Gipfeltreffen der Visegrád-Staaten am 04.09.2015 in Prag: der ungarische Premierminister Orban, der tschechische Premierminister Sobotka, die polnische Premierministerin Kopacz und der slowakische Premierminister Fico (v.l.n.r.)

13.11.2015 | Von:
Kai-Olaf Lang

Innen-, außen- und wirtschaftspolitische Setzungen des "Systems Orbán"

Machtkonzentration

Die seit Sommer 2010 in Ungarn unternommenen Schritte in Gesetzgebung und Regierungspraxis stellen nichts weniger als eine fundamentale Transformation von Staat und Politik dar. Diese ist nicht ohne Auswirkungen auf die Qualität und Realität der ungarischen Demokratie geblieben. So betrieb die Fidesz-Regierung von Anbeginn an eine Politik der systematischen Machtkonzentration. Mit einer Zweidrittelmehrheit im Parlament, abgesichert durch die starke politische Stellung des Regierungs- und Parteichefs und flankiert durch zahlreiche institutionelle Reformen, die darauf abzielten, alternative Entscheidungszentren wie das Verfassungsgericht, die Justiz oder die Nationalbank in ihrer Autonomie oder ihren Befugnissen einzuschränken, ergab sich ein System der hierarchischen Machtballung mit ausgeprägten Zentralisierungstendenzen und starker Stellung der Regierung und ihrer Spitze.

Für wichtige Bereiche des öffentlichen Lebens hat sich die Regierungsmehrheit Lenkungs-, Einhegungs- und Kontrollinstrumente geschaffen. Personalpolitik, rechtliche Vorgaben oder neue Strukturen haben der Regierung beispielsweise im Justizwesen oder den öffentlichen Medien die Möglichkeit verliehen, Einfluss auszuüben und neue Loyalitätsstrukturen zu etablieren. Dazu kommen informelle Praktiken zur Limitierung von kritischen Gegenöffentlichkeiten in der Medienlandschaft und dem Nichtregierungssektor. Die extensive Anwendung von "Kardinalgesetzen", also Legislativakten, die nur mit Verfassungsmehrheiten beschlossen werden können, stellt die Frage nach der Reversibilität der durch die jetzige politische Option festgeschriebenen Regelungen.[3]

Das Regierungslager argumentiert, dass es durch die übergroße Mehrheit im Parlament dazu mandatiert sei, auch radikale Veränderungen herbeizuführen. Damit wird der Gedanke der Mehrheitslegitimität in das Zentrum der politischen Rechtfertigungsdebatte gestellt. Andere Formen der Legitimitätsgewinnung etwa durch Verfahren, Deliberation, Kompromiss oder Inklusion werden hintangestellt. Prominentestes Beispiel hierfür war der Verfassungsprozess, der formal korrekt auf parlamentarischem Weg, aber im Eilverfahren umgesetzt wurde. Dabei ist die Dialog- und Kooperationsbereitschaft mit politischen Widersachern gering. Dies gilt mit wenigen Ausnahmen für alle Teile des politischen Spektrums und resultiert nicht zuletzt aus der immensen Polarisierung zwischen den großen politischen Blöcken.

Wie sind diese Entwicklungen ganzheitlich einzuschätzen und was bedeuten sie für das Funktionieren der ungarischen Demokratie? Seit 2010 haben die beiden Regierungen von Viktor Orbán den Charakter der ungarischen Demokratie verändert, diese aber nicht abgeschafft. Ungarn ist unter den Fidesz-Regierungen nicht zu einem autoritären oder semi-autokratischen Regime mutiert. Ebenso wenig existiert im Land an der Donau jedoch eine konsens- und kompromissbasierte Verhandlungsdemokratie, die auf das Gespräch mit der Opposition setzt und die Einbeziehung einer Pluralität gesellschaftlicher Akteure in den politischen oder vorpolitischen Prozess anstrebt. Ein selbstzugeschriebener transformatorischer Auftrag und die dazugehörige Machtkumulation haben im Kontext einer tief verwurzelten gesellschaftlichen Polarisierung einen konfrontativen Typus der Mehrheitsdemokratie hervorgebracht, bei der die Anliegen des minoritären Gegners unter Berufung auf die Legitimität der eigenen Sache und auf ein effizientes Regieren an den Rand geschoben werden. Insgesamt hat sich in Ungarn somit eine antagonistische Mehrheitsdemokratie mit veritabler Machtzentralisierung und Exekutivdominanz herausgebildet. Vorbedingung und Charakteristikum dieser Situation ist das Bestehen einer (in historischer Perspektive den ungarischen Normalfall darstellenden) Hegemonialpartei und einer fragementierten Opposition. Ungarns politisches Gefüge bewegt sich dabei nach wie vor in den Bahnen eines kompetitiven und pluralistischen Repräsentativsystems, hat sich aber nahe an den Fahrspurrand der gewaltenteiligen parlamentarischen Demokratie manövriert.

