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24.6.2002 | Von:

Wirtschaftsentwicklung und Wirtschaftspolitik in den USA unter der Clinton-Administration

III. Eckpunkte der Wirtschaftspolitik unter Präsident Clinton

1. Wirtschafts- und haushaltspolitische Vorhaben der Clinton-Administration in der Phase "geeinten Regierens" (1993/94)

Clintons anfängliches Wirtschaftskonzept bestand in einer Aneinanderreihung in sich widersprüchlicher Wahlkampfversprechen: Den Finanzmärkten wurde die Defizitbekämpfung in Aussicht gestellt, der breiten Mittelschicht eine Steuersenkung versprochen, jüngeren Wählern neue Investitionen in Forschung, Aus- und Weiterbildung angekündigt, der Kernwählerschaft der Demokraten ein staatliches Konjunkturprogramm anempfohlen. Hinter Clintons Wahlkampfversprechen waren die Analysen und Grundsätze einer "neuen Wachstumstheorie" in der Fassung des Clinton-Freundes, Harvard-Dozenten und späteren Arbeitsministers Robert Reich zu erkennen. Eingebettet in eine Analyse der weltwirtschaftlichen Stellung der USA durch die spätere Vorsitzende des Rates der Wirtschaftsberater, Laura D'Andrea Tyson, bestand Clintons Wirtschaftsstrategie u. a. aus folgenden Grundsätzen und Vorhaben:

  • Amerikas Anspruch auf weltökonomische Führerschaft beruht auf einer Kräftigung der amerikanischen Volkswirtschaft durch hohes Wachstum, neue Arbeitsplätze und Geldwertstabilität. Durch Haushaltsumschichtungen, Einsparungen und Steuererhöhungen für Spitzenverdiener sollten Reserven für öffentliche Investitionen in Bildungsprogramme, Infrastrukturmaßnahmen (Datenautobahn und der Bau von Hochgeschwindigkeitstrassen) und Technologieförderung freigesetzt, durch selektive Steuersenkungen private Investitionsanreize geschaffen werden.

  • Das Hauptziel der amerikanischen Handelspolitik besteht in der Öffnung von Märkten, nicht in der Abschottung der heimischen Märkte. Zwei der bedeutsamsten Erfolge Clintons waren daher die Ratifikation der handelspolitischen Verträge zur Schaffung einer Nordamerikanischen Freihandelszone NAFTA (PL 103-182) und zum Abschlussprotokoll der Uruguay-Runde des General Agreement on Tarifs and Trade (GATT). Da Clinton bei der Durchsetzung dieser folgenreichen Handelsgesetze in hohem Maße auf die Hilfe der Republikaner angewiesen war, schärften sie sein Image als "neuer Demokrat".

  • Die von wirtschaftlichem Strukturwandel und Marktöffnungen negativ betroffenen Bevölkerungsschichten dürfen vom Staat Hilfen zur Selbsthilfe (aktivierender Staat), aber keine dauerhaften Schutz- und Unterstützungsleistungen erwarten. Aktivierende sozial- und bildungspolitische Maßnahmen sind daher Teil des ökonomischen Gesamtkonzepts. Zu den investiven Maßnahmen gehören arbeitsplatz-unabhängige Krankenversicherung zur Erleichterung von Mobilität, Einkommenssteuererleichterungen und Steuergutschriften für Geringverdiener durch die Ausweitung der negativen Einkommensteuer (Earned Income Tax Credit), Ausweitung zinsgünstiger Studienkredite und -beihilfen auf weitere Anspruchsberechtigte, Ausweitung der Anspruchberechtigten eines Vorschulprogramms für sozial schwache Kinder (Head Start), ein nationales Zivildienstprogramm (AmeriCorps) sowie eine Reihe kleinerer bildungspolitischer Maßnahmen.

