Rumpf einer bundesdeutschen Regierungsmaschine auf dem Flughafen Tegel in Berlin.

11.7.2016 | Von:
Claudia Major
Christian Mölling

Von Libyen nach Syrien. Die Rolle des Militärs in einer neuen deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Erste Bilanz des Wandels

Seit 2013/14 haben vor allem der Außenminister und die Verteidigungsministerin Veränderungen und Überlegungen angestoßen.

Sicherheitspolitischer Rahmen
Das Auswärtige Amt definiert die deutsche Sicherheitspolitik und gibt damit den Rahmen für die Verteidigungspolitik vor. Infolge der Münchner Reden lancierte Außenminister Steinmeier 2014 einen ambitionierten, international und national partizipativ gestalteten "Review-Prozess" der deutschen Außenpolitik. Wesentliches Ergebnis ist die Reorganisation des Ministeriums. Im Abschlussbericht gibt es keine expliziten Bezüge zur Sicherheits- oder Verteidigungspolitik.[4] Auch sonst leitet das Auswärtige Amt die Folgen des Review-Prozesses für die Sicherheits- und Verteidigungspolitik kaum ab. Der sogenannte vernetzte Ansatz, also die Kombination von militärischen und zivilen Mitteln, bleibt ein Leitmotiv, wird aber konzeptionell kaum ausbuchstabiert.

Die sicherheitspolitische Neuverortung Deutschlands erfolgt stattdessen durch das neue "Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr", das im Juli 2016 erscheint. Darin werden zunächst strategische Prioritäten und Gestaltungsfelder deutscher Sicherheitspolitik aus dem Anspruch der neuen Verantwortung und dem sicherheitspolitischen Umfeld abgeleitet. In einem separaten Teil werden die Lage der Bundeswehr und die Anforderungen an die Streitkräfte für die kommenden zehn Jahre skizziert.

In weiten Teilen wird dieses Strategiedokument eine vorsichtige und allgemeine Annäherung an die Realitäten und Herausforderungen sein. Zudem handelt es sich um ein Konsensdokument, dem die gesamte Regierung zustimmen muss – kontroverse Aussagen sind daher unwahrscheinlich. Gerade mit Blick auf die Instrumente deutscher Sicherheitspolitik befasst sich das Weißbuch nur mit einem kleinen Ausschnitt staatlicher Sicherheitsvorsorge, nämlich jenem, bei dem die Bundeswehr zum Einsatz kommen kann. Insbesondere die immer stärkere Verbindung von innerer und äußerer Sicherheit wird kaum eine Rolle spielen, auch wenn dieser Nexus die deutsche Sicherheitspolitik zunehmend prägt. Trotz all dieser Einschränkungen sehen Deutschlands Partner das Weißbuch als Test, ob Berlin die in München angekündigte Politik auch schriftlich verankert. Die Messlatte wird sein, wie klar die Analyse, wie konkret die Schlüsse und wie bedeutend und belastbar die resultierenden Empfehlungen und Selbstverpflichtungen sind.

Parlamentsbeteiligung
Obwohl der Bundestag noch nie einen Einsatz der Bundeswehr verhindert hat, identifizieren internationale Partner den Parlamentsvorbehalt als Problem für Berlins Bündnisfähigkeit: Da der Bundestag theoretisch einen Einsatz verhindern könnte, zweifeln Partner in der Europäischen Union und der NATO an Berlins Verlässlichkeit. Sie fürchten auch, dass ihre Streitkräfte durch eine zu enge Zusammenarbeit mit der Bundeswehr an einem Einsatz gehindert werden könnten.

