Urban farming in der Riverpark Farm im Alexandria Center in New York 2013.

11.11.2016 | Von:
Gerhard Henkel

Geschichte und Gegenwart des Dorfes

Zwischen Raumordnung und Kommunalpolitik

Die Entwicklung der Dörfer und des ländlichen Raumes wurde und wird in starkem Maße durch die Politik geprägt. Die Politik für das Land ist für viele ein Labyrinth – sie geschieht auf verschiedenen Ebenen und in sehr unterschiedlichen Fachbehörden. Für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ist in erster Linie die Kommunalpolitik zuständig, also Bürgermeister, Ortsvorsteher, Gemeinderat und Verwaltung. Aber der ländliche Raum ist nicht autonom. Er erfährt in vielfacher Weise eine politische "Behandlung" durch die Parlamente und Ministerien des Bundes und der Länder. Diese führen die ländlichen Bürger und Kommunen durch ein enges Geflecht von Gesetzen, Vorschriften, Richtlinien, Steuern und Förderprogrammen am "goldenen Zügel". Nicht wenige sprechen auch von Bevormundung und Fremdbestimmung. Ein Beispiel: Ob eine dörfliche Schule heute weiter bestehen bleiben kann, entscheidet längst nicht mehr nur der lokale Gemeinderat.

Es ist für das Verständnis des ländlichen Raumes wichtig, auch dessen komplexe Fernsteuerungen durch Bund und Länder kennenzulernen. Diese zeigen sich sowohl in der staatlichen Raumordnung als auch in diversen Fachpolitiken.

Aber was genau macht die staatliche Raumordnung? Vereinfacht ausgedrückt, entwickelt sie überörtliche und fachübergreifende Leitvorstellungen von der Ordnung und Entwicklung des gesamten Staatsgebietes. Diese sollen nicht nur menschen- und umweltgerecht sein, sondern auch der Wirtschaft dienen. Konkret bemüht sich die Raumordnungspolitik um eine Beseitigung der räumlichen Disparitäten, das heißt der Ungleichgewichte im regionalen Gefüge des Staates. Wenn zum Beispiel größere Landstriche noch nicht durch Autobahn- und ICE-Strecken oder Flughäfen erschlossen sind und wirtschaftlich darunter leiden, arbeitet die Raumordnung auf eine Behebung dieser Defizite hin. Für den Gesamtstaat erfüllt der ländliche Raum nach Weisung der Raumordnung die typischen flächenbezogenen "Leistungen" wie Agrarproduktion, Ökologie und Umwelt sowie Freizeit und Erholung.

Für den ländlichen Raum haben die Gesetze und Programme der Raumordnung eine große Bedeutung. So heißt es im Bundesraumordnungsprogramm von 1975 wörtlich: "Gleichwertige Lebensbedingungen im Sinne dieses Programms sind gegeben, wenn für alle Bürger in allen Teilräumen des Bundesgebietes ein quantitativ und qualitativ angemessenes Angebot an Wohnungen, Erwerbsmöglichkeiten und öffentlichen Infrastruktureinrichtungen in zumutbarer Entfernung zur Verfügung steht und eine menschenwürdige Umwelt vorhanden ist: in keinem dieser Bereiche soll ein bestimmtes Niveau unterschritten werden. In den ländlichen Gebieten sind wirtschaftlich und infrastrukturell den übrigen Teilräumen entsprechend gleichwertige Lebensbedingungen anzustreben."[4] Aus diesen Leitforderungen ergibt sich das Prinzip der "Aktivsanierung", das die Raumordnung gerade für den ländlichen Raum bislang nie infrage gestellt hat. Aktivsanierung bedeutet, dass die staatliche Förderung in benachteiligten Gebieten so lange stattzufinden hat, bis eine Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen mit den übrigen Teilregionen erreicht ist. Die in Deutschland bislang nur theoretisch diskutierte "Passivsanierung" würde bedeuten, dass der Staat den wirtschaftlichen, infrastrukturellen und demografischen Niedergang von Teilregionen ohne Gegensteuerung hinnähme.

Die Raumordnung hat im Verlauf der vergangenen Jahrzehnte mehrere räumliche beziehungsweise formale Instrumente entwickelt, die auf den ersten Blick harmlos erscheinen, aber doch kräftig in die Entwicklung ländlicher (und städtischer) Regionen eingreifen. Wir unterscheiden vier verschiedene Instrumente, die prinzipiell jeweils zu einer formalen Gliederung des Raumes führen: das Zentrale-Orte-Konzept, die Siedlungs- und Entwicklungsachsen, die Vorrang- und Sanierungsgebiete sowie die Raumgliederungen beziehungsweise Gebietstypen. Das Zentrale-Orte-Konzept ist das wichtigste Instrument der Raumordnung und prägt den ländlichen Raum auch bis heute stark. Zentrale Orte sind Siedlungen mit einem "Bedeutungsüberschuss" gegenüber dem Umland. Sie versorgen mit ihren öffentlichen und privaten Infrastruktureinrichtungen und Dienstleistungen (zum Beispiel Krankenhäuser, Verwaltungen, Schulen oder Tageszeitungen) nicht nur die eigene Bevölkerung, sondern auch die von Nachbarorten.