  • Die nationalen Wirtschaftsinteressen sind den klassischen Sicherheitsinteressen nicht nachgeordnet. Nationale Sicherheit besitzt gleichberechtigt ökonomische und geopolitische Komponenten. Um die strategische Bedeutung von Wirtschaft und internationaler Wettbewerbsfähigkeit für die Sicherheit der USA nach dem Ende des Kalten Kriegs symbolisch hervorzuheben, errichtete Präsident Clinton einen Nationalen Wirtschaftsrat (National Economic Council) in Analogie zum Nationalen Sicherheitsrat (National Security Council).


Bill Clinton hatte den Wahlkampf mit Wirtschaftsthemen geführt und gewonnen, über ein klares wirtschaftspolitisches Mandat verfügte er jedoch nicht. Unklar war zudem die Instrumentenwahl bei der Wachstumssteigerung: Wie lassen sich kurzfristige Konjunkturprogramme mit langfristigen Investitionen in Humankapital und Technologie vereinbaren, wie ernsthafte Defizitreduzierung und Steuererleichterungen für die Mittelschicht gleichzeitig bewerkstelligen? Bereits in den wirtschaftspolitischen Konsultationen vor dem Amtsantritt Clintons bahnte sich ein schleichender wirtschaftspolitischer Prioritätenwechsel an, der die Umsetzung ambitiöser Investitionsvorhaben in Frage stellte. Die Überzeugung der Finanzmärkte von der Solidität der Clinton'schen Wirtschaftspläne geriet immer stärker in den Vordergrund. Auch Clintons engeres wirtschaftspolitisches Beraterteam war von Anbeginn hinsichtlich der Prioritätensetzung in "Defizitfalken" und "Investitionspolitiker" gespalten.

Das Zusammenspiel mehrerer Faktoren erklärt die nach Amtsantritt einsetzende Hervorhebung des im Wahlkampf eher zögerlich als Priorität akzeptierten Ziels der Defizitreduzierung: Erstens lagen die tatsächlichen Defizitprognosen der Haushaltsbüros des Kongresses (Congressional Budget Office) und des Weißen Hauses für die Fiskaljahre 1993/94 zum Jahresbeginn 1993 deutlich über den während des Wahlkampfs zugrunde gelegten Kalkulationen. Trotz der Einführung von Ausgabenobergrenzen im Gramm/Rudman/Hollings-Gesetz von 1985 und der 1990 zwischen einem demokratischen Kongress und dem republikanischen Präsidenten Bush vereinbarten Maßnahmen zur Defizitbekämpfung prognostizierten die Haushaltsbüros 1993 einen Defizitanstieg auf 350 Milliarden US-Dollar für 1998 und auf 650 Milliarden US-Dollar für 2002 selbst für das optimistische Szenario einer Vollbeschäftigungsökonomie. Vor diesem Hintergrund erwiesen sich zweitens Teile der Wahlversprechen als unfinanzierbar. Dies galt insbesondere für die in Aussicht gestellten Steuererleichterungen für Durchschnittsverdiener, die sich aufkommensneutral nicht hätten realisieren lassen. Eine halbherzige Behandlung der Defizitproblematik, verbunden mit der Umsetzung kostenintensiver Wahlkampfversprechen, hätte drittens falsche Signale an die amerikanische Notenbank und die Finanzmärkte gesendet und damit das übergeordnete Wahlkampfziel, Wachstumssteigerung und Schaffung von Arbeitsplätzen, in Frage gestellt.

Ein Verzicht auf die Defizitbekämpfung hätte der amerikanischen Notenbank keine Veranlassung zu der als notwendig erachteten, wachstumsfördernden Zinssenkung gegeben. Viertens darf der Perot-Faktor nicht übersehen werden. Der texanische Unternehmer hatte mit seinem selbstfinanzierten und ganz auf die Defizitproblematik abgestellten Wahlkampf zwar keinen Einzelstaat, aber immerhin 19 % der abgegebenen Stimmen gewonnen. Eine größere Zahl demokratischer Kongressabgeordneter erkannte die Popularität des Schuldenabbaus in ihren Wahlkreisen und unterstützte den Präsidenten in seinem Vorhaben, das Defizit in den Vordergrund zu rücken.

