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Im Saal der Menschenrechte und der Allianz der Zivilisationen, Gestaltung der Deckenkuppel von Miquel Barcelo, UNO, Palais des Nations, Genf, Schwei

4.3.2016 | Von:
Beate Wagner

50 Jahre UN-Menschenrechtspakte

Zur Vertragspraxis

Im Rahmen des Zivilpaktes ist der Menschenrechtsausschuss für die Prüfung der periodisch vorzulegenden Umsetzungsberichte der Staaten zuständig. Das 18-köpfige Expertengremium verfügt jedoch nicht über die Kapazitäten, regelmäßig über 160 Berichte zu bearbeiten. Durch die Verzögerungen werden die Berichte inaktuell, dementsprechend können die Empfehlungen des Ausschusses nicht hinreichend an die jeweils aktuelle Menschenrechtslage anknüpfen. Hinzu kommt, dass viele Staaten ihre Berichte verspätet und oft in unzureichender Qualität einreichen. Da in der Regel Staatsbedienstete die Berichte verfassen und diese nicht im Parlament beraten werden, handelt es sich häufig um propagandistische Rechtfertigungen mit geringem Bezug zur Realität.[12] In vielen Ländern werden die offiziellen Berichte von parallelen Berichten von zivilgesellschaftlichen Organisationen, sogenannten Schattenberichten, begleitet, die die Darstellung der Regierung ergänzen oder kontrastieren und vom Menschenrechtsausschuss ebenfalls berücksichtigt werden.

Der Ausschuss schließt die Prüfung eines Staatenberichts mit sogenannten Abschließenden Bemerkungen (concluding observations) ab, die die Diskussionsergebnisse zusammenfassen und dem betreffenden Staat Empfehlungen an die Hand geben, in welchen Bereichen konkrete Maßnahmen zu einer besseren Umsetzung der Vertragsbestimmungen ergriffen werden sollten. Da sich die Sowjetunion gegen direkte Empfehlungen sperrte, formulierte der Ausschuss vor 1990 lediglich Allgemeine Bemerkungen (general comments), die sich an alle Vertragsstaaten richteten. Von solchen anonymisierten Kompilationen der Ergebnisse aus den Staatenberichtsverfahren haben sich die Allgemeinen Bemerkungen seit Ende des Ost-West-Konflikts zu systematischen Umsetzungshinweisen für die einzelnen Vertragsbestimmungen gewandelt, die sie bezogen auf die sich wandelnde Realität interpretieren.[13]

Seit 1981 hat der Menschenrechtsausschuss 35 Allgemeine Bemerkungen veröffentlicht. Der Anspruch des Ausschusses, die universelle Geltung des Zivilpaktes durchzusetzen, wird insbesondere bei der Allgemeinen Bemerkung Nr. 24 deutlich: Darin erklären die Experten Vorbehalte, die Staaten bei der Ratifikation gegen die Umsetzung einzelner Bestimmungen des Zivilpaktes einlegen, für nichtig, sofern diese sich gegen Ziel und Zweck des Abkommens richten. Obwohl die betreffenden Staaten diese Auffassung nicht teilen, besteht durch das proaktive Vorgehen des Menschenrechtsausschusses die Aussicht, auf diesem Wege eine universelle Auffassung der Rechte aus dem Zivilpakt auf Dauer zu etablieren.

Im Falle von Individualbeschwerden holt der Menschenrechtsausschuss zunächst eine Stellungnahme des betreffenden Staates ein und richtet anschließend seine Empfehlung an ihn, etwa über Maßnahmen zur Wiedergutmachung oder zur Änderung von Verfahren. Im Mittelpunkt steht dabei, der klagenden Einzelperson zu helfen – und nicht, den jeweiligen Staat zu verurteilen. Da in manchen Regionen für die bürgerlichen und politischen Rechte ein Rechtsweg offensteht wie etwa in Europa durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, ist die Individualbeschwerde – trotz ihres rechtlich nicht verbindlichen Charakters – vor allem dort von Bedeutung, wo es keinen entsprechenden regionalen Mechanismus gibt. Sie wird intensiv genutzt.[14]

Im Unterschied zum Zivilpakt sah der Sozialpakt ursprünglich keinen eigenen Vertragsausschuss vor. Die alle fünf Jahre fälligen Fortschrittsberichte der Staaten wurden stattdessen durch den ECOSOC geprüft. Dies hätte potenziell zu einer schnellen Universalisierung der Rechte beitragen können. Doch aufgrund von Verfahrensunklarheiten, die der Vertragstext nicht ausgeräumt hatte, wurde die Arbeit nur schleppend aufgenommen. Zudem zeigten die UN-Mitgliedstaaten nicht die Bereitschaft, finanziell angemessen beizutragen und Diplomatinnen und Diplomaten für die Arbeitsgruppe ausreichend freizustellen, sodass 1985 schließlich nach dem Modell des Menschenrechtsausschusses ein 18-köpfiger Expertenausschuss eingesetzt wurde, der Sozialausschuss.

