Rumpf einer bundesdeutschen Regierungsmaschine auf dem Flughafen Tegel in Berlin.

11.7.2016 | Von:
Jörn Grävingholt

Entwicklungspolitik im Gefüge einer "neuen deutschen Außenpolitik"

Entwicklungspolitik zwischen Diskurs und Wirklichkeit

Ungeachtet dieser Weiterentwicklung ihrer Handlungslogik und Arbeitsweise, sah sich Entwicklungspolitik immer wieder fundamentaler Kritik ausgesetzt. Anhaltende Armut in vielen Ländern und enttäuschte Erwartungen wurden dabei als Nachweis des Scheiterns jahrzehntelanger "Entwicklungshilfe" betrachtet. Derlei Pauschalurteile übersehen allerdings drei Sachverhalte.

Erstens stehen die weltweit für EZ aufgewendeten Mittel in einem absurden Missverhältnis zu der Erwartung, sie müssten alle wesentlichen Entwicklungsblockaden überwinden. Wie der Politikwissenschaftler Franz Nuscheler aufgezeigt hat, beliefen sich sämtliche ODA-Mittel seit einem halben Jahrhundert in etwa auf die Größenordnung der innerdeutschen West-Ost-Transfers seit der Wiedervereinigung.[13] Von dem seit den 1970er Jahren erklärten und wiederholt bekräftigten Ziel, 0,7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts für ODA aufzuwenden, sind die meisten OECD-Staaten, darunter auch Deutschland, bis heute weit entfernt.[14]

Zweitens zeigen systematische Wirkungsanalysen, die seit mittlerweile zwei Jahrzehnten in zunehmendem Maße zum Standard der Entwicklungsforschung geworden sind, dass EZ durchaus positive Wirkungen entfaltet, aber eben längst nicht immer und in dem erhofften Ausmaß. Die erfolgreiche Unterstützung erwünschter Entwicklungen gelingt vor allem dort, wo lokale Kontexte gründlich analysiert werden und maßgeschneiderte, sich fortlaufend anpassende Strategien anstelle vorgefertigter Blaupausen verfolgt werden und nicht andere, meist kurzfristigere außenpolitische Interessen strukturelle Entwicklungsbemühungen konterkarieren.

Drittens schließlich wird außer Acht gelassen, dass die Mittel und Instrumente der Entwicklungspolitik selbst keineswegs immer nur mit dem Ziel eingesetzt werden, maximalen Nutzen im Sinne nachhaltiger Entwicklung zu erzeugen. Ungeachtet aller normativen Festlegungen, die für die öffentliche Legitimierung des Politikfeldes ebenso erforderlich sind wie für die Aufrechterhaltung der intrinsischen Motivation und kollektiven Identität der in ihm Tätigen, war Entwicklungspolitik immer ein "Mehrzweckinstrument",[15] das Begehrlichkeiten aus unterschiedlichsten Richtungen weckte, die verfügbaren Mittel der EZ für eigennützigere Zwecke als die bloße Verbesserung der Lebensbedingungen in anderen Ländern oder die Förderung globaler öffentlicher Güter einzusetzen – und das nicht nur unter einem Entwicklungsminister Dirk Niebel (FDP), der sich ausdrücklich zur Außenwirtschaftsförderung als einem zentralen Ziel bekannte. Mitunter waren es dieselben Stimmen, die die Zweckentfremdung der EZ für außen(wirtschafts)politische Eigeninteressen beförderten und zugleich vehement ihre dadurch erst besonders verstärkte Vergeblichkeit beklagten.

Dass die Förderung repressiver und ausbeuterischer Diktaturen mit Mitteln der EZ, wie sie etwa wichtige Geber in Nordafrika aus geostrategischen Gründen über Jahrzehnte betrieben haben, auf Dauer gerade kein Beitrag zur Sicherung der erwünschten Stabilität darstellt, ist seit 2011 an den Aufständen des "Arabischen Frühlings" mustergültig zu beobachten. Statt Frieden zu sichern, wurden in Ländern wie Ägypten unter Präsident Husni Mubarak mit externen Mitteln Zustände "stabilisiert", die viele vor allem junge Menschen in die religiös oder anderweitig verbrämte politische Radikalität trieben und schließlich ein Maximum an Instabilität hervorbrachten.

