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26.5.2002 | Von:
Harald Barrios
Andreas Boeckh

Demokratie in Lateinamerika

III. Risiken und Gefahren

Nun ist es nicht einfach, klar zu bestimmen, wann und bei Erfüllung welcher Kriterien eine Demokratie als konsolidiert gelten kann. Bezüglich des gängigen Verständnisses von "Konsolidierung" als Stabilität plus Qualität der Demokratie [17] ist zu betonen, dass die von uns konstatierte überraschende Überlebensfähigkeit demokratischer Regime für sich genommen wenig über deren Qualität aussagt. Diese wird heute im Wesentlichen durch zwei Arten von Defiziten beeinträchtigt: die großenteils unbefriedigenden Politikresultate auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet sowie strukturelle Defizite.

Was die Politikresultate betrifft, so sind die Einschätzungen, wie wir gesehen haben, in Teilen der Literatur von kurzfristigen Erfolgserwartungen und der Übertragung von fremden Erfolgsstandards geprägt. Außerdem werden sie in der Bevölkerung nach wie vor auf dem Hintergrund der von autoritären Regimen angerichteten Entwicklungskatastrophen gemessen. Unabhängig von diesen Relativierungen lässt sich argumentieren, dass die Politikresultate vor allem insofern stabilitätsrelevant für die lateinamerikanischen Demokratien sein können, als sie potenziell Rückwirkungen auf den Elitenkonsens bezüglich des Entwicklungsmodells haben, der in den meisten Ländern (Ausnahmen: Ekuador, Venezuela) mittlerweile erreicht wurde. Die nach wie vor hohe Anfälligkeit gegenüber externen Schocks, die für eine effektive Reduzierung der Armut unzureichenden Wachstumsraten, der Verlust an Konkurrenzfähigkeit gerade bei den Produkten mit hohem Technologiegehalt und damit verbunden der sich abzeichnende Rückzug auf Montage- und rohstoffverarbeitende Industrien [18] machen deutlich, dass mit den bisherigen Reformen allenfalls eine immer wieder bedrohte makroökonomische Stabilität erreicht werden konnte. Von den eigentlichen Zielen, für welche die ökonomische Stabilität als Voraussetzung gelten kann, wie der Reduzierung der viel beschworenen "sozialen Schuld", der Erreichung der internationalen Konkurrenzfähigkeit auf dynamischen Sektoren des Weltmarkts und einer tendenziellen Angleichung des Entwicklungsniveaus und -profils an OECD-Standards, ist man zum Teil heute weiter entfernt als noch vor ein paar Jahren. "Die Mehrheit der Lateinamerikaner ist in der sogenannten ,Dekade der Hoffnung' über das Hoffen nicht hinausgekommen." [19] Die Gefahr ist nicht von der Hand zu weisen, dass für Teile der Eliten trotz des Mangels an tragfähigen wirtschaftspolitischen Alternativen die Versuchung zunimmt, sich aus dem Konsens auszuklinken und den wachsenden Unmut in der Bevölkerung für neopopulistische Experimente zu mobilisieren, die sich auf spektakuläre, zumeist distributive Gesten beschränken. Dann könnte das Beispiel des venezolanischen Präsidenten Chavez auch in den Ländern Schule machen, in denen heute noch ein Elitenkonsens besteht. Seine enorme Popularität auch außerhalb Venezuelas gibt einem solchen Szenario jedenfalls eine gewisse Plausibilität.

In Lateinamerika scheint der Spannungszustand zwischen der Implementierungseffizienz bei den Reformen [20] und der demokratischen Partizipation besonders ausgeprägt zu sein. Schon die Reformen der ersten Generation (makroökonomische Stabilisierung) waren häufig nur über die Ausschöpfung exekutiver Vollmachten - wie in Argentinien - teilweise über das verfassungskonforme Maß hinaus durchsetzbar. Wo dies nicht möglich war, blieben sie - wie in Brasilien - am hartnäckigen Widerstand der alten Entwicklungskoalitionen hängen, die dank ihrer Machtpositionen im Kongress über eine Blockademacht verfügten [21] .

Mit der Neudefinition des Staates im Entwicklungsprozess nach liberalen Vorstellungen war in Lateinamerika zweifellos ein Bedeutungsverlust korporatistischer Strukturen verbunden [22] , welche lange Zeit die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft geprägt und dabei eine autonome Interessenartikulation relevanter gesellschaftlicher Gruppierungen gegenüber dem Staat behindert hatten. Es zeigte sich jedoch, dass mit dem Niedergang des Korporatismus die bisherigen klientelistischen Formen der politischen Integration und Steuerung keineswegs verschwunden sind. Vielmehr kann man in einigen Ländern wie Argentinien, Peru, Venezuela und Mexiko beobachten, dass der Klientelismus gewissermaßen verstaatlicht wurde, indem die Transfers nach unten nunmehr direkt über die Staatsspitze erfolgen und nicht mehr vermittelt über intermediäre Organisationen.

Die Repräsentationsdefizite werden in einigen Ländern durch die abnehmende Bedeutung von Parteien noch verschärft. In Ländern wie Brasilien und Ekuador haben sich die Parteien von jeher durch eine geringe Kohärenz und einen Mangel an programmatischem Profil ausgezeichnet. Dort waren Parteiwechsel von politischen Eliten und eine geringe Parteienbindung der Wähler schon immer üblich. Allerdings gerieten Parteien zum Teil auch in solchen Ländern geradezu in eine Existenzkrise, in denen sie bis vor kurzem noch im politischen Prozess eine dominante Rolle gespielt haben: In Peru und jüngst auch in Venezuela wurden sie regelrecht hinweggefegt. Sofern hier informelle Netzwerke eine Artikulations- und Steuerungsfunktion übernommen haben, bleibt diese noch wenig transparent.