Da bis 2013 keine individuellen Beschwerden über Verletzungen der im Sozialpakt verankerten Rechte möglich waren, konnten die Experten sich anders als im Menschenrechtsausschuss nicht auf konkrete Rechtsverletzungen zur Formulierung ihrer Allgemeinen Bemerkungen beziehen, sondern ausschließlich auf die Staaten- und Schattenberichte. Allerdings etablierte der Sozialausschuss für die Formulierung Allgemeiner Bemerkungen ein quasi parlamentarisches Beratungsverfahren mit formellen Lesungen.[15] Durch die Möglichkeit, die Entwürfe zu kommentieren, gelingt es bislang, auch die Zivilgesellschaft einzubeziehen, sodass der Mangel an konkreten Fällen weitgehend ausgeglichen werden kann.

Von grundlegender Bedeutung für das Verständnis der im Sozialpakt kodifizierten Rechte ist die Allgemeine Bemerkung Nr. 3, die postuliert, dass den Vertragsstaaten für alle Rechte Mindestgewährleistungspflichten obliegen. Der immer wieder geäußerten Auffassung, dass der Vertragstext es den Staaten freistelle, ob und in welchem Umfang sie die Paktverpflichtungen erfüllen müssten, stellt sich der Ausschuss konsequent entgegen und hat dieses Verständnis als Grundlage der Staatenberichterstattung durchgesetzt.[16] Wie eng sich der Ausschuss mit seinen Stellungnahmen auf aktuelle Herausforderungen bezieht, machen die Allgemeinen Bemerkungen zu den Rechten von Menschen mit Behinderungen von 1995, zu Wirtschaftssanktionen und deren Auswirkungen auf die Zivilbevölkerung von 1997 oder zum Menschenrecht auf Wasser von 2003 deutlich.

Ausblick

Mittlerweile sind die beiden UN-Menschenrechtspakte ihrer Gründungsrationale, die operativen Bestimmungen der Internationalen Menschenrechtsverfassung zu formulieren, hinsichtlich des Ratifikationsstandes sehr nahe gekommen: 168 Staaten sind zu Beginn des Jubiläumsjahres Mitglied des Zivilpaktes, 164 Staaten des Sozialpaktes.[17] Vor allem China und die USA sind jetzt dringend gefordert, den Zivil- beziehungsweise den Sozialpakt anzuerkennen. Mit dem Inkrafttreten des Individualbeschwerdeprotokolls zum Sozialpakt 2013 wurde inzwischen auch die ideologische Überwölbung der beiden Abkommen weitgehend beendet, die einst zur Aufspaltung in zwei getrennte Verträge geführt hatte. Ihre Ebenbürtigkeit ist heute zumindest formal erreicht.

Die langwierige Inkraftsetzung der Pakte hatte substanzielle Defizite im globalen Menschenrechtsschutz zur Folge. Denn durch die lange fehlende rechtsverbindliche Kodifizierung des Konsenses der AEMR über die universellen Menschenrechte konnten sich diejenigen gegenüber ihren Staaten nicht auf ihre Rechte berufen, die dies gewollt hätten. Die systembedingte Präferenz für jeweils einen der Pakte löste zudem nachhaltige Zweifel an der universellen Gültigkeit der Rechte aus. Erst die Vertragsausschüsse konnten durch ihre Arbeit einen aktiven Beitrag zu einem universellen Verständnis der Rechte leisten.[18] Dass die Pakte aktuell dazu beitragen, eine weltweite Debatte über die Umsetzung der globalen Menschenrechtsverfassung zu fördern, belegen die im Oktober 2015 von der UN-Generalversammlung als "Agenda 2030" beschlossenen Ziele nachhaltiger Entwicklung. Sie sind im Unterschied zu den Millenniumsentwicklungszielen stark rechtebasiert: Der für den einzelnen Menschen erschwingliche Zugang zu sozialen Grunddiensten ist entsprechend dem Sozialpakt zum globalen Ziel geworden.[19]

Obwohl seit 1966 viel erreicht wurde, sind die Defizite nach wie vor groß. In vielen Bereichen der Welt bleiben die Pakte beispielsweise aufgrund von Krieg oder schwacher oder fehlender Staatlichkeit fast ganz ohne Wirkung. Aber auch Staaten mit vergleichsweise guter Menschenrechtsbilanz sind herausgefordert. Mit Ausnahme der staatsbürgerlichen Rechte, die sich nur auf den eigenen Staat beziehen, unterscheiden die Pakte nicht zwischen Staatsbürgerinnen und -bürgern und Menschen ohne Bürgerstatus. Das hat noch nicht hinreichend umgesetzte Konsequenzen für die Behandlung von Nicht-Inländern – so gibt es in vielen Mitgliedstaaten offenkundige Defizite etwa mit Blick auf das Recht von Flüchtlingen auf Bildung oder auf Gesundheit. Gleiches gilt für die extraterritoriale Geltung des Sozialpaktes: Die Staaten sind laut Artikel 2.1 verpflichtet, "einzeln und durch internationale Hilfe und Zusammenarbeit" auf die Verwirklichung der Rechte hinzuarbeiten. So müssen beispielsweise auch die großen Anteilseigner der Weltbank – darunter Deutschland – politisch darauf hinwirken, dass die Weltbank bei ihrer Arbeit nicht gegen Menschenrechte verstößt.[20]

