APUZ Dossier Bild

26.5.2002 | Von:
Harald Barrios
Andreas Boeckh

Demokratie in Lateinamerika

II. Legitimität und Regime(in)stabilität

Gemäß der klassischen Systemlehre [3] beruht die Stabilität eines Regimes auf seiner Legitimität, die als empirisch fassbare "spezifische" und "diffuse" Unterstützung seitens der Bevölkerung verstanden wird. Erstere gelte einer bestimmten Politik, letztere den Systemeigenschaften im Allgemeinen. Diese als passive Massenloyalität bestehende mehrheitliche Zustimmung der Bevölkerung für das Regime gerate dann ins Wanken, wenn die Erwartungen großer Teile der Bevölkerung an die Leistungen der Regierenden dauerhaft enttäuscht würden. Schwindende mehrheitliche Zustimmung führt nach dieser Theorie langfristig zur Zerrüttung der Stabilitätsfundamente eines Regimes und letztlich zu dessen Zusammenbruch. Da die demokratischen Regime in Lateinamerika in den Achtzigerjahren unter den denkbar ungünstigsten Bedingungen starteten und zudem immer wieder Rückschläge in der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung ihrer Länder hinnehmen mussten, befürchtete man, dass sie über kurz oder lang unter der sozialen Problemlast zusammenbrechen würden. Anders als die Bundesrepublik Deutschland, deren Demokratie sich in einer Phase historisch einmaliger Prosperität stabilisieren konnte, mussten sich die neuen demokratischen Regime in Lateinamerika von Anfang an unter sozioökonomischen "Schlechtwetterbedingungen" behaupten [4] .

Vor diesem Hintergrund überraschen daher weniger die Unruhen und gescheiterten Putschversuche in einigen Ländern, sondern eher das bisherige Fortdauern der Demokratie in Lateinamerika. Dabei handelte es sich im Übrigen nicht nur um ein bloßes Überleben ohne qualitative Fortentwicklung: Einige demokratische Systeme sahen sich sogar in der Lage, weitreichende institutionelle Reformen zu unternehmen. Mit der Ausweitung des Wahlrechts auch auf die nichtalphabetisierten Bevölkerungsteile, die in Brasilien und Ekuador früher von der Stimmabgabe ausgeschlossen waren, verbreiterte sich beispielsweise die Basis politischer Mitwirkung [5] . Der Präsidentialismus wurde nach einer umfassenden politikwissenschaftlichen Debatte in vielen Ländern modifiziert [6] . In Argentinien, Bolivien, Kolumbien, Ekuador und Paraguay wurden neue Verfassungen verabschiedet. In einigen Ländern unternahm man beachtenswerte Anstrengungen zur Dezentralisierung, welche den untergeordneten politischen Ebenen, also den Gliedstaaten und/oder Kommunen, größere Autonomie einräumten und die betreffenden legislativen und exekutiven Institutionen an direkte Wahlen banden [7] . In vielen Ländern zeichnet sich zudem ein erweiterter "zivilgesellschaftlicher" Pluralismus durch die Neugründung von Nicht-Regierungsorganisationen und die Aktivitäten sozialer Bewegungen ab [8] . Erstmals wurden Minderheitenrechte für die indigene Bevölkerung in einige Verfassungen aufgenommen. Die Bilanz der jüngsten Demokratisierungswelle in Lateinamerika lässt sich daher folgendermaßen auf den Punkt bringen: Noch nie in der lateinamerikanischen Geschichte wurden so viele Länder so lange so demokratisch regiert.

Wie ist der Fortbestand und die Weiterentwicklung der lateinamerikanischen Demokratien zu erklären? Betrachten wir doch noch einmal die These vom Zusammenhang zwischen Legitimität und Regimestabilität etwas näher: Die Wahlbürgerschaft eines Landes bewertet die Politikergebnisse ihrer Regierungen nämlich nicht nach abstrakten Maßstäben, sondern viel eher aufgrund ihrer jeweiligen Erwartungen. Diese wiederum entwickelt sie überwiegend vor dem Hintergrund ihrer eigenen Erfahrungen. Die Politikevaluierung ist daher stark kontextabhängig. Darüber hinaus ist die Bewertung abhängig von der Interessenlage der jeweiligen Bevölkerungsgruppe, der sich das Individuum zugehörig fühlt. Gerade in sozial sehr stark polarisierten Gesellschaften, wie eben in Lateinamerika, werden die Leistungen der Regierungen nicht einheitlich bewertet.

