse an einer Lösung der Misere im griechischen Grenz- und Migrationsregime unterstreicht. Denn Griechenland ist für Flüchtlinge wie Migranten das "Tor gen Europa" schon 2009 erfolgten 75 Prozent aller Aufgriffe irregulärer Migrantinnen und Migranten in Griechenland. Frontex eröffnete im Hafen von Piräus eine Außenstelle.

Auch in der "zweiten Linie" (Grenzschutzjargon für Aktivitäten hinter der Grenze) ist Frontex aktiv und befragt, wie auf den Kanarischen Inseln, inhaftierte Migranten und Flüchtlinge über ihre Herkunft und die benutzten Routen. Dabei geht es nicht um die Feststellung einer besonderen Schutzbedürftigkeit, denn Frontex ist keine europäische Asylagentur. Vielmehr geht es darum, Wissen über die Netzwerke der Schlepper und Schleuser zu erlangen und die Nationalität der festgehaltenen Flüchtlinge zu erfahren, um ihre Abschiebung vorzubereiten. Denn das Mandat der Agentur sieht auch die Organisation gemeinsamer Abschiebeflüge vor. Zu diesem Zweck wird meistens ein eigenes Flugzeug gechartert, das abzuschiebende Flüchtlinge aus mehreren europäischen Ländern, unter massiver Polizeibegleitung, in die Herkunftsregion bringt.

Hervorzuheben ist, dass Frontex-Operationen an und jenseits der Grenze in einem rechtlichen Graubereich stattfinden. Die Idee der Exterritorialität ist der Agentur seit ihrer Gründung eingeschrieben. Denn die Agentur selber ist nur schwer kontrollierbar. Dank ihres Rechtsstatus als europäische Agentur handelt Frontex relativ autonom. Das Europäische Parlament verfügt im Wesentlichen nur en bloc über das Budget, die eigentliche Kontrolle wird vom Verwaltungsrat ausgeübt, in der neben zwei Vertretern der EU-Kommission jeweils ein Vertreter der EU-Mitgliedstaaten sowie der Nicht-EU-Mitgliedstaaten des Schengen-Vertrags (beispielsweise Schweiz und Norwegen) vertreten sind. Damit bewegt sich Frontex auf einer Zwischenebene: Als multilaterale Organisation ist sie weder eine vollkommen europäische Institution noch die eines Mitgliedstaates, sie steht vielmehr für die schrittweise Europäisierung des Grenzregimes in Europa. Erst 2010 konnte sich die EU dazu durchringen, verbindliche Rechtsregelungen für Frontex-Operationen zu verabschieden, auch wenn diese selbst 2013 noch keine Gültigkeit erlangt haben. In der Zwischenzeit schreibt Frontex im Rahmen seiner Operationen auch das Recht der Grenze fort.[5]

Die Schengener Krise

Neben den Aktivitäten von Frontex, die eine verstärkte Zusammenarbeit mit Grenzschutzagenturen von Drittstaaten umfassen, ist auch die EU bemüht, Grenzkontrolltechniken zu exportieren und mit ihrer Hilfe Migrationskontrolle, vermittelt durch die Grenze, schon in Nordafrika und im Kaukasus auszuüben. Für den Bereich des Mittelmeers wurde bereits 1995 der sogenannte Barcelona-Prozess initiiert, der das Ziel verfolgte, eine Euro-Mediterrane-Partnerschaft im Politikfeld der äußeren und inneren Sicherheit sowie der Demokratisierungs- und Menschenrechtspolitik zu etablieren. Hier entsteht, was mittlerweile als "externe Dimension" von Migrations- und Grenzpolitik beschrieben wird, also das Wissen um die Notwendigkeit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu Zwecken der Migrationskontrolle.

Besonders der Sturm auf Ceuta und Melilla 2005 hat dieser Zusammenarbeit weiteren Auftrieb verliehen, denn zu diesem Zeitpunkt setzte sich zumindest in der EU-Kommission die Einsicht durch, dass eine absolute Verhinderung von Migration und Flucht, insbesondere durch technische Maßnahmen der Grenzsicherung, nicht praktikabel ist. Vielmehr orientiert sich die EU-Politik auf die Einbeziehung von Anrainerstaaten wie Marokko, Tunesien, Libyen, die Türkei und die Ukraine. Dass dabei vermehrt sicherheits- und migrationspolitische Prioritäten gesetzt werden und insbesondere die Frage der Menschenrechte, die auch die internationalen Vereinbarungen der Genfer Flüchtlingskonvention einschließt, in den Hintergrund rückt, belegte die Zusammenarbeit der EU mit den Diktaturen in Libyen und Tunesien.

Es waren die Aufbrüche des "Arabischen Frühlings" im Jahr 2011, welche die beiden Regime hinwegfegten und damit das System der vorverlagerten Grenze im Mittelmeer zum Einsturz brachten. Denn der EU kamen über Nacht ihre Kooperationspartner abhanden, welche die Migration mit oftmals brutalen Methoden kontrollierten und Überfahrten nach Europa unterbanden. In diesem Sinne belegen die Todesfälle vor der Insel Lampedusa nicht nur ein Scheitern der EU bezüglich ihrer humanitären Verpflichtungen des Flüchtlingsschutzes und der Seenotrettung, sondern vielmehr das Scheitern des gesamten Ansatzes der Grenzpolitik, der in der EU seit der Geburt Schengens verfolgt wurde. Dieser war einseitig auf das Unterbinden von Migration ausgerichtet, und dafür wurden der Bruch völkerrechtlicher Vereinbarungen und zahllose Tote an den Grenzen Europas hingenommen. Für das europäische Projekt, welches auch auf der Idee der freien Mobilität der Personen und der gleichen Rechte unabhängig von Herkunft aufbaut, ist diese Politik der Grenze eine Bedrohung.

In Zeiten der Globalisierung an der Fiktion festzuhalten, es ließe sich ein Raum der homogenen Rechte nach Innen und des kontrollierbaren Zugangs von Außen konstruieren, ist nicht nur vermessen und tödlich, sondern letztendlich eine Bedrohung für die Gesellschaft und Demokratie in Europa. Denn die Frage der Zugehörigkeit zu Europa lässt sich nicht an Grenztechnologien und legalistische Argumente delegieren und damit entpolitisieren. Es bedarf einer erneuten politischen Diskussion und Vision, welche die kommenden Bürgerinnen und Bürger Europas miteinbezieht.

Fußnoten

3.
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Auf dem Weg zu einem integrierten Grenzschutz an den Außengrenzen der EU-Mitgliedsstaaten, Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament, KOM(2002) 233 endgültig, Brüssel, 7.5.2002, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0233:FIN:DE:PDF« (9.10.2013).
4.
Vgl. Bernd Kasparek, Laboratorium, Think Tank, Doing Border. Die Grenzschutzagentur Frontex, in: ders./Sabine Hess (Hrsg.), Grenzregime, Berlin 2010, S. 111–126.
5.
Vgl. Silja Klepp, Europa zwischen Grenzkontrolle und Flüchtlingsschutz. Eine Ethnographie der Seegrenze auf dem Mittelmeer, Bielefeld 2011.
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