Unorthodoxe Wirtschaftspolitik

Bei seinem Wahlsieg im April 2010 erbte Viktor Orbán eine Volkswirtschaft mit Schieflagen, Ungleichgewichten und Großproblemen. Es war von Anfang an klar, dass Fidesz die von Haushaltsdefiziten, Überschuldung und sinkender Konkurrenzfähigkeit geplagte ungarische Wirtschaft nur mit entschlossenen Schritten aus dem Morast führen könnte, in den die Vorgängerregierungen sowie die internationale Finanzkrise sie manövriert hatten. Orbáns Antwort auf die Krise war eine "unorthodoxe" Wirtschaftspolitik, ein Mix unterschiedlicher Ordnungsvorstellungen, die weniger ein geschlossenes Programm als eine unkonventionelle Sammlung von Reformschritten teils marktkonformer, teils marktskeptischer Couleur darstellt. Dementsprechend finden sich in der fideszschen Wirtschaftspolitik einerseits Aktivitäten, die klar Richtung Marktwirtschaft und Haushaltssolidität deuten. Hierzu gehören die Einführung einer linearen Einkommensteuer, Arbeitsmarktreformen mit restriktiver Sozialhilferegelung, das Eintreten für mehr Wettbewerbsfähigkeit und die Bejahung von Defizitreduktion und Staatsschuldenabbau. Andererseits tragen Denken und Handeln der Fidesz-Regierungen spürbar etatistische und interventionistische Züge. Dies belegen der angestrebte Aufbau nationaler Champions oder die (Teil-)Rückführung strategischer Unternehmen in staatliches Eigentum etwa im Energiesektor. Zielstrebig wird insbesondere im Bankensektor vorgegangen. Viktor Orbán hatte frühzeitig angegeben, man wolle mehr als die Hälfte der im Land tätigen Kreditinstitute wieder in ungarische Hände bringen. Diese Marke wurde offensichtlich bereits 2014 übertroffen.[4] Die Rolle des Staates wird auch anhand der großangelegten Entwicklungs- und Stimuluspläne (zum Beispiel der neue Széchenyi-Plan oder Funding-for-growth-Programme für die bessere Versorgung der Wirtschaft mit Krediten) deutlich, die in den vergangenen Jahren aufgelegt wurden und deren Effekte umstritten sind.

Augenfällig ist eine national-emanzipatorische Rhetorik, die explizite Kritik an den Finanzmärkten und internationalen Finanzinstitutionen, insbesondere dem Internationalen Währungsfonds übt und gleichzeitig die Voraussetzung für eine unabhängige ungarische Wirtschaftspolitik schaffen möchte. Da sich Ungarn in einem "wirtschaftlichen Freiheitskampf" (gazdasági szabadságharc) befinde, müsse der Staat ungarische Interessen schützen, sei es, dass ausländische Unternehmen nach Jahren satter Gewinne nun durch Sondersteuern zur Kasse gebeten werden, sei es, dass gesellschaftliche Gruppen real oder symbolisch unterstützt werden, etwa durch Deckelung von Wohnnebenkosten und Energiepreisen (rezsicsökkentés) oder die Zwangskonvertierung von Fremdwährungskrediten in ungarische Forint zu Lasten der Banken und zu Gunsten von Darlehensnehmern. Hierbei wird ersichtlich, dass die fideszsche Wirtschaftspolitik stets auch eine gesellschaftspolitische Dimension aufweist: Sie soll dazu beisteuern, ein "bürgerliches Ungarn" zu schaffen – und hierfür braucht es eine starke Mittelschicht und einen nationalen Mittelstand.

