Gipfeltreffen der Visegrád-Staaten am 04.09.2015 in Prag: der ungarische Premierminister Orban, der tschechische Premierminister Sobotka, die polnische Premierministerin Kopacz und der slowakische Premierminister Fico (v.l.n.r.)

13.11.2015 | Von:
Kai-Olaf Lang

Innen-, außen- und wirtschaftspolitische Setzungen des "Systems Orbán"

Außen- und Europapolitik: Schaukeln zwischen West und Ost?

Es überrascht angesichts der innen- und wirtschaftspolitischen Ambitionen wenig, dass die von Viktor Orbán geführten Regierungen auch in der Außen- und Europapolitik neue Akzente setzten. Zu einem Markenzeichen der Außenpolitik gehörte schon bald der Versuch, Ungarn stärker nach Osten hin zu orientieren (keleti nyitás). Die Idee, das Land gegenüber östlichen Partnern zu "öffnen", hat primär mit Wirtschaft, Handel und Investitionen zu tun. Die Verbesserung ungarischer Exportchancen auf den Märkten Ostasiens und Russlands, in Zentralasien, im Südkaukasus oder im Nahen Osten seien für die außenhandelsstarke ungarische Volkswirtschaft von strategischer Bedeutung. Investitionen und möglicherweise Finanzierungshilfen aus diesen Ländern sollen zusätzliche Impulse für die ungarische Wirtschaft bringen. Kennzeichnend für die "Öffnung gen Osten" ist die Hintansetzung von Werten: Im Umgang mit Partnerländern aus dem weit ausgelegten Begriff des Ostens dominiert ein pragmatischer, wirtschaftsbasierter Ansatz.

Dementsprechend wird diese Ausrichtung offiziell auch mit ökonomischen und handelspolitischen Argumenten begründet. Ähnlich wie andere europäische Länder trachtet Ungarn somit danach, seine Handelsströme und Wirtschaftsbeziehungen zu diversifizieren, um so die Angewiesenheit auf den EU-Binnenmarkt (wohin etwa drei Viertel der Ausfuhren gehen) zu reduzieren.

Die ungarische Regierung wird folglich auch nicht müde, die Hinwendung zu östlichen Gefilden als Außenwirtschaftspolitik und nicht als ideologisch motivierte Abkehr vom Westen darzustellen. Ungarn, so Außenminister Péter Szijjártó, wolle sich nicht vom Westen abkoppeln, sondern außenwirtschaftlich auf zwei Beinen gehen.[5] Ministerpräsident Orbán betonte vor den Botschaftern seines Landes, dass es keinen Gegensatz zwischen der Westbindung Ungarns einerseits und der Vertiefung von Kooperationsbeziehungen mit Ländern des Ostens, aber auch des globalen Südens oder mit anderen Regionalpolitiken gebe, da Ungarn integraler Bestandteil von EU und NATO sei und dieser Sachverhalt auch künftig nicht infrage gestellt werde.[6]

Es ist zutreffend, dass auch zahlreiche andere EU-Mitgliedstaaten ihre wirtschaftliche Präsenz gerade auf den "Zukunftsmärkten" in Asien verstärken wollen und auch diese harte Interessenpolitik und nicht unbedingt Demokratieförderung betreiben. Gleichwohl ist im ungarischen Werben um östliche beziehungsweise asiatische Partner aber eine politische Dimension unverkennbar. Durch die Verflechtung mit nicht-westlichen und "illiberal" regierten Staaten erhofft sich Budapest offensichtlich, ein Gegengewicht zu europäischem oder amerikanischem Einfluss zu schaffen – obschon hierdurch neue Abhängigkeiten entstehen können. Gerade die Zusammenarbeit mit Russland demonstriert die Ambivalenzen und möglichen Risiken eines intensivierten Austauschs mit einem wichtigen Partner aus dem Osten.

