Ein Luftballon mit der Flagge der Europäischen Union

8.9.2017 | Von:
Angelika Nußberger

Zu viel Europa? Europäische Gerichte in der Kritik

Frühe Weichenstellungen mit langfristigen Folgewirkungen

Den europäischen Gerichten wird also vorgeworfen, die Schuldigen oder zumindest die Mitschuldigen für "zu viel Europa" zu sein, für ein Europa, das auf der emotionalen Ebene nicht mehr ankommt. Bei der Erklärung dieser Kritik muss der Blick in die Vergangenheit zurückgehen, ist Europa doch ein Schichtenmodell präsent gebliebener Vergangenheiten: Was in der Gegenwart problematisch erscheint, hat Wurzeln, die lange zurückreichen. Viel ist der kaum zu steuernden Eigendynamik der Systeme geschuldet. Deren Gesetzmäßigkeiten gilt es zu erkunden.

Der ehemalige Verfassungsrichter Dieter Grimm analysiert in seinem Buch "Europa ja – aber welches?" das Phänomen der Nicht-Beantwortung entscheidender Fragen durch europäische Politiker. Damit gehe einher, dass die Verantwortung auf den im Windschatten der Politik agierenden EuGH abgewälzt werde, der vom Nebenakteur zum Hauptakteur geworden sei. Die Urteile van Gend & Loos (1963) [7] und Costa ENEL (1964)[8], in denen die Theorie von der unmittelbaren Anwendbarkeit des europäischen Rechts und vom Vorrang des europäischen Rechts vor dem nationalen Recht, auch vor dem Verfassungsrecht, entwickelt wurde, sind nach Aussage von Grimm "umwälzend, weil das so in den Verträgen nicht vereinbart war, auch wohl kaum vereinbart worden wäre".[9] Er führt aus: "Denn hinter der judiziell herbeigeführten Entwicklung stand kein politischer Wille der Betroffenen. Sie waren nicht gefragt worden und antworteten mit Legitimationsentzug. Die Frage "Warum Europa?" ist die Frage nach einleuchtenden Gründen für die Integration."[10]

Ähnliches lässt sich vom EGMR behaupten. Die Bestimmungen in der EMRK sind eng gefasst. Es hatte Konsens bestanden, nach Krieg und Diktatur einer Wiederkehr der schrecklichen Ereignisse der ersten Jahrhunderthälfte vorbeugen und daher die Rechte der Einzelnen gegen den Staat effektiv schützen zu wollen. Zudem wollte man sich von den kommunistischen Regimen im Osten Europas abgrenzen. Keineswegs dachte man daran, allgemeinverbindliche rechtliche Vorgaben für Europa zu definieren, die die nationalen Gesetzgeber bei ihrer Gestaltungsfreiheit in Bereichen wie dem Familien-, Arbeits- und Prozessrecht einschränken würden. Aber ebenso wie der EuGH stellte der EGMR sehr früh die Weichen anders als von den Verfassern der EMRK intendiert. So schuf er neben Abwehrrechten gegen das staatliche Eindringen in die Privatsphäre auch positive Verpflichtungen des Staates und erkannte zudem, dass die Auslegung EMRK als "lebendiges Instrument" den gesellschaftlichen Entwicklungen anzupassen sei. Außerdem definierte er den Jurisdiktionsbegriff weit und sah sich damit auch als kompetent für außerhalb von Europa durch die Vertragsstaaten begangene Konventionsverletzungen an. Wären diese Weichenstellungen nicht getroffen worden, würde der EGMR wohl über willkürliche Verhaftungen von Oppositionspolitikern in Aserbaidschan und das Verschwinden von Menschen in Tschetschenien entscheiden, nicht aber über die Rechte des biologischen Vaters auf Zugang zu seinem Kind, die Aufklärungspflichten bei Todesfällen von Zivilisten in den militärischen Auseinandersetzungen im Irak und auch nicht über die Kosten für Geschlechtsumwandlungsoperationen in der Schweiz. Auch hier mag man von einer "Erfolgsstory" sprechen und doch fragen, wie weit all dies vom politischen Willen der Beteiligten getragen und damit letztlich demokratisch legitimiert ist.

Das bedeutet, dass die europäischen Gerichte, interpretieren sie die vertraglichen Grundlagen des europäischen Integrationsprozesses, die Staaten nicht "beim Wort", sondern "beim unausgesprochenen Wort nehmen", nicht bei dem, was gesagt und in den Verträgen niedergelegt worden ist, sondern bei dem, was hätte gesagt werden können und vielleicht auch hätte gesagt werden sollen. Nun widerspricht dies nicht grundsätzlich den Regeln der völkerrechtlichen Vertragsinterpretation, da die historische Auslegung, die auf den tatsächlichen Willen der Verhandlungsführer abstellt, nicht zwingend zur Auslegung heranzuziehen ist.[11] Dennoch wird damit der Zug auf ein Gleis geschickt, das eigentlich noch gar nicht gebaut ist.