Zumeist geht es den Systemtheoretikern um die Unterstützung, die ein Regime bei der Mehrheit der Bevölkerung findet. Aber gerade dies ist mit Blick auf die lateinamerikanische Geschichte ein zweifelhafter Indikator, zumindest, wenn man ihn als den allein gültigen betrachtet. In der Vergangenheit waren es in der Regel andere Faktoren, welche die Demokratien destabilisierten. Wichtige Elitegruppen wie Großagrarier und Unternehmer hatten ein rein taktisches Verhältnis zur Demokratie: Bei unliebsamen Politikresultaten waren sie schnell bereit, Bündnisse mit dem Militär einzugehen. Diese Neigung wurde durch ein politisches Patt zwischen verschiedenen Elitegruppen verstärkt, das sich in sprunghaften Politikwechseln und der Unfähigkeit ausdrückte, ein Entwicklungsmodell auf Dauer durchzusetzen. In Argentinien vermochten die Militärregime nicht, den so genannten "argentinischen Zyklus" zu beenden. Vielmehr wurden sie zum Bestandteil desselben. In Chile fand der seit der Weltwirtschaftskrise ungelöste Hegemonialkonflikt zunächst im Rahmen demokratischer Verhältnisse seinen Ausdruck in ständigen Politikwechseln und einer für damalige Verhältnisse hohen Inflation, die von Albert O. Hirschman einmal als "Bürgerkriegsersatz" bezeichnet worden ist [9] , bis dann das Militärregime nach 1973 mit äußerster Brutalität einen nachhaltigen entwicklungspolitischen Paradigmenwechsel durchsetzte. Wie das argentinische Beispiel zeigt, boten allerdings auch autoritäre Regime keine Gewähr für eine erfolgreiche Durchsetzung ihrer Projekte. Selbst in Brasilien war das Resultat einer 21-jährigen Militärherrschaft trotz eines unbestreitbaren Industrialisierungsschubs nicht die Überwindung der Entwicklungskrise, wie man dies noch in den Siebzigerjahren von den "bürokratisch-autoritären Regimen" erwartet hatte [10] , sondern deren Zuspitzung.

Gerade hier, bei den potenziellen Demokratiegefährdungen durch die Eliten, sind jedoch in den letzten Jahren entscheidende Veränderungen in Lateinamerika zu beobachten, die maßgeblich zur Stabilisierung der Demokratien beitragen:

Die politische und gesellschaftliche Bedeutung des Militärs ging in den letzten Jahren zurück, nicht zuletzt deshalb, weil sich die ideologische Grundlage des Antikommunismus im Verlauf der Achtzigerjahre verflüchtigt hatte [11] . Mit der schwindenden Relevanz sozialistischer bzw. sozialrevolutionärer Visionen entfällt eines der zentralen Legitimierungsargumente für militärische Machtübernahmen. Dass die Militärregime oft ihre vollmundigen Modernisierungsversprechen nicht einlösen konnten und an ihrem allumfassenden Professionalitätsanspruch scheiterten, erschütterte das schier grenzenlose Selbstbewusstsein der Streitkräfte und förderte die Einsicht, sich schon aus Gründen der eigenen institutionellen Integrität von der Politik fern zu halten. Im vergangenen Jahrzehnt wurde dann auch die materielle Basis des Militärs im Zuge der neoliberalen Reformen spürbar eingeschränkt, sowohl durch Kürzungen im Verteidigungsetat, als auch durch die Privatisierung von Staatsbetrieben, die früher unter der Regie des Militärs standen.

Das Verschwinden sozialistischer Optionen trug zur Beruhigung traditioneller Machtgruppen bei (Industrieunternehmer, Agraroligarchie), die sich früher immer wieder in Gegnerschaft zur Demokratie befunden hatten. Dies war die Voraussetzung dafür, dass zum ersten Mal seit langem ein entwicklungsstrategischer Konsens [12] innerhalb der Eliten gefunden und ein hegemoniales Entwicklungsmodell durchgesetzt werden konnte. Darüber hinaus hat die wirtschaftspolitische Unberechenbarkeit vieler Militärregime gerade die Unternehmer wieder den Charme der Demokratie neu entdecken lassen, die - anders als die autoritären Regime - institutionalisierte Einflusskanäle zur Verfügung stellt. Das Bild von der homogenen, demokratiefeindlichen Oligarchie stimmt jedenfalls nicht mehr mit der gesellschaftlichen Wirklichkeit in Lateinamerika überein.