2. Der Kern der Clintonomics: Das Haushaltsgesetz für 1994 (PL 103-66)

Clintons am 17. Februar 1993 vor dem Kongress dargelegter Budgetvorschlag setzte sich zum Ziel, das Haushaltdefizit bis 1997 von zu erwartenden 346 Milliarden auf 206 Milliarden US-Dollar zu reduzieren. Das Sanierungspaket sah Haushaltseinsparungen in einem Gesamtvolumen von 496 Milliarden US-Dollar über einen Zeitraum von fünf Jahren (1994-1998) vor. Zur Finanzierung waren zu etwa gleichen Teilen Ausgabenkürzungen sowie die Erhöhung von Steuern und Abgaben geplant. Bei den Kürzungen stand eine drastische Verringerung der Verteidigungsausgaben im Vordergrund. Darüber hinaus standen Mittelkürzungen für die Bundesverwaltung durch Stellenabbau und Gehaltseinfrierungen sowie die Begrenzung des Anstiegs der Bundesausgaben im Gesundheitswesen auf der Tagesordnung. Die Einführung einer Energiesteuer, die höhere Besteuerung von Unternehmensgewinnen (Körperschaftssteuer) und von Sozialleistungen für wohlhabende Senioren (Krankenhausversicherungssteuer) sowie die Anhebung der Einkommensteuer für Spitzenverdiener (Verheiratete mit einem Jahreseinkommen über 140 000 US-Dollar) dienten nach den Vorstellungen des Weißen Hauses zur Entlastung des Haushalts auf der Einnahmenseite. Während der Sommermonate 1993 verabschiedete der Kongress Clintons Haushaltsentwurf in zum Teil stark verwässerter Form mit der denkbar knappsten Mehrheit von jeweils einer Stimme in beiden Häusern.

Erwartungsgemäß stieß die Energiesteuer auf den Widerstand der Petroleumindustrie und anderer Wirtschaftsverbände, aber auch auf die Ablehnung von (demokratischen) Senatoren aus öl- und energieproduzierenden Bundesstaaten des amerikanischen Westens. Der verabschiedete Budget-Kompromiss enthielt statt einer Energieabgabe die leichte Anhebung der Benzinsteuer um umgerechnet 1,8 Pfennige pro Liter. Weitere Teile des ursprünglichen Wirtschaftsplans wie der eines staatlichen Beschaffungsprogramms zur Ankurbelung der US-Wirtschaft scheiterten am legislativen Ungeschick der Administration im Senat. Dagegen fielen die Konzessionen des Präsidenten im Bereich der Einkommensteuererhöhungen moderat aus. Das verabschiedete Haushaltsgesetz enthielt sowohl die vorgesehene Steuererhöhung für "Besserverdienende" - inklusive eines "Topzuschlags" für Spitzeneinkommen ab 250 000 US-Dollar im Jahr - als auch die Beibehaltung des Spitzensteuersatzes von 28 Prozent auf Kapitalerträge. Marginale Korrekturen gab es lediglich bei der Körperschaftssteuer und der Sozialversicherungssteuer für Senioren. Die Republikaner lehnten das Budget aufgrund der Steuererhöhungskomponente geschlossen ab ("größte Steuererhöhung der amerikanischen Geschichte") und prognostizierten als Konsequenz der Fiskalpolitik Clintons das nahe Ende des einsetzenden Wirtschaftsaufschwungs. Fazit: Clintons Etatgesetz von 1993 wurde wegen halbherziger Ausgabenkürzungen zu Recht kritisiert, die Voraussagen der Republikaner erwiesen sich dennoch in doppelter Hinsicht als falsch: Weder erstickten die Steuererhöhungen das Wirtschaftswachstum noch blieben die Haushaltsanierungsmaßnahmen wirkungslos.