Nicht zu vergessen ist die Ausrichtung an einer produktions- und arbeitsbasierten Volkswirtschaft. Ungarns Reindustrialisierung, so das selbstgesetzte Ziel, soll das Land international konkurrenzfähig machen. Während das produzierende Gewerbe (gleich ob ungarischer oder ausländischer Herkunft) unterstützt wird, sieht sich der Dienstleistungs- und Finanzsektor Skepsis und Einhegungstendenzen gegenüber. Eine solide gewerblich-industrielle Basis soll überdies einen zukunftsfesten Umbau der Sozialsysteme im Sinne eines workfare state ermöglichen.

Orbáns Wirtschaftspolitik kann in der Gesamtschau als Versuch interpretiert werden, eine Art Budapest Consensus zu etablieren, ein Wirtschaftsmodell in Abgrenzung zu Neoliberalismus und Kasinokapitalismus, das fiskalkonservativ und marktwirtschaftsorientiert, zugleich aber etatistisch und internationalisierungskritisch ist und letztlich an eine national-konservative innenpolitische Agenda angebunden bleibt. Ob dieser Weg gangbar ist, wird sich erst zeigen. In der Tat ist festzustellen, dass der unkonventionelle Ansatz zunächst einmal zur Stabilisierung einer maroden Wirtschaft beigetragen hat und Orbáns Ungarn trotz schwieriger Startbedingungen Verwerfungen wie in Griechenland vermeiden konnte. Zwar ist die Wirtschaftspolitik bislang keine Erfolgsgeschichte, aber sie hat bei allen weiterhin bestehenden Fragezeichen doch erste positive Resultate erzielt, mit denen in den ersten Jahren kaum jemand gerechnet hatte. Hierzu gehören ein moderates Wachstum und eine verantwortliche, wenn auch nicht radikale Konsolidierungspolitik. Größter Unsicherheitsfaktor bleibt aber weiterhin die Sprunghaftigkeit und Unberechenbarkeit etwa in der Steuerpolitik. Sie hat zu einem beachtlichen Vertrauensverlust beigetragen und ihre Verbindungen mit der politischen Macht haben den Verdacht von Klientelismus und Intransparenz eher geschürt als entkräftet. Die unorthodoxe Wirtschaftspolitik ist weder gescheitert noch durchweg geglückt. Und vor allem bleibt sie einen Nachhaltigkeitsbeweis schuldig.

Fußnoten

3.
Die "Kardinalgesetze" wurden nicht von der Regierung Orbán konzipiert, sondern gehören seit dem demokratischen Übergang zum ungarischen Verfassungssystem. Sie sind Ausdruck von Konsensdemokratie, da sie Regelungsgegenstände einfachem Mehrheitshandeln entziehen. Allerdings kehrt sich diese Logik in der Realität einer Zweidrittelmehrheit für eine einzige politische Option um. Diese kann nun ohne Zustimmung der Opposition Gesetze "in Stein meißeln", da selbst bei einem Regierungswechsel abermals eine qualifizierte Mehrheit nötig ist, um die entsprechenden Legislativakte zu ändern. Allerdings kann eine derartige Regelung auch ein Handicap für die sie beschließende Seite sein – und zwar dann, wenn diese selbst der Zweidrittelmehrheit verlustig geht. Dies ist im Fall des Fidesz Anfang 2015 geschehen.
4.
Vgl. Palkó István, Bankok magyar kézben: két lépésben teljesült Orbán álma, Analyse des Nachrichtenportals Portfolio, 29.9.2015, http://www.portfolio.hu/finanszirozas/bankok/
bankok_magyar_kezben_ket_lepesben_teljesult_orban_alma.220294.html
(21.10.2015).
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