Rumpf einer bundesdeutschen Regierungsmaschine auf dem Flughafen Tegel in Berlin.

11.7.2016 | Von:
Josef Janning

Suche nach Gestaltungsmacht. Deutschlands Außenpolitik in Europa

Macht ohne Mitte

Es sind nicht allein die historischen Belastungen und die finanziellen Nutzenerwägungen, aus denen die Zurückhaltung der Deutschen gegenüber einer führenden Rolle in der europäischen Politik resultiert. Mindestens drei weitere Aspekte sind mitentscheidend.

Erstens das Problem der Vermittlung nach innen: Der Appell an Größe und Würde verfängt nicht in einer eher nüchternen Nation wie der deutschen. Die aus Paris oder London zu hörende pathetische Rhetorik würde in Deutschland eher Argwohn als Zustimmung erzeugen. Dies hat die Bundeskanzlerin zuletzt mit ihrer Beschwörung der Leistungsfähigkeit Deutschlands in der Flüchtlingskrise erfahren. Die Rezeption und Wirkung ihrer humanitären Position übersteigt in vielen Partnerländern vermutlich die Wertschätzung, die ihrer Haltung in Deutschland selbst entgegengebracht wird. Der Politologe Thorsten Benner bezeichnete die Bundesrepublik in diesem Zusammenhang als "liberalen Hegemon"[22] – wirksam könnte normative Vormachtstellung jedoch nur dann werden, wenn sie im Inneren weitgehend mitgetragen wird, und dies ist in Deutschland wohl nicht der Fall.

Zweitens die Lage der Welt: Mit Blick auf das internationale System, das sich derzeit in Unordnung befindet und in dem Regeln, Werte und Prozesse der Staatenwelt infrage gestellt werden, scheint der Zeitpunkt schlecht für Deutschland zu sein, um eine größere Rolle einzunehmen. Von ihrer Grundeinstellung und ihren Möglichkeiten her ist die Bundesrepublik eine Belohnungsmacht, die positive Entwicklungen und Potenziale verstärken und verstetigen möchte. In der Außenpolitik bevorzugt sie Win-win-Situationen und vertrauensvolle Beziehungen, möchte Chancen nutzen, statt Risiken zu kontrollieren oder einzudämmen. Auch wenn es Aufmerksamkeit und in gewissem Maße Einfluss verspricht, als Machtakteur in einem machtpolitisch bestimmten internationalen System wahrgenommen zu werden, würde die politische Klasse in Deutschland lieber das Management globaler Interdependenzen betreiben. Hier sähe sich Deutschland mit seiner europäischen Erfahrung und Stellung in der Europäischen Union besser aufgestellt als in der Geopolitik der Großmächte.

Drittens die außenpolitische Kultur: Deutschland widerstrebt die Exponiertheit und Einsamkeit einer führenden Rolle. Macht hat im politischen Denken hierzulande den Zweck, in einer guten Ordnung aufzugehen. Die Begründung deutscher Macht und Führung liegt daher im Bestreben, die Europäische Union zum Träger und Garanten einer solchen Ordnung zu machen. Wenn zu diesem Zweck das Interesse der Nachbarn, Deutschlands Macht europäisch zu binden, genutzt werden kann, ist dies nur im Sinne der Bundesrepublik – diese Logik führte seinerzeit Bundeskanzler Helmut Kohl und seinen Außenminister Hans-Dietrich Genscher nach Maastricht. Trotz zahlreicher Bemühungen hat die europäische Integration diese Erwartung Deutschlands seitdem enttäuscht. Wie es in der Bilanz des "Review-Prozesses" implizit festgehalten wurde, fehlt der Europäischen Union die Stärke, um aus der Stärke Deutschlands Nutzen zu ziehen.[23]

Doch Deutschland fehlt viel mehr, denn ihm ist das Ziel abhandengekommen, das seine Macht legitimiert: Wozu sollte Deutschland seine militärischen Mittel stärken und Aktionsräume ausweiten, wenn nicht als Teil der Herstellung europäischer Verteidigungsfähigkeit? Gedacht als nationale Kapazität bliebe sie bestenfalls drittklassig und böte dennoch Grund genug zur politischen Abgrenzung seitens der Nachbarstaaten. Wozu sollte Deutschland Vorleistungen bei der Aufnahme von Flüchtlingen erbringen, wenn nicht als Teil einer europäischen Gesamtlösung? Die Integrität des Binnenraumes und der Vorrang gemeinsamer Lösungen rechtfertigen aus deutscher Sicht diese Belastung. Wozu sollte Deutschland Milliardenkredite im Euro-Raum verbürgen, wenn es nicht darum ginge, die Integrität des Regelwerks der Wirtschafts- und Währungsunion zu wahren?