Vor allem mit den kommunalen Gebietsreformen von 1965 bis 1975 und teilweise auch in den neuen Ländern ab 1990 wurde das Zentrale-Orte-Konzept in die Praxis umgesetzt. Durch gesetzlich festgelegte Eingemeindungen in neue Großgemeinden verloren die weitaus meisten deutschen Dörfer ihre lokale Selbstbestimmung, das heißt ihren Bürgermeister und Gemeinderat. Über 300.000 ehrenamtlich tätige Kommunalpolitiker wurden auf dem Land "beseitigt" und gingen damit den Dörfern auf Dauer verloren. Dies zeigt den großen Demokratie- und Kompetenzverlust durch die kommunalen Gebietsreformen auf dem Land. Im Schul-, Polizei-, Post- und Bahnbereich folgten Reformen nach den gleichen Prinzipien mit dem Ergebnis, dass in Jahrzehnten aufgebaute und funktionsfähige Einrichtungen in Dörfern und Kleinstädten beseitigt wurden. Das Zentrale-Orte-Muster wurde zu einer Politik der Zuordnungen, der Normsetzungen, der Fernsteuerung, generell einer demokratiefeindlichen Politik von oben nach unten.

Die Bilanz der bisherigen Raumordnungspolitik für den ländlichen Raum ist eher ernüchternd. Der Abbau von Ungleichgewichten zwischen starken und schwachen Teilregionen war wenig erfolgreich. Dies stellen die Raumordnungsberichte des Bundes und der Länder sowie wissenschaftliche Analysen immer wieder fest. Auch die Prognosen gehen nicht davon aus, dass sich zum Beispiel die Strukturschwächen abgelegener ländlicher Regionen kurz- oder mittelfristig verbessern werden. Trotz generell gleichbleibender Leitbilder und Instrumente ist daher in der Raumordnung seit etwa 20 Jahren ein (zumindest verbaler) Paradigmenwechsel, das heißt ein Wechsel von einer Grundauffassung zu einer anderen, festzustellen. Man hat erkannt, dass zentralstaatliche, standardisierte Problemlösungen, die "von oben nach unten" diktiert werden, den unterschiedlichen Bedürfnissen auf dem Land nicht mehr gerecht werden und außerdem politisches Kapital verschenken. Heute gilt offiziell das Leitbild der endogenen beziehungsweise regional angepassten Entwicklung, das erstmals im Raumordnungsbericht von 1990 auftaucht. Dieses Konzept will die Kompetenzen und das Engagement der Bürger und Politiker auf dem Land stärker als bisher in die Politik einbringen. Erste Konzepte "von unten" finden sich zum Beispiel in der kommunalen und regionalen Energieversorgung und beim öffentlichen Nahverkehr. Hoffnung machen auch die neuen "Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland" von 2006. Hierin wird die "Sicherung und Gestaltung der gewachsenen Kulturlandschaft" als ein herausragendes Leitbild der Raumordnung genannt. Mit dieser neuen Zielvorgabe weist der Staat dem ländlichen Raum eine Hauptrolle zu. Zur weiteren Realisierung der endogenen Entwicklung und Kulturlandschaftsgestaltung benötigt die regionale und kommunale Politik jedoch größere Spielräume. Das bedeutet vor allem, dass die kommunalen Verwaltungen der Kreise und Gemeinden auf dem Land gestärkt werden müssen.

Warum das Dorf nicht sterben darf

In den Zentren von Politik, Wissenschaft und Medien wird die Bedeutung des Wirtschafts- und Lebensraums Dorf für den Staat und die Gesellschaft häufig unterschätzt und zu wenig respektiert. Das Dorf hat zwar derzeit mit mancherlei Schwierigkeiten zu kämpfen, aber in den großen Städten ist das Ausmaß an Problemen mindestens ebenso groß wie auf dem Lande. Hier wie dort stehen Politik und Bürgergesellschaft vor großen Herausforderungen.