3. Konfrontation und Kooperation mit dem republikanischen Kongress (1995-2000)

Während für die Clinton-Administration die Defizitreduzierung ein wirtschaftspolitisches Ziel unter mehreren darstellte, zeigten sich die siegreichen Kongress-Republikaner 1995 fest entschlossen, einen vollständigen Haushaltsausgleich durch Ausgabenkürzungen in kurzer Zeit zu erreichen und darüber hinaus das Gebot des ausgeglichenen Haushalts in der Verfassung zu verankern. Haushaltsausgleich als Politikziel und Verfassungsgebot war der Kern des "Vertrags mit Amerika". Bill Clinton hatte sich 1993/94 damit zufrieden gegeben, den Anstieg des Budgetdefizits zu revidieren, den Haushalt sozial ausgewogen zu sanieren, um gleichzeitig Investitionsmittel freizusetzen. Einen vollständigen Haushaltsausgleich sahen die 1993 eingeleiteten Maßnahmen jedoch nicht vor. Ein ausgeglichener Haushalt und Steuersenkungen waren für die republikanische Kongressführung jedoch nur Mittel zur Erreichung des übergeordneten Zwecks der Zurückdrängung des amerikanischen Sozialstaats. Dazu mussten die Republikaner bei denjenigen gesetzlich garantierten Leistungen ansetzen, die nicht nur klar identifizierbaren Bevölkerungsminderheiten zugute kommen, sondern die von der breiten Mehrheit weißer Mittelschichtsamerikaner in Anspruch genommen werden. Zu diesen Leistungen gehören in erster Linie die gesetzliche Krankenversicherung für Senioren, die Bundeszuschüsse für Schulen und Hochschulen sowie Ausbildungs- und Studienbeihilfen. Trotz ihres Wissens um die Popularität dieser Sozialleistungen in der Mittelschicht glaubten die Republikaner, die ungeliebten Einschnitte mit der ebenfalls populären Notwendigkeit des Haushaltsausgleichs erfolgreich begründen zu können.

Nach einer Phase abwartender Unsicherheit ergriff der bereits als relevante politische Größe abgeschriebene Präsident Clinton erneut die wirtschaftspolitische Initiative. Unter dem maßgeblichen Einfluss des neu verpflichteten Strategieberaters Dick Morris entschied sich Clinton am 13. Juni 1995 dazu, das von den Republikanern vorgegebene Ziel eines Haushaltsausgleichs - bei einer Sanierungsdauer von zehn Jahren - im Prinzip zu akzeptieren. Im Vordergrund stand von nun an nicht das Ob, sondern das Wie der Haushaltssanierung. Mit dieser als "Triangulation" bezeichneten Strategie konnte sich Bill Clinton als haushaltspolitischer Reformer und Defizitfalke mit Augenmaß sowie als Verteidiger überparteilich populärer Ausgabenprogramme für Kinder, Rentner und sozial Schwache profilieren, gegen deren Kürzungen er sein Veto einlegte. So positionierte sich der Präsident "staatsmännisch" einerseits zwischen seinen Parteifreunden im Kongress, die einen Zeitplan für den Haushaltsausgleich rundweg ablehnten, und andererseits der republikanischen Mehrheit, die als Radikalsanierer ohne soziales Augenmaß erschienen. Obwohl sie von den Zweidrittelmehrheiten in beiden Häusern weit entfernt waren, suchte die Kongressmehrheit im Herbst 1995 und im Winter 1995/96 die haushaltspolitische Machtprobe mit dem Präsidenten.