Der entwicklungspolitische Strategiewechsel vom staatszentrierten, binnenorientierten zum weltmarktorientierten, marktwirtschaftlichen Modell, von vielen verkürzt als "neoliberal" bezeichnet, hatte in den Neunzigerjahren (in Chile bereits in den Achtzigerjahren) einen bedeutsamen sozialen Wandel zur Folge. So wirkt sich die in den meisten Ländern gerade erst beginnende Erhöhung des Wettbewerbs auf den vormals durch Oligopole beherrschten Binnenmärkten unterschiedlich auf die Unternehmerschaft aus: Während nämlich einige Gruppen hiervon profitieren, sind andere von Konkurs und sozialem Abstieg bedroht.

Zugleich wird im informellen Sektor und bei den "arbeitenden Armen" die Beendigung der Inflation begrüßt [13] , die früher - im Gegensatz zu den Beziehern regelmäßiger Einkommen und zu den Besitzern von Sachwerten - der Inflation hilflos ausgeliefert waren. Das Klischee, dass allein die besitzenden Schichten von den marktwirtschaftlichen Reformen profitieren, während die Lohnabhängigen und Marginalisierten die Zeche zahlen, trifft also in dieser Pauschalität nicht zu. Die Annahme, der schwierige Übergang zu stärker marktzentrierten Wirtschaftsformen lasse generell die Legitimität und damit die Stabilitätsgrundlagen der Demokratien erodieren, kann somit nicht erhärtet werden. Vielmehr sind gerade in den Ländern, die spät und halbherzig mit den marktwirtschaftlichen Reformen begannen, etwa in Venezuela und in Ekuador, Legitimitätskrisen der politischen Systeme zu beobachten.

Des weiteren wirkt sich zweifellos günstig für die lateinamerikanischen Demokratien aus, dass mächtige externe Akteure heute dazu neigen, den demokratischen Regierungen in den schwierigen wirtschaftlichen Strukturanpassungsprozessen mehr an politischer und wirtschaftlicher Standfestigkeit zuzutrauen als denkbaren autoritären Machthabern. Diese externen Akteure, die sehr an stabilen Verhältnissen in Lateinamerika interessiert sind (zum Beispiel die US-Regierung, Anleger oder private Gläubiger), haben mit dem unberechenbaren Wirtschaftskurs der früheren Militärregime (etwa in Argentinien oder in Uruguay in den Siebziger- und frühen Achtzigerjahren) schlechte Erfahrungen gemacht. Ohne dieses gegenüber früher veränderte internationale Umfeld wären das Scheitern des Putschversuchs in Paraguay 1996, die relativ rasche Rückkehr zur Demokratie in Peru nach dem Staatsstreich des Präsidenten Fujimori 1992 und der schnelle Rückzug der Militärs nach dem Putsch in Ekuador kaum denkbar gewesen.

Zurück zur Bewertung der Regimeleistungen durch die Bevölkerung: Angesichts früherer Desaster [14] sieht man mitunter bereits die Verhütung von Schlimmerem als eine durchaus nicht zu verachtende Leistung an. Die Politikergebnisse der vergangenen Jahre werden daher nicht als durchweg so katastrophal wahrgenommen, wie wir dies aus unserer europäischen Perspektive annehmen würden. Im Gegenteil: Vor dem Hintergrund traumatisch erfahrener Hyperinflation wie in Bolivien 1984/85, Argentinien 1989, Brasilien und Peru 1990, die eine Mehrheit der Bevölkerung plötzlich empfindlichen Einbußen aussetzte [15] , wird eine dauerhaft niedrige Inflationsrate als Erfolg gewertet. Während die durchschnittliche Jahresinflation für ganz Lateinamerika 1990 noch 660 Prozent betrug, lag sie 1998 nur noch bei 8,7 Prozent [16] . Auch der verstärkte Zustrom externen Kapitals, nicht nur in Form von spekulativen Anlagen (Portfolio-Kapital), sondern auch von Direktinvestitionen, die Arbeitsplätze schaffen, wird begrüßt. Verschlechtert haben sich freilich zugleich andere Indikatoren, namentlich die Verteilungsgerechtigkeit.