Um diese Befürchtungen zu prüfen, hat die Bundesregierung im Frühjahr 2014 eine durch den ehemaligen Verteidigungsminister Volker Rühe geleitete Kommission eingesetzt. In ihrem Abschlussbericht schlägt diese jedoch nur minimale Änderungen am Parlamentsbeteiligungsgesetz vor, die auf Details für Trainings- und Unterstützungseinsätze zielen. Der grundlegende Rechtsrahmen soll nicht verändert werden: Es bleibt dabei, dass der Bundestag Einsatzentscheidungen grundsätzlich vorher billigen muss. Auch die Ausnahmen von dem Grundsatz des Parlamentsvorbehalts sind bereits in der bisherigen Praxis verankert.[5] Zu den sehr viel grundsätzlicheren Fragen der Verteidigungsintegration der europäischen Streitkräfte macht die Kommission keine wesentlichen Vorschläge, auch, weil sie die unterschiedlichen Ansichten der beteiligten Regierungsparteien aus der Kommission heraushalten wollte.[6]

Streitkräfte
Bei dem wesentlichen verteidigungspolitischen Instrument der Streitkräfte forderte vor allem die Kombination aus neuer Ambition und verschlechtertem sicherheitspolitischen Umfeld erhebliche Anpassungen. Die Ukraine-Krise zwang Deutschland 2014, den desolaten Zustand der Bundeswehr öffentlich anzuerkennen. Die Einsparungen im Rahmen der seit 2010 laufenden Bundeswehrreform hatten dazu geführt, dass Deutschland nicht mehr in der Lage war, seine klassische Rolle als militärisches Rückgrat bei der Bündnisverteidigung zu spielen. In der Tat war die Bundeswehr nunmehr auf Stabilisierungseinsätze und Krisenmanagement ausgerichtet und hielt daher bei vielen Waffensystemen nur noch geringe Zahlen vor: So hatte sich etwa die Panzerflotte seit 2010 von 1385 auf 306 Panzer verkleinert. Auch die Qualität hatte gelitten: Die Einsatzbereitschaft der Jagdflugzeugflotte war auf 30 Prozent gesunken, weil Spezialisten und Ersatzteile fehlten; hinzu kamen spektakuläre Ausfälle bei der Hubschrauberflotte.[7]

Seit 2014 kämpft das Verteidigungsministerium gegen den Abwärtstrend: Die Zahl der Kampf- und Schützenpanzer wird wieder erhöht, die Einsatzbereitschaft des Materials soll durch bessere Wartung gesteigert werden. Die 2014 beschlossene "Agenda Attraktivität" und das 2015 verabschiedete Gesetz zur Steigerung der Attraktivität des Dienstes in der Bundeswehr sollen Personalrekrutierung und -bindung verbessern. Zudem soll der Verteidigungsetat steigen.[8] Allerdings eröffnet dies keine besonderen Spielräume. Denn auch wenn Regierungsvertreter und Parlamentarierinnen zunehmend mehr Qualität und Quantität bei der Bundeswehr und eine Erhöhung des Haushalts fordern – die derzeitigen Maßnahmen können die Bundeswehr bestenfalls auf ihrem derzeitigen Stand stabilisieren.

Rüstungspolitik
Rüstung als Teil von Sicherheitspolitik ist ein deutsches Tabuthema. Als der SPD-Vorsitzende Sigmar Gabriel 2013 ankündigte, Rüstungsexporte restriktiver handhaben zu wollen, entspann sich jedoch eine heftige Debatte. Die Rüstungsindustrie fürchtete den Verlust des überlebenswichtigen Exportmarktes und das Verteidigungsministerium den Verlust der industriellen Basis, die in weiten Teilen die Einsatzbereitschaft der Streitkräfte sicherstellt. Der Konflikt konnte im Juli 2015 mit dem Rüstungsstrategiepapier der Bundesregierung zunächst beigelegt werden.[9] Seitdem gibt es theoretisch einen Konsens: Erstens ist Rüstungspolitik Sicherheitspolitik: Rüstungsexporte sind nur sicherheitspolitisch und nicht industriepolitisch begründbar; zweitens sind Rüstungsexporte legitim: Die Industrie darf Gewinne erzielen und versuchen, durch Exporte ihre Marktposition zu stärken; drittens gibt es eine gegenseitige Abhängigkeit: Der Staat braucht für seine Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine industrielle Basis, die Industrie braucht zum Überleben den Staat als Kunden und Unterstützer im Export. Doch auf die Praxis hat dieser Kompromiss kaum Einfluss. Die Bundesregierung liefert auch weiterhin keine sicherheitspolitische Begründung für Exporte. Ihre Position wankt sogar, wie sich etwa 2016 bei einer Lieferung von Patrouillenbooten an Saudi-Arabien zeigte. Deutschlands Partner in der Europäischen Union und der NATO hingegen warten auf Signale politischer Stabilität für gemeinsame Rüstungsprojekte. Am Ende hat sich Deutschland einmal im Kreis gedreht: Rüstung bleibt ein Tabuthema; eine Betrachtung deutscher Rüstungspolitik unter dem Aspekt der sicherheitspolitischen Verantwortung und damit ein konzeptioneller Neuanfang waren nicht möglich.

