Wiener Kongress

18.5.2015 | Von:
Tanja Brühl

Konferenzdiplomatie in der Global Governance

Konferenzdiplomatie im Rahmen der Vereinten Nationen

Die Vereinten Nationen (UN) sind eine internationale Organisation, die besonders oft das Format internationaler Konferenzen nutzt, um Fortschritte in der internationalen Norm- und Regelsetzung beziehungsweise deren Umsetzung zu erzielen. Der Griff zu diesem Mittel erklärt sich auch aus der Identität der UN als inklusive und transparente IO heraus. Die folgenden Beispiele stehen zugleich exemplarisch für die Interaktionsformen von internationalen Konferenzen und IOs.

Erstens war die Gründung der UN selbst Ergebnis einer internationalen Konferenz. Fünfzig Diplomaten diskutierten zwischen dem 25. April und dem 26. Juni 1945 in San Francisco den Entwurf der UN-Charta. Dieser war wiederum auf anderen internationalen Konferenzen, insbesondere in Dumbarton Oaks (1944) und Jalta (1945) erarbeitet worden. In San Francisco arbeiteten auch nichtstaatliche Akteure mit, rund hundertsechzig NGOs hatten sich erfolgreich um einen Platz bemüht.[19] Internationale Konferenzdiplomatie hat hier, wie auch in anderen Fällen, zur Gründung einer IO geführt.

Zweitens laden die UN innerhalb der eigenen Institution zu internationalen Konferenzen ein. Um die Arbeit voranzubringen, haben sie Sondergeneralversammlungen initiiert. Dies sind außerhalb der regulären Sitzungszeit stattfindende Tagungen der UN-Generalversammlung mit einem Schwerpunktthema. Daran nehmen zumindest zeitweise auch die Staats- und Regierungschefs der derzeit 193 UN-Mitgliedstaaten teil.[20] Darüber hinaus veranstalten die UN sogenannte Weltgipfel, themenspezifische Konferenzen, die allen UN-Mitgliedern offenstehen. Eine erste Welle von Weltgipfeln gab es Ende der 1960er, Anfang der 1970er Jahre, eine zweite folgte in den 1990er Jahren. In diesem Rahmen wurden unter anderem die Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio oder die Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking abgehalten. Bei den Weltkonferenzen der 1990er Jahre wurden neue Normen vereinbart, deren Umsetzung bei den Folgekonferenzen im Mittelpunkt steht, die meist im Fünf- oder Zehnjahresrhythmus vereinbart wurden.

Drittens haben die UN internationale Konferenzen außerhalb der eigenen Organisation initiiert. So beschloss die Sondergeneralversammlung zu Abrüstung 1983 die Einrichtung einer ständigen Abrüstungskonferenz in Genf. Diese konnte zunächst einige Erfolge wie das Chemiewaffenübereinkommen und den umfassenden Teststoppvertrag vorweisen. Von 1997 bis 2009 war sie jedoch blockiert, da die Staaten sich nicht einmal auf ein Arbeitsprogramm einigen konnten.

Nur Talk Shops?

Internationale Konferenzen stehen in dem Ruf, nur dürftige Ergebnisse hervorzubringen, sodass der Aufwand nicht lohne. Dieses (Vor-)Urteil trifft insofern zu, als es einzelne Konferenzen gab, die deutlich hinter den Erwartungen zurückblieben. So verabschiedete etwa die Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 eben kein verpflichtendes Kyoto-Nachfolgeinstrument, sondern hielt nur freiwillige Maßnahmen in einem unverbindlichen Papier fest. Auch auf den folgenden Klimakonferenzen gelang es den Vertretern der Staaten nicht, sich auf ein gemeinsames Vorgehen zu einigen. Hier zeigt sich die Schattenseite des bei internationalen Konferenzen herrschenden Konsensprinzips: Es stellt ein "de-facto Vetorecht für jeden Mitgliedsstaat" dar.[21] Verhandlungen geraten schnell in eine Sackgasse. Der Vorteil einmütiger Entscheidungen liegt hingegen darin, dass diese von allen als legitim angesehen und somit eher umgesetzt werden, als wenn sie per Mehrheitsbeschluss einem Teil der Staaten aufgezwungen würden.

Von internationalen Konferenzen gingen jedoch immer wieder auch bedeutende Fortschritte aus: Neue Normen wurden entwickelt und Wege zu deren Umsetzung identifiziert. Die genannten Abrüstungsnormen sind ein Beispiel. Ein anderes ist die Post-2015-Agenda, die im Herbst 2015 von der UN-Generalversammlung verabschiedet werden soll und neue Ziele nachhaltiger Entwicklung definieren wird. Diese sollen sowohl die Millenniumsentwicklungsziele fortschreiben als auch die beim Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Rio 2012 vereinbarten Nachhaltigkeitsziele operationalisieren[22] und so die Diskussionsprozesse aus zwei inhaltlichen Strängen, der Entwicklungszusammenarbeit und der Umweltpolitik, zusammenführen.