Dort, wo Ansätze der Staatsreform in Lateinamerika wirklich gegriffen haben, haben sie vor allem die Implementierungseffizienz erhöht. Anderen Reformansätzen wie der Verbesserung der Rechtsstaatlichkeit war bisher weniger Erfolg beschieden. Eine funktionierende Verwaltungsgerichtsbarkeit, welche eine juristische Überprüfung staatlicher Verwaltungsakte zulassen würde, gibt es kaum, und die düstere Einschätzung bezüglich der Gleichheit vor dem Gesetz, die in Lateinamerika vorherrscht, kann durchaus als realistisch gelten [23] . Auch weitere Reformen der zweiten Generation, wie zum Beispiel Steuerreformen [24] , Verwaltungs- und Rentenreformen oder neue Organisationsformen in der Sozial- und Gesundheitspolitik, blieben bislang in den meisten Ländern Stückwerk. Die Verschlankung des Staates ließ bisher noch kein neues, kohärentes Staatsmodell entstehen. Gerade mit der Staatsreform aber verbinden sich Hoffnungen auf eine moderierende Funktion des Staates im Dienste einer systemischen, das heißt verschiedene gesellschaftliche Ebenen verbindenden Wettbewerbsfähigkeit [25] . Noch scheint in Lateinamerika aber eine solche Umgestaltung des Staates darunter zu leiden, dass die Zielsetzungen Implementierungseffizienz einerseits, Partizipation, Transparenz und Bürgernähe andererseits als Gegensätze begriffen werden.

Die genannten Defizite und Einschränkungen der Demokratie in ihrer Qualität stellen alleine noch keine Bedrohung der demokratischen Stabilität dar, jedenfalls, solange der Elitenkonsens nicht auseinander bricht, der gerade in Ländern stabilitätsrelevant ist, deren zwischen Staat und Gesellschaft vermittelnde Strukturen schwach sind. Sie wirken freilich als Hemmnisse im Modernisierungsprozess, da eine mangelnde Transparenz und eine nicht (gut) funktionierende und institutionell abgesicherte gesellschaftliche Artikulation von Interessen natürlich auch die Politikresultate beeinflusst, die dann wieder vorzugsweise kleinen Eliteklüngeln zugute kommen könnten.

Die Tatsache, dass in diesem Beitrag viele Aussagen geographisch spezifiziert bzw. eingeschränkt werden mussten, macht deutlich, dass die politische Entwicklung in Lateinamerika keineswegs gleichgerichtet verläuft. Einigen Gesellschaften, die innovativ auf die veränderten Entwicklungsanforderungen reagiert haben, stehen andere gegenüber, die sich weitgehend modernisierungsresistent verhalten und in denen politische Regressionsprozesse nicht mehr auf Dauer ausgeschlossen werden können, wenngleich diese im Hinblick auf die internationalen Rahmenbedingungen wohl kaum in einen offenen Autoritarismus münden werden. Nicht nur in ökonomischer, sondern auch in politischer Hinsicht wird es daher zunehmend schwierig, in Lateinamerika gemeinsame Grundmuster zu entdecken.

Fußnoten

17.
Zu einer Kritik des Konsolidierungsbegriffs vgl. H. Barrios (Anm. 1).
18.
Vgl. Barbara Fritz, Implikationen der Asienkrise für das lateinamerikanische Entwicklungsmodell der 90er Jahre, in: Lateinamerika, 16 (1999) 40, S. 27.
19.
Detlef Nolte, Gehört Lateinamerika zu den Verlierern der Weltwirtschaft?, in: Brennpunkt Lateinamerika, 1 (1997) 7, S. 53.
20.
Vgl. u. a. Andreas Boeckh/Mónica Rubiolo, Finanzkrisen, Steuerblockaden und Finanzreform in Lateinamerika, in: Peripherie, 19 (1999) 73/74, S. 53-76.
21.
Vgl. Harald Barrios/Jörg Röder, Entwicklungsfortschritte und Entwicklungsblockaden in Brasilien. Fragen der Regierbarkeit, der Systemeffizienz und der Legitimität, in: Jörn Dosch/Jörg Faust (Hrsg.), Die ökonomische Dynamik politischer Herrschaft. Lateinamerika und das pazifische Asien, Opladen 2000.
22.
Vgl. Frances Hagopian, Democracy and Political Representation in Latin America in the 1990s: Pause, Reorganization, or Decline?, in: Felipe Agüero/Jeffrey Stark (Hrsg.), Fault Lines of Democracy in Post-Transition Latin America, Miami 1998, S. 111.
23.
Zu diesem Komplex siehe Helen Ahrens/Detlef Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung in Lateinamerika, Frankfurt/Main 1999.
24.
Vgl. A. Boeckh/M. Rubiolo (Anm. 20).
25.
Vgl. Klaus Eßer/Wolfgang Hillebrand/Dirk Messner/Jörg Meyer-Stamer, Systemische Wettbewerbsfähigkeit. Internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und Anforderungen an die Politik, Berlin 1994.