Als Druckmittel nutzte die Kongressführung um Newt Gingrich die Geldbewilligungskompetenz der Legislative. Die amerikanische Verfassung schreibt vor, dass sämtliche Ausgaben des Schatzamtes, somit sämtliche Posten des Staatshaushalts wie z. B. Gehälter der Staatsbediensteten, gesetzlich vom Kongress bewilligt werden müssen. Verweigern die zuständigen Kongressausschüsse die Mittelbewilligung, kann zu Beginn eines neuen Haushaltsjahres der Fall eintreten, dass weite Teile des Regierungsapparats solange schließen müssen, bis die Bewilligung erfolgt. In der alleinigen Bewilligungskompetenz des Kongresses ist die Verfassung eindeutig. Aus der Bestimmung geht indes nicht hervor, dass der Kongress berechtigt ist, die Bewilligung aus politisch-taktischen Gründen zurückzuhalten. Die Mehrheit der Bürger gab folgerichtig der Kongressführung die Schuld an den peinlichen Behördenschließungen. Mit der Wahlniederlage des republikanischen Mehrheitsführers im Senat, Bob Dole, bei den Präsidentschaftswahlen 1996 war der konfrontative haushaltspolitische Kurs der Republikaner endgültig gescheitert. Früh in Clintons zweiter Amtszeit einigten sich die Kongressführung der Republikaner und der Präsident auf ein Rahmenabkommen zur Defizitbeseitigung bis zum Jahr 2002. Der Kompromisscharakter des Balanced Budget Act vom 5. August 1997 ist evident: Er enthielt auf der Ausgabenseite sowohl Senkungen der Kapitalertragssteuern und der Grundsteuer als auch Steuergutschriften für Kinder in der Hochschulausbildung und weitere Bildungsbeihilfen für sozial Schwache. Auf der Einnahmenseite stehen erhöhte Tabaksteuern und eine Flughafensteuer für internationale Flüge sowie Einsparungen in den Krankenversicherungen für Rentner und Sozialhilfeempfänger.

Wodurch erklärt sich, dass das Defizit so schnell (im Haushaltsjahr 1999) und so nachhaltig ausgeglichen wurde? Neben den genannten vernünftigen haushalts- und steuerpolitischen Entscheidungen der neunziger Jahre trugen die Zinsentscheidungen der Zentralbank sowie "glückliche" Entwicklungen außerhalb des direkten politischen Einflussbereichs maßgeblich zur Beseitigung bei. Ursächlich für die Geschwindigkeit der Defizitreduzierung war das von der Geldpolitik der Zentralbank ausgelöste und gestützte Wirtschaftswachstum. Eine stabilere Konjunktur löste weniger Schwankungen in einzelnen Wirtschaftssektoren aus als in früheren Aufschwungphasen. Niedrige Inflationsraten erzeugten ein stabiles Geschäftsklima. Neue, zu Beginn des Jahrzehnts kaum absehbare Investitionschancen in der so genannten New Economy, d. h. in den Bereichen Informationstechnologie, Kommunikation, Biotechnologie, Computer, Internetanwendungen etc., lösten einen Börsenboom aus. Die ungleichen Einkommenszuwächse zugunsten der Reichen und die dadurch wachsende Oberklasse führten zu höheren Steuereinnahmen. Die Steuermehreinnahmen durch den Börsenboom wurden von höheren Einnahmen aus Kapitalerträgen begleitet. Schließlich brachten die neunziger Jahre unvorhersehbare Entwicklungen und Ereignisse mit positiver Auswirkung auf die Wirtschaft: eine, wenngleich moderate, Friedensdividende durch sinkende Verteidigungsausgaben, sinkende Gesundheitskosten durch Health Management Organizations, Steuergewinne durch höhere Löhne und Profite. Seit 1996 verhalfen die durch den starken Dollar verursachten preiswerten Importe zu niedrigen Verbraucherpreisen. Das Anwachsen der Ausgaben für die beiden staatlichen Krankenversicherungen Medicare und Medicaid verlief schwächer als erwartet, letzteres aufgrund rückläufiger Zahlen bei den Sozialhilfeempfängern. Schließlich befand sich der Ölpreis bis Ende der neunziger Jahre nahe historischer Tiefststände, bis er Mitte 2000 neue Rekordhöhen erreichte.