Ein Luftballon mit der Flagge der Europäischen Union

8.9.2017 | Von:
Jan-Werner Müller

Ist die Europäische Union als wehrhafte Demokratie gescheitert? - Essay

Was tun? Die Idee einer Kopenhagen-Kommission

Was also tun angesichts des offensichtlichen Versagens der EU? Es gilt zuerst noch einmal einen Blick auf den bereits existierenden Artikel 7 zu werfen. Er legt die Hürden in der Tat sehr hoch, um Sanktionen auszulösen: Mitgliedsstaatliche Regierungen, Europäisches Parlament und Kommission müssen sich letztlich einig sein, dass eine Regierung die Grundwerte dauerhaft verletzt. Das besondere Problem scheint bei den nationalen Regierungen zu liegen, denen man mit Artikel 7 eine Art peer review eines anderen Landes anvertraut (was ungefähr so wäre, als würde man in Deutschland die Entscheidung über ein Parteienverbot vor allem anderen Parteien überlassen). Die Hemmungen europäischer Regierungen, sich irgendeines Teils von Artikel 7 zu bedienen, haben damit zu tun, dass offizielle Verurteilungen eines Mitgliedslandes der ganzen EU-Kultur von Konsens und Kompromiss zuwiderlaufen (wobei man sich allerdings nach den Konfrontationen des Jahres 2015 in der Griechenland- und Flüchtlingskrise fragen kann, ob das Klima in der EU vielleicht doch rauer wird – und Mitgliedsstaaten in Zukunft eher bereit sein werden, ihre peers an den Pranger zu stellen).

Ganz unabhängig von Spekulation darüber, ob die Mitgliedsstaaten jemals einen der ihren ausschließen und damit einen Präzedenzfall schaffen würden, ist es wichtig zu verstehen, was Artikel 7 seiner Natur nach eigentlich ist. Er verhängt eine Art Quarantäne über eine Regierung, frei nach dem Motto: "Ihr dürft über den Rest der Union nicht mehr mitbestimmen." Er isoliert einen Staat von den anderen Mitgliedsländern, stellt aber an sich keine Intervention in diesem Staat dar. Unter Umständen könnte sich eine Regierung ganz gut mit dem Verlust der Rolle im Europäischen Rat einrichten – und innerhalb des Landes fröhlich mit dem Abbau von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit weitermachen. Das legt die Überlegung nahe: Die EU müsste zu wirklichen Interventionen – und nicht nur einer Isolierung – fähig sein.

Wünschenswert ist meiner Ansicht nach eine Institution, die kurzfristig eine Art politischen Alarm auslösen kann – und über Fachkompetenz, politische Urteilskraft sowie Autorität verfügt, eigens Untersuchungen anzustellen, um einen Alarm ausreichend zu begründen, und, nicht zuletzt, um eigenständig Sanktionen zu veranlassen. Eine derartige Institution kann einem Gericht in mancher Hinsicht ähneln, aber sie sollte keine Kopie eines Gerichtes sein: Sie muss nicht nur individuelle Rechtsverletzungen in den Blick nehmen, sondern das gesamte politische Institutionengefüge eines Staates erfassen können. Sie muss überparteiisch sein, aber eben nicht im strikten Sinne unpolitisch, weil es ja gerade um dezidiert politische Herausforderungen (und den Blick auf ein politisches Gesamtbild) geht.

Wird hier nicht das Rad neu erfunden? Hängt der Prozess der EU-Erweiterung nicht von genau dieser Art Urteilen ab? Sind die "Kopenhagener Kriterien", die unter anderem Demokratie und Rechtsstaatlichkeit als Vorbedingung für einen EU-Beitritt fordern, nicht eben jene Art von Kriterien, die auch innerhalb der EU nun wieder angewendet werden sollten? Es leuchtet ein, die vor der großen Erweiterung 2004 gewonnenen Erfahrungen fruchtbar zu machen. Es ist aber auch zu bedenken, dass der Erweiterungsprozess eben oft im "Checklist-Verfahren" vorgenommen wurde: Beamte machten Häkchen bei den einzelnen Kästchen ("Haben die Gerichte funktionstüchtige Computer, ja oder nein?"), ohne sich zu fragen, ob denn beispielsweise der Rechtsstaat bei den Bürgern am Ende wirklich als effektiv gelten kann. Urteilskraft – das heißt eben, dass man nicht einfach mechanisch Regeln anwenden oder Listen abarbeiten kann.

Sinnvoll wäre also eine Institution, die "holistischer" vorgeht, ohne das Erbe der Kopenhagener Kriterien zu verleugnen. "Kopenhagen-Kommission", in Anlehnung an die Venedig-Kommission des Europarates, wäre ein passender Name. Idealerweise würde diese Kommission routinemäßig – vielleicht gar jedes Jahr – Berichte über den Zustand des Rechtsstaats und der Demokratie in allen Mitgliedsländern erstellen. Die Absicht solcher Berichte bestünde nicht darin, Krittelei an jedem Aspekt nationaler Institutionen zu legitimieren oder einen letztlich unpolitischen Traum völlig homogener Rechtsstaatlichkeit zu verwirklichen, sondern in dem Versuch, systematische Probleme möglichst rasch paneuropäisch zur Sprache zu bringen.