Verteidigungskooperation
Wenn es international Verantwortung übernehmen will, ist Deutschland auf Zusammenarbeit angewiesen. Hierbei gibt es greifbare Fortschritte. Diese sind allerdings weniger durch die Verantwortungsdebatte oder grundsätzliche Überlegungen motiviert, sondern vielmehr durch den Druck, der aus den immer weiter sinkenden militärischen Kapazitäten angesichts neuer sicherheitspolitischer Risiken resultiert. Zwar schlug EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker im März 2015 eine europäische Armee vor, und etwa zeitgleich veröffentlichte der ehemalige NATO-Generalsekretär und Hohe Vertreter der Europäischen Union für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Javier Solana einen Bericht mit dem Titel "More Union in Defence". Beides führte zu einer unerwartet langen Debatte, die jedoch nicht von europäischen Partnern aufgenommen wurde und ohne sichtbaren Schub für die Verteidigungskooperation verebbte.

Mehr Fortschritte hat die Bundesregierung mit dem sogenannten Rahmennationenkonzept erzielt. Dieses sieht vor, dass angesichts schrumpfender nationaler Streitkräfte jene Armeen, die wie die Bundeswehr im Vergleich noch schlagkräftig genug sind, als Rückgrat für multinationale Verbände dienen sollen: Kleinere Armeen anderer Staaten können sich hier einklinken, sodass größere Verbände entstehen, die länger einsatzfähig sind. Die Zahl der daran interessierten Staaten ist mittlerweile auf 16 gestiegen. Zugleich wurde das Konzept angepasst: Mit der Neuausrichtung der NATO sind nun wieder große Verteidigungskräfte notwendig. Folglich sollen nicht nur spezialisierte Fähigkeiten durch das Konzept geschaffen werden, sondern ganze Divisionen – also Verbände in der Größe von etwa 15000 Soldatinnen und Soldaten. Bislang liegen noch keine sichtbaren Ergebnisse vor, die Umsetzung solcher Konzepte dauert. Zugleich besteht immer die Möglichkeit, dass die notwendigen Partner abspringen, weil sich ihre politischen Interessen verändern. Greifbarer geht die Kooperation auf bilateraler Ebene voran. Beispielhaft ist etwa die Integration der deutschen und niederländischen Heere seit 2014. Parallel intensiviert Deutschland die Kooperation mit Polen, aber auf geringerem Niveau.

Aufgaben und Operationen
Eine Veränderung der deutschen Verteidigungspolitik wird beim internationalen Engagement am deutlichsten: Deutschland beteiligt sich häufiger, in anderer Form und offensiver. Die erste Übernahme neuer verteidigungspolitischer Verantwortung wurde durch die Art der Aufgaben vereinfacht, die die NATO aus der Ukraine-Krise für sich ableitete: Abschreckung und Bündnisverteidigung. Deutschland stand vor der Herausforderung, wieder das konventionelle Rückgrat der Bündnisverteidigung im Osten zu stellen: Hier konnte es auf das überwiegend akzeptierte Narrativ aus dem Kalten Krieg aufbauen. Deutschland prägte auch maßgeblich die konzeptionelle Weichenstellung zur militärischen Anpassung der NATO auf dem Gipfel in Wales 2014.[10] Auch bei der Umsetzung liefert Berlin: So ist Deutschland beispielsweise der größte europäische Truppensteller für Rückversicherungs- und Anpassungsmaßnahmen und übernahm 2015 als erstes Land die Führung der neuen schnellen Eingreiftruppe. Diese starke Beteiligung an der traditionellen Bündnisverteidigung bleibt bislang weitgehend unkontrovers.