Warum ist es wichtig, dass die Dörfer bestehen bleiben? Warum verdient auch das Land(leben) den Respekt und die Fürsorge des Staates? Über 40 Millionen Deutsche leben auf dem Land und fühlen sich dort wohl. Und es gibt viele positive Merkmale, Werte oder auch Produkte, die das Land und seine Bewohner für die gesamte Gesellschaft bereitstellen:
  1. Wirtschaftlich ist das Land, das etwa 90 Prozent der Staatsfläche ausmacht, keinesfalls das Armenhaus der Nation, gut die Hälfte der Wertschöpfung des Staates erfolgt hier. Viele Dorfregionen rangieren ökonomisch über dem jeweiligen Landesdurchschnitt, was vor allem der auf dem Land dominierenden mittelständischen Wirtschaft zu verdanken ist. Zahlreiche Weltmarktführer ("Hidden Champions") sitzen auf dem Land.
  2. In der Landbevölkerung herrscht ein relativ hoher Wohlstand. Gründe hierfür sind die hohe Eigenheimquote (über 80 Prozent) oder auch das sogenannte Informelle Wirtschaften, das ständige Geben und Nehmen in der Nachbarschafts- und Verwandtschaftshilfe.
  3. Das Land versorgt die gesamte Gesellschaft mit Lebensmitteln und zunehmend mit erneuerbarer Energie, darüber hinaus mit wichtigen Rohstoffen und Naturgütern wie Bodenschätzen, Wasser und Holz.
  4. Ein hohes Plus des Dorfes ist die immer noch höhere Geburtenquote gegenüber der Großstadt. Nach einer jüngeren UNICEF-Studie sind Bildung sowie materielles, soziales, körperliches und psychisches Wohlbefinden bei Kindern und Jugendlichen auf dem Lande tendenziell auf einem höheren Niveau als in der Großstadt.
  5. Generell ist auch bei den Erwachsenen die Zufriedenheit mit dem Wohnumfeld auf dem Lande höher als in Großstädten.
  6. Die Zufriedenheit und Kraft des Dorfes sind ein Resultat der ländlichen Lebensstile. Diese sind natur-, traditions-, gemeinschafts- und handlungsorientiert.
  7. Das Sich-Auskennen und Handeln in vielen praktischen und natürlichen Bereichen ist ein weiterer Kernbereich des dörflichen Lebens. Insgesamt ist das vorsorgende Leben und Wirtschaften auf dem Lande stärker verbreitet als in der Großstadt.
  8. Dorfbewohner haben eine hohe Kompetenz, lokale Fragen und Probleme ehrenamtlich oder genossenschaftlich anzugehen und Verantwortung für das Gemeinwesen zu tragen. Selbstverantwortung und Anpackkultur sind im Dorf tief verwurzelt.
  9. Ein großer Schatz des Landes sind seine abwechslungsreichen und regionalspezifischen Natur- und Kulturlandschaften samt ihrer Dörfer und Kleinstädte mit ihren sehr unterschiedlichen Bautraditionen, die auch von der Großstadtbevölkerung häufig für Erholung und Freizeit besucht und genutzt werden.
Das Land "liefert" also nicht nur hochwertige Kulturlandschaften, Wirtschaftsgüter und Lebensmittel, es bietet auch der Gesamtgesellschaft und damit den Großstädten eine alternative Lebensform, die durch Natur- und Menschennähe, durch vor- und fürsorgendes Denken und Handeln geprägt ist. Warum sollte der Staat dies "abschaffen"? Stadt und Land sind gleichwertig in ihrer Bedeutung für den Gesamtstaat und die Gesellschaft. Sie sind aufeinander angewiesen.

Es besteht somit eine Interessen- und Verantwortungsgemeinschaft von Stadt und Land. Wenn es dem einen Teil schlecht geht, schadet das auch dem anderen, und es geht auch der Gesamtheit von Staat und Gesellschaft schlecht. Dies hat übrigens – fast wörtlich – schon vor 160 Jahren der berühmte Agrarökonom Heinrich von Thünen so formuliert. Das ausgewogene Neben- und Miteinander von Stadt und Land ist bis heute in Deutschland ein hohes Staatsziel.

So ist die Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen in allen Teilräumen des Landes als politisches Leitbild im Grundgesetz sowie den Raumordnungsgesetzen des Bundes und der Länder verankert. Das heißt: Alle Regionen – ob Stadt oder Land – dürfen den gleichen Respekt und Zuspruch durch den Staat erwarten. Staat und Gesellschaft profitieren vom Austausch, vom Geben und Nehmen zwischen Stadt und Land.

Dorf und Land haben ökonomische, ökologische, kulturelle und soziale Potenziale und bringen diese auch in hohem Maße in die Gesamtgesellschaft ein. Außerdem lieben sehr viele Menschen das naturnahe und überschaubare Landleben – und gestalten dies mit Gemeinwohldenken und Anpackkultur. Nicht nur die Stadt, auch das Dorf ist ein Erfolgsmodell der europäischen und deutschen Geschichte. Dies gilt auch für die Zukunft.

Fußnoten

4.
Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bundesraumordnungsprogramm, Bonn 1975, S. 1, S. 5.
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