Internationale Normen werden von Staaten internalisiert, also national umgesetzt. Das kann aufgrund eines strategischen Verhaltens, einer inhaltlichen Überzeugung oder durch eine habituelle Übernahme des Staates erfolgen.[23] Insofern sind internationale Konferenzen ein wichtiges Element der global governance. Dies gilt umso mehr, als internationale Konferenzen und Institutionen in einem engen Wechselverhältnis stehen. Internationale Konferenzen tragen zur Normbildung und damit zu einer weitergehenden Institutionalisierung bei. Zugleich wird infolge einer voranschreitenden Institutionalisierung zu ebendiesen Konferenzen eingeladen. Häufig werden internationale Verträge auf Konferenzen vorbereitet. Hier sind zwischen 1945 und 2000 rund 3500 multilaterale Verträge abgeschlossen worden; hinzu kommen noch knapp 40000 bilaterale Verträge.[24]

Widersprüchliche Trends

Obwohl internationale Konferenzen relativ legitime und zumindest in Ansätzen effektive Elemente einer global governance sind – schließlich sind sie inklusiv und haben wichtige Normen entwickelt –, ist ihre Blütezeit vorüber. Dies ist die Folge einer umfassenden Veränderung des Regierens. Schon seit drei Dekaden ist zu beobachten, dass das Regieren (governance) immer weniger mit dem Handeln von Regierungen (government) deckungsgleich ist.[25] Vielmehr tragen auch nichtstaatliche Akteure wie NGOs, Unternehmen und Stiftungen zum Regieren bei. Infolge der Globalisierung und der Entwicklungen im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien sowie des Endes des Ost-West-Konflikts sind die Grenzen des zwischenstaatlichen Regierens deutlich geworden und haben gesellschaftliche Akteure an Bedeutung gewonnen.[26]

Die heutige global governance unterscheidet sich in drei Dimensionen vom zwischenstaatlichen Regieren (international governance) des 20. Jahrhunderts: Erstens ist eine Akteurspluralität feststellbar. Staatliche wie nichtstaatliche Akteure tragen zur Norm- und Regelsetzung beziehungsweise deren Umsetzung bei. Zweitens findet politische Regulierung auf verschiedenen, miteinander interagierenden Ebenen statt. So werden einerseits internationale Normbildungsprozesse auch durch lokale Akteure angestoßen, andererseits wirken globale Normen auch lokal beziehungsweise werden auf lokaler Ebene entsprechend angepasst (Mehrebenenpolitik). Drittens ändern sich damit auch die Steuerungsmodi. An die Stelle des hierarchischen Regierens tritt zunehmend die horizontale Steuerung.[27]

Für die internationale Konferenzdiplomatie bedeutet dies erstens, dass die Partizipationsmöglichkeiten nichtstaatlicher Akteure tendenziell zunehmen. Sie haben heute umfassendere Teilnahmerechte als früher und können sich so in vielen Verhandlungen zu Wort melden oder auch schriftliche Stellungnahmen einbringen.[28] Daher hat die Zahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer an internationalen Konferenzen in den vergangenen Dekaden stark zugenommen. Hier treten nun räumliche Grenzen auf, die erstmals bei der Klimakonferenz in Kopenhagen virulent wurden. Damals hatten sich knapp 30000 Personen angemeldet, um ihre Staaten oder nichtstaatlichen Verbände bei den Verhandlungen zu vertreten. Da das Konferenzzentrum aber nur 15000 Personen fassen konnte, durften neben den Vertretern der Staaten und IOs nur 90 nichtstaatliche Organisationen an den Verhandlungen teilnehmen, was zu erheblicher Kritik seitens der Zivilgesellschaft führte.[29]

Zweitens engagieren sich die nichtstaatlichen Akteure zunehmend eigenständig in der Norm(um)setzung. Zertifikate des Forest Stewardship Council (FSC) für Holz aus nachhaltiger Bewirtschaftung sind ein Beispiel, das viele aus dem Alltag kennen.[30] Private Akteure, darunter Umwelt-NGOs, Verbände der Forstwirtschaft und Organisationen indigener Völker, haben sich auf zehn Prinzipien der nachhaltigen Holznutzung geeinigt. Solche Partnerschaften gibt es in größerem Umfang auch in der Entwicklungs-, Gesundheits- und Umweltpolitik.[31] Teils bleiben die privaten Akteure unter sich, teils sind auch Staaten oder IOs Mitglieder solcher Partnerschaften. Die Einschätzungen über die zunehmende Governance-Leistung der privaten beziehungsweise privat-öffentlichen Akteure gehen weit auseinander. Einerseits kann die Effektivität der governance zunehmen, da private Akteure potenziell zusätzliche Ressourcen und insbesondere Wissen einbringen können. Andererseits vertreten sie ihre (Partikular-)Interessen, was Normbildungsprozesse erschweren kann. Während beispielsweise im Bereich des Waffenhandels humanitäre NGOs für eine strengere Regulierung des Besitzes und der Weitergabe von Waffen eintreten, machen sich Rüstungskonzerne und Sportschützenverbände für eine Lockerung der Regelungen stark.[32] Die Komplexität der Interessenlagen nimmt zu und es wird schwieriger, ein gemeinsames Ergebnis zu erzielen. Hinzu kommt, dass auch die Legitimität des Regierens durch diese Entwicklung abnehmen kann. Die meisten privaten Akteure stammen aus dem Norden, sodass die Nord-Süd-Ungleichgewichte sich noch verstärken.