Umstrittener ist hingegen die sogenannte Ertüchtigungsinitiative, mit der Deutschland sein Engagement im Krisenmanagement konzeptionell umreißen wollte: Regionale Akteure sollen so trainiert und ausgerüstet werden, dass sie selbst Verantwortung für ihre Sicherheit übernehmen können.[11] Dieser Logik folgt der Einsatz der Bundeswehr in der EU-Trainingsmission in Mali seit 2013. Zugleich unterstrich die Bundesregierung aber damit auch ihre Abneigung, Kampfaufgaben zu übernehmen, woraufhin Partner wie Frankreich Deutschland kritisierten, die riskanten Kampfeinsätze, die erst die Voraussetzung für Beratung und Ausbildung schaffen, anderen zu überlassen. Ohnehin überholt die Realität diesen Versuch der konzeptionellen Abgrenzung: Auch wenn der Einsatz deutscher Ausbilder im Irak seit 2015 unter Ertüchtigung firmiert, geht er bereits in die immer wichtiger werdende Aufgabe der Terrorbekämpfung über. Ähnlich entwickeln sich die seitdem begonnenen Einsätze in Syrien und im Norden Malis.

Hinzu kommen weitere Verschiebungen: Schon der Irak-Einsatz fand am Rande der rechtlichen Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr statt, weil diese hier nicht in einem klassischen System kollektiver Sicherheit, sondern in einer Ad-hoc-Koalition agierte. In der gleichen Grauzone operiert der Syrien-Einsatz im Rahmen der Anti-IS-Koalition. Der Bundeswehreinsatz im Norden Malis zeigt zwei weitere Besonderheiten: Die Entsendung von Kampfeinheiten in ein sehr gefährliches Umfeld ist möglich – die Mali-Einsätze sind bei Weitem gefährlicher als der Einsatz von Aufklärungsflugzeugen in Syrien; zudem unterstellt die Bundeswehr erhebliche Kontingente den Vereinten Nationen, was Deutschland trotz Unterstützungsrhetorik in der Vergangenheit selten getan hatte. Damit sind in kürzester Zeit verschiedene rote Linien gefallen und das klassische Koordinatensystem deutscher Militäreinsätze durcheinandergeraten.

Fußnoten

4.
Vgl. Auswärtiges Amt, Krise – Ordnung – Europa. Review 2014: Außenpolitik Weiter Denken, Berlin 2015.
5.
Vgl. Deutscher Bundestag, Unterrichtung durch die Kommission zur Überprüfung und Sicherung der Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr, Abschlussbericht, Bundestagsdrucksache 18/5000, 16.6.2015.
6.
Vgl. Christian Mölling/Alicia von Voss, So wird es nichts mit der europäischen Armee, 20.6.2015, http://www.zeit.de/politik/deutschland/2015-06/ruehe-kommission-europaeische-armee«.
7.
Vgl. z.B. Gerald Traufetter, Neue Panne bei der Bundeswehr. Transporthubschrauber müssen am Boden bleiben, 6.2.2015, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/a-1017050.html«.
8.
Vgl. Von der Leyen will Bundeswehr mit 130 Milliarden Euro sanieren, 26.1.2016, http://www.faz.net/-14035401.html«.
9.
Vgl. Bundesregierung, Strategiepapier der Bundesregierung zur Stärkung der Verteidigungsindustrie in Deutschland, 8.7.2015.
10.
Vgl. Claudia Major, Die strategische Anpassung der NATO, SWP-Aktuell 20/2015.
11.
Vgl. dies./Christian Mölling/Judith Vorrath, Bewaffnen + Befähigen = Befrieden, SWP-Aktuell 74/2014.
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Autoren: Claudia Major, Christian Mölling für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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