Eine Bestimmung des Leistungsprofils der demokratischen Regime wird also insgesamt wesentlich vieldeutiger und differenzierter ausfallen müssen, als es die These vom sozialen und wirtschaftlichen Versagen der Demokratien behauptet. Diese Differenzierung gilt es natürlich auch zwischen den einzelnen Ländern und Ländergruppen vorzunehmen. Während in Argentinien, Brasilien, Chile und Uruguay gewisse Entwicklungserfolge und soziale Härten nebeneinander bestehen und ein ambivalentes Bild entstehen lassen, sieht es in den Andenländern, besonders in Venezuela, Ekuador und Bolivien, deutlich düsterer aus.

Zusammenfassend lässt sich also an dieser Stelle als Zwischenergebnis festhalten, dass die jungen Demokratien im Vergleich zu den zumeist katastrophalen Politikergebnissen der vorangegangenen Militärdiktaturen trotz oft dürftiger wirtschaftlicher und sozialer Leistungen nach wie vor gut abschneiden. Darüber hinaus ist die Bedeutung der traditionellen Gefahrenquellen für die Demokratie zurückgegangen. Im Folgenden gilt es nun zu fragen, ob möglicherweise neue Bedrohungen für die Demokratie in Lateinamerika entstanden sind.

Fußnoten

3.
Vgl. David Easton, A Systems Analysis of Political Life, New York 1965.
4.
Vgl. Dieter Nohlen/Bernhard Thibaut, Trotz allem: Demokratie - Zur politischen Entwicklung Lateinamerikas in den neunziger Jahren, in: D. Junker/D. Nohlen/H. Sangmeister (Anm. 1), S. 235-261, hier S. 237.
5.
Vgl. Dieter Nohlen (Hrsg.), Politische Organisation und Repräsentation in Amerika, Bd. 1: Handbuch der Wahldaten Lateinamerikas und der Karibik, Opladen 1993.
6.
Vgl. Dieter Nohlen/Mario Fernández (Hrsg.), Presidencialismo vs. Parlamentarismo. América Latina, Caracas 1991; dies. (Hrsg.), El Presidencialismo renovado: Instituciones y cambio político en América Latina, Caracas 1998.
7.
Vgl. Dieter Nohlen (Hrsg.), Descentralización Política y Consolidación Democrática. Europa-América del Sur, Caracas 1991; Christian von Haldenwang, Dezentralisierung und Anpassung in Lateinamerika: Argentinien und Kolumbien, Münster 1994.
8.
Vgl. Petra Bendel/Sabine Kropp, Zivilgesellschaften und Transitionsprozesse im interregionalen Vergleich Lateinamerika - Osteuropa. Ein empirisch-analytischer Beitrag, Erlangen 1996; Wolfgang Merkel/Hans-Joachim Lauth, Systemwechsel und Zivilgesellschaft: Welche Zivilgesellschaft braucht die Demokratie?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 6-7/98, S. 3-12.
9.
Vgl. Albert O. Hirschman, Journeys Toward Progress, Garden City 1965, Kap. 3, S. 215-296.
10.
Vgl. Guillermo O'Donnell, Modernization and Bureaucratic Authoritarianism, Berkeley 1973.
11.
Vgl. Jorge G. Castañeda, Utopia Unarmed: The Latin American Left after the Cold War, New York 1993.
12.
Vgl. dazu auch Dieter Nohlen, Demokratie und soziale Gerechtigkeit in Lateinamerika, in: Wolfgang Merkel/Andreas Busch (Hrsg.), Demokratie in Ost und West. Für Klaus von Beyme, Frankfurt/Main 1999, S. 249-272, hier S. 263.
13.
Vgl. Kurt Weyland, Swallowing the Bitter Pill. Sources of Popular Support for Neoliberal Reform in Latin America, in: Comparative Political Studies, 31 (1998) 5, S. 539-568.
14.
Vgl. Leopoldo Mármora/Dirk Messner, Lehren aus dem Desaster. Zur Kritik eindimensionaler Entwicklungskonzepte, in: Vierteljahresberichte, 31 (1991) 144, S. 169-184.
15.
Vgl. K. Weyland (Anm. 13), S. 547 ff.
16.
Vgl. Hartmut Sangmeister, Aktuelle Problemfelder und Handlungserfordernisse der Wirtschaftspolitik in Lateinamerika, in: Brennpunkt Lateinamerika. Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Hamburg 1999, S. 183-192, hier S. 184.