Viktor Orbán misst den Wirtschaftsbeziehungen Ungarns mit Russland besondere Bedeutung zu. Bei einem Treffen mit Vladimir Putin in Novo-Ogaryovo Anfang 2014 erklärte Orbán, Russland sei der wichtigste Partner Ungarns außerhalb der EU. Die wirtschaftliche Kooperation beider Länder habe "strategischen Charakter".[7] Insbesondere die energiewirtschaftlichen Kontakte haben sich in der Zeit seit 2010 vertieft. So wollte sich Ungarn am Bau der von Russland propagierten South-Stream-Gaspipeline (eines Gastransportkorridors durch das Schwarze Meer, der die Ukraine als Transitland umgehen würde) beteiligen. Nachdem das Projekt in seiner ursprünglichen Form gescheitert war, signalisierte Ungarn Interesse, sich an dem von Russland vorgeschlagenen Nachfolgeprojekt Turk Stream zu beteiligen. Im Januar 2014 wurde in Russland im Beisein von Viktor Orbán und Vladimir Putin ein bilaterales Abkommen unterzeichnet, das den Ausbau des Atomkraftwerks im ungarischen Paks vorsieht. Die Finanzierung soll durch einen russischen Kredit in Höhe von 10 Milliarden Euro sichergestellt werden. Die Rahmenbedingungen der Vereinbarung (es gab keine öffentliche Ausschreibung, die von Russland in Aussicht gestellten Kredite haben eine Laufzeit von drei Jahrzehnten und entsprechen etwa einem Zehntel der ungarischen Jahreswirtschaftsleistung) haben in Ungarn und der EU Kritik laut werden lassen. Denn während aus Sicht der ungarischen Regierung der Bau zweier neuer Reaktorblöcke in Paks Ungarns Energiesicherheit verbessern wird, ergibt sich aus der ohnehin hohen und nun wachsenden energiewirtschaftlichen und finanziellen Anbindung an Russland das Risiko zunehmender Abhängigkeit und politischer Nähe.

Eine wichtige Rolle in den Beziehungen zu Russland spielen überdies Gaslieferungen. Niedrige Energie- und speziell Gaspreise sind ein wichtiger innenpolitischer Faktor für Viktor Orbán. So spielte die Senkung der Wohnnebenkosten eine beachtliche Rolle im Wahlkampf zu den Parlamentswahlen von 2014. Daher war auch eine Nachfolgevereinbarung des Ende 2015 auslaufenden Liefervertrags für den Bezug von russischem Erdgas eine Priorität beim vieldiskutierten Budapest-Besuch Vladimir Putins Mitte Februar 2015. Dass Russland der ungarischen Seite die flexible Nutzung nicht verbrauchter Mengen in den kommenden Jahren zugestand und überdies auf eine Konventionalstrafe für die Unterschreitung von Abnahmeverpflichtungen aus der Vergangenheit verzichtete, soll Ungarn laut Premier Orbán mehrere Milliarden Euro erspart haben. Gerade die Zusammenarbeit im Gassektor deutet auf einen weiteren Aspekt der ungarisch-russischen Beziehungen hin: Skeptiker weisen darauf hin, dass intransparente Geschäftsbeziehungen, konkret die Existenz von Zwischenhändlern (allen voran die im Rohstoffhandel tätige MET-Holding), Gewinne abwerfen, von denen unter anderen ungarische oder Fidesz-nahe Akteure profitieren sollen. Derlei undurchsichtige Schemata existierten auch schon vor Fidesz-Zeiten und sind auch in anderen EU-Mitgliedstaaten nicht ungewöhnlich.

Jenseits des wirtschaftlichen Kerns sind aber in den ungarisch-russischen Beziehungen auch zahlreiche politische Elemente augenfällig. Hierzu gehören die ungarische Kritik an der westlichen Sanktionspolitik gegenüber Russland vor dem Hintergrund der Ukraine-Krise, traditionelle Parallelitäten mit Russland bezüglich des Eintretens für Landsleute jenseits der eigenen Grenze oder die Anerkennung russischen Engagements zur Stärkung christlicher Gemeinschaften.[8] Sie sind zwar einerseits eine Manifestation ungarischer Interessenpolitik, doch gleichzeitig baut Ungarn offensiv ein Netzwerk von Kooperationsprojekten mit Russland auf und unterstreicht hierbei weltanschauliche Affinitäten. Dass Vladimir Putin im Februar 2015 nach Budapest kam, hob diese Nähe hervor und verlieh angesichts der angespannten Beziehungen zwischen dem Westen und Russland dem ungarisch-russischen Miteinander fast schon den Status einer Sonderbeziehung.