Angesichts der Eskalation des weltweiten Konfliktgeschehens in den vergangenen Jahren und der Konfrontation Europas mit einer "Flüchtlingskrise" historischen Ausmaßes ist die Fundamentalkritik an der Entwicklungspolitik zuletzt weitgehend verstummt. Ihr Zielsystem ist im politischen Diskurs legitimierter denn je, weil der von ihren Befürworterinnen und Befürwortern immer hervorgehobene Verweis auf das "wohlverstandene Eigeninteresse" der reichen Länder an der gelingenden Entwicklung der ärmeren und an einer gerechteren Globalisierung nunmehr offenkundig zu sein scheint. Doch drohen auch mit der an sich richtigen Forderung nach einer "Fluchtursachenbekämpfung" durch Entwicklungspolitik neue Machbarkeitsversprechen, unerfüllbare Erwartungen zu schüren. Je drängender das Problem, desto schneller sollen die Resultate auch zu sehen sein. Die nächste Welle der Ernüchterung und Grundsatzkritik an der Entwicklungspolitik scheint programmiert.

Entwicklungspolitik der Zukunft: "Motor globalen Wandels"?

Entwicklungspolitik ist schon immer ein Politikfeld gewesen, das sich zwar normativ über seinen Zweck definiert, in der politischen Praxis aber meist über sein Instrumentarium wahrgenommen wird, vor allem bilaterale Entwicklungszusammenarbeit. Dieser vermeintliche Markenkern war in den zurückliegenden Jahren zunehmend Fragen nach seiner Zukunft ausgesetzt, die nicht etwa aus einer Vergeblichkeitskritik heraus formuliert wurden, sondern angesichts globaler Trends, die zum Teil sogar entwicklungspolitischen Erfolgen zuzuschreiben sein dürften.

Unter dem Stichwort beyond aid (also jenseits von ODA) wird diskutiert, welche Konsequenzen für die Entwicklungspolitik sich aus einer dynamischen Ausdifferenzierung des "globalen Südens" ergeben, die klassische Formen des bilateralen Mitteltransfers von Norden nach Süden immer weniger relevant erscheinen lassen. Zu den bedeutsamen Großtrends, die sich nach Auffassung mancher Beobachterinnen und Beobachter noch weiter verstärken werden, zählt die Entwicklung, dass ein rasch wachsender Anteil der Armen auf der Welt nicht mehr in den ärmsten Staaten, sondern in Mitteleinkommensländern lebt, während es sich bei den ärmsten Ländern zunehmend um "fragile Staaten" handelt, die von Bürgerkriegen und anderen Symptomen des Staatszerfalls geprägt sind. Letztere befingen sich damit scheinbar in einer strukturellen Armutsfalle, aus der eine bloße sozioökonomische Entwicklungsförderung keinen Ausweg weisen wird.[16]

Neue Formen der Zusammenarbeit sind also gefragt. In entwicklungspolitischen Organisationen werden solche bereits seit Jahren erarbeitet und ausgebaut. Auf der einen Seite entstehen in der Kooperation mit Schwellenländern Formate, die tatsächlich beginnen, den Anspruch der Zusammenarbeit auf Augenhöhe einzulösen. Die Tatsache, bei der Erreichung von Klimazielen und der Bereitstellung anderer globaler öffentlicher Güter tatsächlich auf große aufsteigende Länder wie China oder Indien angewiesen zu sein, tut hierbei ein Übriges.

Auf der anderen Seite stellen sich im Umgang mit fragilen Staaten grundverschiedene Fragen, die ebenfalls über das verbreitete Verständnis von "klassischer" EZ hinausweisen, auch wenn manche Ansätze schon seit beinahe zwei Jahrzehnten zum Repertoire gehören. Die Herstellung einer funktionierenden Verbindung zwischen herrschenden Eliten und einfacher Bevölkerung zu unterstützen, bei der der Staat durch Leistungen für die Bevölkerung und die Schaffung von "menschlicher Sicherheit" Legitimität erwirbt und der Gefahr des massiven Machtmissbrauchs durch geeignete Kontrollmechanismen entgeht, ist die zentrale Aufgabe der Förderung von guter Regierungsführung und demokratischen Strukturen. Solche Förderansätze können jedoch nur Aussicht auf Erfolg haben, wenn gesamtpolitisch, also auch diplomatisch, handels- und finanzpolitisch sowie international abgestimmt, passende Anreize gesetzt werden.