Die durch die Pakte völkerrechtlich geschützten Menschenrechte beziehen sich auf das Verhältnis zwischen Staat und Individuum. In Bereichen, in denen die Rolle des Staates begrenzt ist, verringert sich seine Durchsetzungsmacht auch in Bezug auf Menschenrechte. Daher bemühen sich Kräfte in den Vereinten Nationen, international tätige Unternehmen stärker an die Normen der Menschenrechtsverträge zu binden. 2011 verabschiedete die UN-Generalversammlung die Leitprinzipien Wirtschaft und Menschenrechte,[21] die bis Sommer 2016 von der Bundesregierung für Deutschland umgesetzt werden sollen.

In der nationalen Rechtspraxis vieler UN-Mitgliedstaaten spielen Sozial- und Zivilpakt als Bestandteil der Internationalen Menschenrechtsverfassung keine große Rolle – so auch in Deutschland, wo das Grundgesetz aufgrund seiner eng mit der AEMR zusammenhängenden Entstehung weitgehend als Umsetzung der Vertragsnormen angesehen wird. Diese Sichtweise wird den beiden Menschenrechtspakten mit ihrem jeweils konkreten Regelungsgehalt jedoch nicht gerecht und verhindert eine lebendige Auseinandersetzung mit dem internationalen Rechtsbestand in der deutschen Politik und Rechtspraxis. Trotz intensiver Bemühungen des Deutschen Instituts für Menschenrechte werden sowohl die auf Deutschland bezogenen Abschließenden Bemerkungen als auch die Allgemeinen Kommentare weder von der Bundesregierung, noch vom Deutschen Bundestag oder den Gerichten systematisch rezipiert. Eine schnelle Übersetzung ins Deutsche und eine entsprechend breitenwirksame Veröffentlichung könnte einfach Abhilfe schaffen und die Einbeziehung der deutschen Öffentlichkeit in die Debatten um die Lesart der globalen Menschenrechtsverfassung erleichtern.[22]

Fußnoten

12.
Vgl. bspw. Yogesh Tyagi, The UN Human Rights Committee. Practice and Procedure, Cambridge 2011, S. 791ff.
13.
Vgl. Eckart Klein, Die Allgemeinen Bemerkungen und Empfehlungen der UN-Vertragsorgane, in: Deutsches Institut für Menschenrechte (Hrsg.), Die "General Comments" zu den VN-Menschenrechtsverträgen, Baden-Baden 2005, S. 19–31.
14.
Vgl. Y. Tyagi (Anm. 12), S. 799.
15.
Vgl. Eibe Riedel, Allgemeine Bemerkungen zu Bestimmungen des Internationalen Paktes über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte der Vereinten Nationen, in: Deutsches Institut für Menschenrechte (Anm. 13), S. 166.
16.
Vgl. ebd., S. 167.
17.
Von den aktuell 193 UN-Mitgliedern haben unter anderem Kuba, Malaysia, Myanmar, Oman, Katar, Saudi-Arabien, Singapur und die Vereinigten Arabischen Emirate jeweils beide Verträge nicht ratifiziert. Die USA und Mosambik haben den Sozialpakt nicht angenommen, beim Zivilpakt fehlt China.
18.
Zur Rolle der Vertragsausschüsse im UN-Menschenrechtssystem siehe auch Hannah Birkenkötters Beitrag in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.)
19.
Vgl. o.A., Die Nachhaltigkeitsziele oder Sustainable Development Goals. Chance für die Umsetzung von Menschenrechten in und durch Deutschland, in: Deutsches Institut für Menschenrechte Aktuell 2/2015.
20.
Vgl. Ute Hausmann, UN-Recht statt Unrecht. 50 Jahre UN-Sozialpakt, Köln 2015, S. 9.
21.
Vgl. OHCHR, Guiding Principles on Business and Human Rights, New York–Genf 2012.
22.
Eine Ausnahme, die hoffentlich Schule macht, ist, dass das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung zum Asylbewerberleistungsgesetz 2012 auf die Verpflichtungen aus dem Sozialpakt verweist. Vgl. bspw. U. Hausmann (Anm. 20), S. 12.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Beate Wagner für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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