Schließlich ist ein gegenteiliger Trend festzustellen: Staaten handeln vermehrt ihre Vereinbarungen in sogenannten Klubs wie der G20 aus, also in informellen und flexiblen Zusammenschlüssen.[33] Diese Klubs werden meist für ein spezifisches Ziel und mit einem bestimmten Zeithorizont gegründet, um Aktionspläne zu erarbeiten.[34] Nichtstaatliche Akteure sind bei den Verhandlungen nicht zugelassen, auch gibt es wenig Transparenz. Durch die Kurzfristigkeit unterminieren die Klubs den Institutionalisierungstrend der vergangenen Dekaden. Die Effektivität und Legitimität des Regierens nimmt durch diese exklusiven Klubs im Vergleich zur inklusiven Institutionalisierung ab. Daher ist zu hoffen, dass die internationale Konferenzdiplomatie und die damit verbundenen internationalen Institutionen in den nächsten Jahren wieder erstarken.

Fußnoten

19.
Vgl. Bill Seary, The Early History. From the Congress of Vienna to the San Francisco Conference, in: Peter Willetts (Hrsg.), ‚The Conscience of the World‘. The Influence of Non-Governmental Organizations in the UN System, London 1996, S. 15–30, hier: S. 25f.
20.
Vgl. T. Brühl/E. Rosert (Anm. 10), S. 269.
21.
Ebd., S. 177.
22.
Vgl. Jens Martens, Globale Nachhaltigkeitsziele für die Post-2015-Entwicklungsagenda, Bonn–Osnabrück 2013.
23.
Vgl. Thomas Risse/Kathryn Sikkink, The Socialization of International Human Rights Norms Into Domestic Practices: Introduction, in: Thomas Risse/Stephen C. Ropp/Kathryn Sikkink (Hrsg.), The Power of Human Rights. International Norms and Domestic Change, Cambridge, S. 1–38, hier: S. 5.
24.
Vgl. A. Hasenclever/P. Mayer (Anm. 15), S. 20.
25.
Vgl. bspw. James N. Rosenau/Ernst-Otto Czempiel (Hrsg.), Governance without Government. Order and Change in World Politics, Cambridge 1992.
26.
Vgl. Tanja Brühl/Volker Rittberger, From International to Global Governance. Actors, Collective Decision-Making, and the United Nations in the World of the 21st Century, in: Volker Rittberger (Hrsg.), Global Governance and the United Nations, Tokio 2001; Michael Zürn, Global Governance, in: Gunnar Folke Schuppert (Hrsg.), Governance Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, Baden-Baden 2006, S. 121–146.
27.
Vgl. T. Brühl/E. Rosert (Anm. 10), S. 53.
28.
Vgl. Tanja Brühl, Nichtregierungsorganisationen als Akteure internationaler Umweltverhandlungen, Frankfurt/M. 2003.
29.
Vgl. Dana R. Fisher, The Limits of Civil Society’s Participation and Influence at COP-15, in: Global Environmental Politics, 11 (2011) 1, S. 8–11.
30.
Vgl. Philipp Pattberg, Private Institutions and Global Governance. The New Politics of Environmental Sustainability, Cheltenham 2007.
31.
Vgl. Marianne Beisheim/Andrea Liese (Hrsg.), Transnational Partnerships. Effectively Providing for Sustainable Development?, Basingstoke 2014.
32.
Vgl. T. Brühl/E. Rosert (Anm. 10), S. 373.
33.
Vgl. Berhard Rinke/Ulrich Schneckener, Informalisation of World Politics? Global Governance by Clubs, in: Tobias Debiel/Michèle Roth/Cornelia Ulbert (Hrsg.), Global Trends 2013. Peace – Development – Environment, Frankfurt/M. 2012, S. 21–35.
34.
Vgl. Sungjoon Cho/Claire R. Kelly, Promises and Perils of New Global Governance: A Case of the G20, in: China Journal of International Law, 491 (2011–2012), S. 491–562; Tobias Debiel/Michèle Roth/Cornelia Ulbert, Global Governance Under Pressure: Trends and Outlooks, in: dies. (Anm. 33), S. 9–20.
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