In der Europäischen Union eckte die Regierung Orbán schon bald nach dem Amtsantritt 2010 immer wieder an. So riefen umstrittene Maßnahmen wie die Verabschiedung des Mediengesetzes oder andere innere Reformen Brüsseler Institutionen auf den Plan. Die inneren Verhältnisse in Ungarn brachten eine EU-weite Diskussion über die Gefahren von Demokratierückbau und die Wirksamkeit der existierenden Instrumente zum Schutz von Rechtsstaat und Pluralismus.

Budapest reagierte hierauf abgestuft und durchaus elastisch. Sobald die Kommission tätig wurde und zum Beispiel Vertragsverletzungsverfahren drohten, war Ungarn bereit, in einen Dialog einzutreten und etwaige Anpassungen strittiger Normen vorzunehmen, sofern diese eindeutig nachweisbar waren. Instruktiv ist der Fall des Mediengesetzes. Budapest ging hier auf die von Brüssel beanstandeten Monita ein und führte die entsprechenden Gesetzesänderungen durch. Dabei handelte es sich um zwar nicht unerhebliche Modifikationen (so wurde die Pflicht zur "ausgewogenen Berichterstattung" nicht mehr auf private Medien angewendet und der Quellenschutz besser geregelt), doch blieb die Substanz des Gesetzes gewahrt. Vor allem aber konnten andere, nicht durch das Mediengesetz geregelte Maßnahmen mit durchaus handfesten Konsequenzen für die Pressefreiheit umgesetzt werden. Hierzu gehören ein tiefgreifender Personalwechsel in den öffentlichen Medien (den es auch schon unter Vorgängerregierungen gab, was dieses Vorgehen aber nicht besser macht) oder das Herunterfahren von Annoncen öffentlicher oder Fidesz-naher Unternehmen in unabhängigen Zeitungen oder Rundfunksendern.

Orbáns Ansatz beruht also vielfach darauf, Dinge infrage zu stellen, die Reaktionen Brüssels zu testen, um danach formale Regeltreue zu demonstrieren. Dieser Legalismus, dessen eigentliche Idee darin besteht, politische Probleme in rechtliche Einzelfragen zu zerlegen, eignet sich gut, um Wertekonflikte in der Rechtsgemeinschaft EU technisch zu kanalisieren. Der gleichen Philosophie folgt Ungarns Vorgehen in der Flüchtlingskrise, wo man Budapest zwar ruppiges und inhumanes Verhalten, aber nur schwer Regelbruch vorwerfen kann. Im Gegenteil, Viktor Orbán argumentiert, dass Ungarn zu den wenigen Ländern gehöre, die die Vorgaben der europäischen Justiz-, Innen- und Asylpolitik stringent umsetzen. Wo Orbán, etwa aus innenpolitischen Gründen, klar und offen europäische Grundwerte infrage stellt und Taten zu ernsthaften Reaktionen seitens der EU und ihrer Mitgliedstaaten führen würden, rudert er aber auch wieder zurück. Anschaulichstes Beispiel hierfür sind Orbáns Überlegungen zur Einführung der Todesstrafe, die er nach eindeutigen Stellungnahmen aus Brüssel, die bis zur Ausschlussdrohung reichten, rasch fallen ließ. Seine Politik des Vorpreschens und der elastischen Dialogbereitschaft ist auch deswegen wichtig, weil sie ihm hilft, die eigene Politik gegenüber befreundeten Parteien in der EU (also vornehmlich den Schwestergruppierungen aus der Europäischen Volkspartei) als hart, aber konstruktiv zu präsentieren.