Warum, so mag man allerdings einwenden, eigentlich nicht die Kommission, also die Europäische Kommission, damit beauftragen, anstatt schon wieder eine neue (teure) supranationale Einrichtung zu schaffen? Es scheint, dass die Europäische Kommission in den kommenden Jahren bewusst politisiert werden wird. Bald könnte der Präsident der Kommission ganz direkt gewählt werden (und eines Tages vielleicht ein parteipolitisch homogenes "Kabinett" von Kommissaren um sich scharen). Es sei dahingestellt, ob eine solche Politisierung die Legitimitätsdefizite der EU ausgleichen kann – recht sicher ist, dass eine derartige Kommission sich nicht mehr wie bisher als überparteiliche Hüterin der Verträge darstellen könnte und deswegen auch viele regulatorische Funktionen ausgliedern müsste.

Die bereits existierenden Verdachtsmomente – das entsprechende Misstrauen wird von PiS, Orbán und ihren Verbündeten kräftig geschürt –, beim supranationalen Schutz von Rechtsstaat gehe es eigentlich nur um Parteipolitik oder paneuropäischen Kulturkampf mit anderen Mitteln, würden noch einmal deutlich verstärkt. Man kann also nicht so ohne Weiteres beides gleichzeitig haben: Demokratieschutz und direkt demokratisch legitimierte Institutionen zum Demokratieschutz, weswegen ja auch in der Bundesrepublik nicht Berlin, sondern Karlsruhe Parteien verbieten kann.

Die Kopenhagen-Kommission sollte warnen können, dass in einem Mitgliedsland Rechtsstaat und Demokratie in Gefahr sind. Natürlich muss die betreffende Regierung die Möglichkeit haben, sich zu verteidigen, beziehungsweise die Probleme nach informellen Gesprächen anzugehen. Die Kopenhagen-Kommission muss ihre Kritik aber auch von vornherein öffentlich machen dürfen – zum Beispiel in Form eines Warnschusses, der überall im gemeinsamen europäischen Haus zu hören sein würde. Wenn eine Regierung nicht umdenkt, sollten die "Kopenhagener" die Europäische Kommission dazu veranlassen können, Fördergelder einzufrieren – eine Idee, die schon von den Außenministern Dänemarks, Finnlands, der Niederlande und Deutschlands in einem Brief an den seinerzeitigen Kommissionspräsidenten Barroso ins Spiel gebracht und jüngst von deutscher Seite wieder forciert worden ist.

Weiterhin wären politische Urteilsbildung und Ausführung der Sanktionen getrennt – wobei das Problematische an solchen Sanktionen zweifelsohne wäre, dass sie alle oder im Falle von Strukturfonds im Zweifel gar die Ärmsten eines Landes treffen könnten, statt spezifisch die Regierung. Allerdings gilt auch, dass EU-Subventionen oftmals ohnehin nicht den Ärmsten zugutekommen, sondern bei Spezis der Regierung (oder gar direkt bei der Regierung) landen. Mit guten Gründen hat man Ungarn inzwischen als eine Art "Mafia-Staat" bezeichnet, in dem sich die "Fidesz-Familie", mit Orbán als eine Art "Padrone", systematisch bereichert und zudem durch ökonomische Abhängigkeiten (und die umfassende Politisierung der Wirtschaft) ihre Macht immer weiter ausbaut.[11] Mit anderen Worten: In einem Fall wie Ungarn trägt EU-Geld entscheidend dazu bei, einen erklärten Feind der EU im Amt zu halten. Emmanuel Macron hatte Recht, als er vor kurzem anmerkte, Europa sei kein Supermarkt, und es werde geschwächt, wenn es einfach akzeptiere, dass man seine Prinzipien ablehne.[12]

Im Übrigen sollten die weiter oben diskutierten rechtlichen und politischen Instrumente intakt bleiben. Idealerweise würde Artikel 7 allerdings noch um die Möglichkeit erweitert, ein Mitgliedsland ganz aus der Union auszuschließen. Ein solches Szenario ist zwar nicht sehr wahrscheinlich, unmöglich ist es allerdings auch nicht. Derzeit könnte eine Militärdiktatur offiziell in der EU verbleiben – nur eben ohne Stimmrechte im Rat. Eigentlich ein skandalöser Zustand und eine völlige Missachtung der Tatsache, dass eine politische Gemeinschaft entweder umfassende Interventionsmöglichkeiten im Innern oder eine Art "right to expel" haben muss. Derzeit verfügt die EU weder über das eine noch das andere.

Fußnoten

11.
Bálint Magyar, Post-Communist Mafia State: The Case of Hungary, Budapest 2016.
12.
Esther King, Emmanunel Macron: "Europe Is Not a Supermarket", 22. 6. 2017, http://www.politico.eu/article/emmanuel-macron-europe-is-not-a-supermarket/«.
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