Die Herausforderung für die entwicklungspolitischen Akteure in Deutschland und anderen Ländern besteht also unter anderem darin, dass die Grenzen der "klassischen" EZ längst überschritten sind und Bereiche berührt werden, in denen andere Ressorts ebenfalls ihre Zuständigkeit haben oder erkennen mögen – selbst wenn sie diese Zuständigkeit bisher primär mit einer nationalen Interessenperspektive statt vor dem Zielhorizont des Beitrags zu globalen öffentlichen Gütern wahrnehmen sollten. Noch hat die Bundesregierung wie die meisten großen Industriestaaten keine bessere organisatorische Antwort auf diese faktische Neukonfiguration von Politikfeldgrenzen gefunden als den Appell an bessere ressortübergreifende Zusammenarbeit und den gelegentlichen Neuzuschnitt sektoraler Zuständigkeiten. Ob dies auf Dauer reichen wird, ist zu bezweifeln, aber offensichtliche einfache Lösungen liegen nicht auf der Hand.

So muss der erste große Schritt zunächst in der Klärung der Fragen bestehen, was den Wesenskern der Entwicklungspolitik ausmacht und welche Funktion sie in der Zukunft ausüben soll. Organisatorische Konsequenzen sind der zweite Schritt.

Das "Kerngeschäft" der Entwicklungspolitik ist in erster Linie Transformationspolitik. Ihr Ziel ist die Überwindung struktureller Hemmnisse für eine wie auch immer näher zu bestimmende bessere Entwicklung. In der deutschen Außenpolitik muss dieser Akzent künftig noch stärker als bisher zentrale Leitidee entwicklungspolitischen Handelns sein und damit auch über seine fachpolitischen Grenzen hinaus wirksam werden. Angesichts der fundamentalen Strukturdefizite, die das globale System kennzeichnen, ist eine "neue deutsche Außenpolitik" wie jede zeitgemäße Außenpolitik auf einen Politikbereich angewiesen, zu dessen Wesensmerkmal die Aufgabe gehört, zur Transformation komplexer Strukturen im globalen Mehrebenensystem beizutragen.

Die in den kommenden Jahrzehnten erforderliche globale Transformation friedlich zu gestalten, wird ein Kooperationsvermögen erfordern, das nicht als gegeben unterstellt werden darf, sondern sehr voraussetzungsreich ist. Basismechanismen für gelingende Kooperation müssen lokal, national und global gefördert werden. Dazu zählen zentrale Kategorien wie Vertrauen, Reziprozität, dichte Kommunikationsbeziehungen, Reputation, Fairness, positive und negative Sanktionen, gemeinsame Identitäten und Narrative.[17]

Ungeachtet ihrer Schwächen und Begrenzungen, kann Entwicklungspolitik auf einen über Jahrzehnte gewachsenen Erfahrungsschatz mit all diesen Mechanismen aufbauen. In enger Verzahnung mit diplomatischen und anderen politischen Initiativen und im partnerschaftlichen Dialog mit einer Vielzahl unterschiedlicher Länder und nichtstaatlicher Akteure zum Gelingen der notwendigen globalen Transformation beizutragen, muss folglich das Leitmotiv einer zukunftsorientierten Entwicklungspolitik sein. Damit könnte sie zu einem Motor oder, vielleicht ihrer Logik angemessener, zu einem Katalysator notwendigen globalen Wandels werden.

Fußnoten

13.
Einen pointierten Überblick kritischer Positionen bietet Franz Nuscheler, Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik, Bonn 20127, S. 20ff.
14.
Eine Übersicht über den Stand der ODA der OECD-Geberländer bietet die OECD unter http://www2.compareyourcountry.org/oda?cr=20001&cr1=oecd&lg=en&page=0«.
15.
Nuscheler (Anm. 9), S. 674.
16.
Vgl. Heiner Janus/Stephan Klingebiel/Sebastian Paulo, Beyond Aid: A Conceptual Perspective on the Transformation of Development Cooperation, in: Journal of International Development 2/2014, S. 155–169; OECD, States of Fragility 2015: Meeting Post-2015 Ambitions, Paris 2015, S. 26, http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/4315011e.pdf?expires=1467276046&id=id&accname=guest&checksum=73261F19431DB70D7D2B5158399D73AB«.
17.
Messner (Anm. 8), S. 392.
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