Bei alldem hält Budapest der ungarischen Opposition wie der europäischen Öffentlichkeit vor, die internationale und EU-weite Kritik an der Politik der Fidesz-Regierungen sei nur unzureichend informiert und habe ideologische Schlagseite. In diesem Zusammenhang wurde regelmäßig auf die in der Tat streckenweise verzerrte mediale Berichterstattung und den öffentlichen Diskurs in zahlreichen Mitgliedstaaten über das Geschehen in Ungarn hingewiesen. Dem halten Viktor Orbán und der Fidesz ein grundsätzlicheres Narrativ der inneren und äußeren Emanzipation Ungarns entgegen. Dessen Tenor lautet: Mächtige "liberale" Kräfte in der Außenwelt möchten die konservative Erneuerung Ungarns verhindern. Daher muss Ungarn seine nationale Bewegungsfreiheit sichern beziehungsweise wiedererlangen, da es sonst zu einer "Kolonie" Brüssels werde. Dies alles müsse aber in der EU stattfinden, die ihrerseits jedoch die Falle eines überbordenden Supranationalismus vermeiden müsse. Die Orbánsche Europapolitik wendet sich klar gegen ein Austreten aus der EU (wie von der Jobbik gefordert), doch gleichzeitig dürfe die "tausendjährige ungarische Staatlichkeit nicht auf dem Altar Vereinigter Staaten von Europa geopfert werden".[9] Eingebettet ist diese teils defensive, teils offensive Befreiungserzählung in eine grundsätzlichere Krisenanalyse. Dieser zufolge markieren die vielfachen Krisen Europas und des Westens "das Ende einer geistig-ideologischen Ära", nämlich der des "liberalen Blabla". Trotz vieler Risiken biete sich daher auch eine immense Chance: Das "national-christliche Gedankensystem" könne nun "nicht nur in Ungarn, sondern in ganz Europa" wieder eine Vormachtstellung erlangen.[10] Trotz dieser kämpferischen Ansagen und der zahlreichen Zwistigkeiten in Sachen Demokratiestandards und Rechtsstaatlichkeit blieb Budapest in vielen Bereichen der europäischen Politik ein eher unspektakulärer, ja letztlich kooperativer Partner. Dies gilt etwa für die großen Linien der EU-Wirtschafts- und Finanzpolitik. Hier unterstützt Ungarn einen Ansatz zielstrebiger Haushaltskonsolidierung und verbesserter Wettbewerbsfähigkeit – wie er von Deutschland und anderen Ländern des europäischen "Nordens" favorisiert wird. Auch in der Ukraine-Krise zeigte Ungarn, dass es trotz enger Beziehungen zu Russland kein Störfaktor in der Sanktionsdebatte ist. Auch wenn Budapest gehörige Zweifel an der Politik der Ukraine hat, wird das ungarische Pipelinenetz für Gaslieferungen in das östliche Nachbarland genutzt.

Die ungarische Außen- wie auch die Europapolitik zeichnen sich in der Summe seit 2010 dadurch aus, dass sie von einer innenpolitischen Reformagenda geprägt sind, eine klare weltanschauliche Komponente aufweisen und eine explizite, ja angriffslustige Rhetorik immer wieder mit Taktieren und Realpolitik einhergeht. Die Regierung Orbán ist offenkundig bereit, gewichtige diplomatische und politische Konflikte mit Schlüsselpartnern im Westen (nicht zuletzt den USA) in Kauf zu nehmen. Sichtbar ist auch die ideologische Ummantelung einer nationalen Interessenpolitik, die ihrem Selbstverständnis nach pragmatisch sein will, aber faktisch sehr wohl von einem Set von Leitwerten inspiriert wird. Budapests "Öffnung nach Osten" ist ebenso wie seine special relationship mit Russland weder ein ungarischer pivot to Asia noch eine Schaukelpolitik zwischen den Machtzentren. Vielmehr geht es um den ambitionierten (und wohl wenig realistischen) Versuch, Ungarn mit seinem spezifischen Erneuerungsansatz im Westen zu stärken und diesen Westen im Sinne einer Koexistenz liberaler und konservativ-traditioneller Gesellschafts- und Wirtschaftsmodelle zu rekonstruieren. Dies erfordert Handlungsspielräume und die Nichteinmischung von außen, also die Verteidigung von Kernbeständen nationaler Souveränität einschließlich deren kultureller und normativer Grundlagen.[11]