Diese Fragen markieren die eigentlichen Probleme einer politischen Führung durch Deutschland in Europa. Das erste Problem liegt in der ordnungspolitischen Orthodoxie des deutschen Denkens, das auf die Strukturierung, Institutionalisierung und Verregelung versteift ist und Anreize und Werbung sowie Umwege und Umarmungen vernachlässigt, aber auch die Wirkung eines Vorbildes. Statt beispielsweise Gesellschaften und Regierungen im Süden der Europäischen Union mit Reformpartnerschaften, der Bereitstellung von Hilfen und Belohnungen zu gewinnen, glauben deutsche Politiker größtenteils an die Steuerungsleistung makropolitischer Zielwerte. Diese sind zwar nicht falsch, doch es erweist sich als Schwäche zu glauben, die Durchsetzung der Regeln reiche aus. Ähnlich gestaltet sich die Situation bei der Frage der europäischen Verteidigung: Eine große Lösung in Form europäischer Streitkräfte scheint noch in ferner Zukunft zu liegen. Statt darauf zu warten, könnte die Bundesrepublik schrittweise an einer kleinen Lösung arbeiten, etwa durch die Integration der eigenen Streitkräfte mit denen Polens und anderer Nachbarstaaten. Keiner der anderen großen EU-Staaten könnte praktische Schritte der Streitkräfteintegration besser leisten als Deutschland, wo die Strukturprobleme der kleineren Nachbarländer besser gesehen und verstanden werden als in Paris oder London.

Das zweite Problem liegt im Verlust verlässlicher Koalitionspartner. Die Europäische Union hat sich in den Stufen ihrer Erweiterung verändert, heute erscheint sie politisch fragmentiert und von Nutzenerwartungen dominiert. Diese Entwicklung wurde lange vernachlässigt, denn sie trug dazu bei, Deutschlands Rolle unter den großen EU-Staaten zu unterstreichen. Die gewachsene Zahl kleinerer Mitgliedstaaten und das Streben der Großen nach Bewahrung ihres Gewichts verstärkten jedoch nicht den supranationalen Impuls. Ganz im Gegenteil dominiert heute die Verhinderungsmacht, während die Gestaltungsmacht im System der Europäischen Union verkümmert. Zwar kann Deutschland als Vetospieler in nahezu jedem Politikbereich Entscheidungen verzögern oder behindern und so Lenkungswirkungen erzeugen, seine Fähigkeit, zu gestalten, sowie zu politischer und institutioneller Innovation ist jedoch bescheiden. Der wesentliche Milieufaktor früherer Phasen der Europapolitik, das Agieren im Rahmen einer Konsensgruppe aus größeren und kleineren Staaten, wurde nicht konsequent gepflegt und hat stark an Bedeutung und Wirkung eingebüßt. Deutschland will, wie Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen sagte, aus der Mitte führen,[24] doch taugt die Maxime nicht als geografische Metapher. Mitte heißt hier, aus einem politischen Zentrum heraus zu führen, das nur in einem Kreis gleichgesinnter Regierungen entstehen kann, die ebenso wie die Bundesrepublik die Europäische Union zur Sicherung und Vertretung ihrer Interessen einsetzen wollen. Diesen Kreis muss Deutschland ins Leben rufen und pflegen und die eigenen Ideen und Ziele dort vermitteln und schärfen. In diesem Rahmen kann und muss Deutschland integrieren, statt zu dominieren.

Aus seiner Studie zum Ersten Weltkrieg hat Herfried Münkler geschlossen, dass eine Macht in der Mitte es sich kaum erlauben könne, Fehler zu machen.[25] Darin liegt die Herausforderung deutscher Außenpolitik in Europa: Ob Deutschland es versteht, eine politische Mitte zu schaffen und zu bewahren, und nicht darin, ob Deutschland die Zentralmacht Europas ist.

Fußnoten

22.
Thorsten Benner, Europas einsamer Hegemon, in: Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politik und Gesellschaft Newsletter, 8.2.2016, http://www.ipg-journal.de/kommentar/artikel/europas-einsamer-hegemon-1273«.
23.
Vgl. Auswärtiges Amt (Anm. 20).
24.
Vgl. Ursula von der Leyen, Führung aus der Mitte, Rede zur 51. Münchner Sicherheitskonferenz, München 6.2.2015, http://www.bmvg.de/portal/poc/bmvg?uri=ci%3Abw.bmvg.ministerium.der_minister.reden&de.conet.contentintegrator.portlet.current.id=01DB010000000001%7C9TGCNP221DIBR«.
25.
Vgl. Herfried Münkler, Der Große Krieg. Die Welt 1914–1918, Berlin 2013, S. 1311ff.
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