Interpretation als politische Gestaltungsmacht

Wichtig ist, dass es hier nicht um Verfassungs- oder Gesetzes-, sondern um Vertragsauslegung geht. Denn gerade in diesem Kontext bekommt die Interpretation des "unausgesprochenen Wortes" einen ganz besonderen Stellenwert. Verträge sind Ergebnisse von Verhandlungen. Diejenigen, die einen Vertrag schließen, gehen davon aus, dass sie grundsätzlich gemeinsame Ziele verfolgen und dass sie um derentwillen ihre unterschiedlichen Interessen in einen gemeinsamen Rahmen bringen und aufeinander abstimmen können. Dagegen ist die Annahme, Vertragspartner hätten a priori dieselben Interessen, eine Illusion.

Das politische Europa basiert auf einer Vielzahl völkerrechtlicher Verträge, die Ergebnisse von Verhandlungen sind. Diejenigen, die einen Vertrag schließen, gehen davon aus, dass sie grundsätzlich gemeinsame Ziele verfolgen und dass sie um derentwillen ihre unterschiedlichen Interessen in einen gemeinsamen Rahmen bringen und aufeinander abstimmen können. Dagegen ist die Annahme, Vertragspartner hätten a priori dieselben Interessen, eine Illusion. So standen und stehen bei den Verhandlungen um die Gestalt Europas die jeweiligen nationalen Interessen im Vordergrund. Sicherlich will man auch das gemeinsame Ganze, aber eben nur dann, wenn es nicht im Widerspruch zu den eigenen Ideen – und den Ideen der jeweiligen Wählerschaft – steht.

Man denke an die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Während das Interesse Frankreichs war, sich gegen ein Wiedererstarken Deutschlands abzusichern, ging es für Deutschland um eine Wiedereinbindung in die Staatengemeinschaft. Ein zweites Beispiel: Der Historiker Heinrich August Winkler erläutert, der damalige französische Präsident François Mitterand habe mit der Einführung des Euro verhindern wollen, dass die Europäische Gemeinschaft nach der Wiedervereinigung Deutschlands von der Deutschen Mark dominiert werde und trieb deshalb die Wirtschafts- und Währungsunion voran. Die damalige Bundesregierung dagegen wollte eine gemeinsame Währung nur, wenn sie in eine politische Union eingebunden wäre. Mit dem Kompromiss – einer von einer politischen Union abgekoppelten Währungsunion – traf man sich in der Mitte.[12] Auch hier war aber nicht ein gemeinsames Interesse bestimmend, sondern der Schnittpunkt der unterschiedlichen nationalen Interessen.

Das europäische Projekt ist zwar als Gemeinschaftsprojekt beworben worden, ist aber in Wirklichkeit ein Konglomerat von Einzelprojekten, von denen viele Ecken abgehobelt werden mussten, um sie in ein Ganzes zu fügen. Das Ganze ist, wie der Status quo der Verträge zeigt, ein künstliches Gebilde, dessen Konstruktionsprinzip der Kompromiss und damit der kleinste gemeinsame Nenner ist. Die europäischen Gerichte aber halten sich gerade nicht an diesen kleinsten gemeinsamen Nenner. Vielmehr knüpfen sie an den die Details überwölbenden Ideen vom Aufbau Europas und vom Schutz der Menschenrechte an. So ist es nicht nur die Funktion des Flickschusters und Ausbesserers, des Lückenfüllers, die die Gerichte übernehmen. Vielmehr haben sie einen grundsätzlich anderen Ansatz. Sie sehen das gemeinsame Ziel, das sich als allgemeinverbindliche rechtliche Vorgaben für Europa umschreiben lässt, und leiten davon ab, wie die Details zu verstehen seien.

In einer der ersten Entscheidungen des EGMR aus dem Jahr 1975[13] war der Gerichtshof beispielsweise mit der Frage konfrontiert, dass es nach dem Text der Konvention wohl ein Recht auf ein faires Verfahren, nicht aber ein Recht auf Zugang zum Gericht gibt. Wie sollte ersteres verwirklicht werden, wenn letzteres fehlte? Um eines effektiven Schutzes willen musste nachgebessert werden. Dem ersten Korrektureingriff folgten viele weitere. Der Prozess entfaltete eine große Eigendynamik, man denke etwa an neu geschaffene Rechte wie das Recht auf Zivildienst, das Recht auf Aufklärung von unnatürlichen Todesfällen oder das Recht auf Zugang zu einem Rechtsanwalt bereits zu Beginn des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens: All dies vervollständigt einen effektiven Grundrechtsschutz, ist aber in der Konvention nicht enthalten und geht über die ursprüngliche Idee eines Schutzes konkret ausgewählter und für besonders wichtig befundener Rechte hinaus.

Fußnoten

7.
Urteil des EuGH vom 5. 2. 1963 (C-26/62, van Gend & Loos v. niederländische Finanzverwaltung).
8.
Urteil des EuGH vom 15. 7. 1964 (C-6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L.).
9.
Dieter Grimm, Europa ja – aber welches?, Zur Verfassung der europäischen Demokratie, München 20163, S. 13.
10.
Ebd., S. 21.
11.
Art. 32 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge.
12.
Heinrich August Winkler, Zerreissproben. Deutschland, Europa und der Westen, Interventionen 1990 bis 2015, München 2015, S. 135 ff.
13.
EGMR, Urteil vom 21. 2. 1975, Golder v. Vereinigtes Königreich, Nr. 4451/70.
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