Ausblick

Viktor Orbán bediente und bedient die Sehnsucht vieler seiner Landsleute nach Stabilität, besserer Regierungsführung und vor allem nach materieller und wirtschaftlicher Sicherheit. Sein Programm des Umbaus und der Erneuerung zielt aber weit über diese Erwartungen hinaus. Nach innen wie nach außen geht es ihm auch um die Realisierung einer ambitionierten politischen Agenda, die in einem neotraditionalistisch-konservativen und national-etatistischen Grund verwurzelt ist. Getragen und katalysiert wird diese Agenda von der Durchsetzungsstärke und dem Selbstbehauptungswillen Viktor Orbáns. Die ständigen Erschütterungen, die sein Transformationsprogramm mit sich bringt, muten ebenso riskant an wie die immerwährenden Dispute mit der Außenwelt und den Partnern in der EU – stehen sie doch im Widerspruch zum Versprechen von Festigung und Normalität. Tatsächlich scheint aber gerade diese "permanente Unberechenbarkeit",[12] also eine Art Dauerausnahmezustand das zu sein, was den Modus Operandi der orbánschen Regierung bestimmt und dem Chef von Regierung und Partei immer wieder aufs Neue Kraft verleiht.

Was im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise sichtbar wurde, nämlich Durcheinander und Unorganisiertheit, gereicht Viktor Orbán innenpolitisch ebenso zum Vorteil wie die Proteste der Opposition oder die Auseinandersetzungen mit multinationalen Konzernen. Viktor Orbán inszeniert sich hierbei als einzig effektiver Faktor, der Ordnung und Stabilität garantiert oder wiederherstellt. Die innen-, wirtschafts- und außenpolitischen Setzungen seit 2010 dienen daher sowohl der Verwirklichung des ideologischen Themenportfolios als auch der politischen Selbstreproduktion des Systems Orbán. Dementsprechend wird mit ihnen auch in Zukunft zu rechnen sein. Sollte sich das Modell verfestigen, ist überdies davon auszugehen, dass dieses in der EU und deren östlichen und südlichen Teilregionen Nachahmer finden wird.

Fußnoten

5.
Vgl. Péter Szijjártó, A keleti nyitás fontos összetevője a magyar nemzetgazdaság sikerének, 5.4.2014, http://www.atv.hu/belfold/20140405-szijjarto-csak-egy-eros-neppart-ad-vedelmet-a-jobbikkal-szemben« (21.10.2015).
6.
Vgl. Orbán Viktor beszéde a misszióvezetői munkaértekezleten, 9.3.2015, http://www.kormany.hu/hu/a-miniszterelnok/beszedek-publikaciok-interjuk/orban-viktor-beszede-a-missziovezetoi-munkaertekezleten« (21.10.2015).
7.
Oroszország kiemelkedően fontos partnere Magyarországnak, 14.1.2014, http://www.fidesz.hu/hirek/2014-01-14/oroszorszag-kiemelkedoen-fontos-partnere-magyarorszagnak/«; Az oroszok építik Paks két új blokkját Az oroszok építik Paks két új blokkját, Meldung des Nachrichtenportals Index, 14.1.2014, http://index.hu« (21.10.2015).
8.
"Különösen nagy elismerésünket fejezzük ki az elnök úrnak az orosz külpolitikának a keresztény közösségek érdekében világszerte kifejtett munkásságáért" (V. Orbán in Moskau), zitiert nach Oroszország kiemelkedően fontos partnere Magyarországnak, 14.1.2014, http://www.fidesz.hu/hirek/2014-01-14/oroszorszag-kiemelkedoen-fontos-partnere-magyarorszagnak/« (21.10.2015).
9.
Csak EU tagországként fejleszthetjük a magyar gazdaságot, Orbán Viktor beszéde Móron, 21.5.2014, http://www.miniszterelnok.hu/beszed/csak_eu_tagorszagkent_fejleszthetjuk_a_magyar_
gazdasagot
(21.10.2015).
10.
Orbán Viktor beszéde a XIV. kötcsei polgári pikniken, 17.9.2015, http://www.miniszterelnok.hu/
beszed/orban_viktor_beszede_a_xiv._kotcsei_polgari_pikniken
(21.10.2015).
11.
Im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise erklärte Viktor Orbán denn auch, dass Ungarn nicht nur seine territorialen Grenzen verteidigen müsse, sondern auch seine ethnische und kulturelle Zusammensetzung. Vgl. Orbán Viktor beszéde a XIV. kötcsei polgári pikniken (Anm. 10).
12.
So der Begriff des Orbán-Kritikers Péter Tölgyessy in: ders., Válság idején teremtett mozdíthatatlanság, in: Tamás Kolosi/István Tóth (Hrsg.), Társadalmi Riport 2014, Budapest, 2014, S. 636–652.
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