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26.5.2002 | Von:
Michael Neugart

Arbeitslosigkeit in Europa

Erklärungsansätze und Politikoptionen

IV. Was vermutlich geht und was nicht

Drei Bereiche sollen hier im Vordergrund stehen: die soziale Absicherung Arbeitsloser, Regelungen zum Bestandsschutz von Arbeitsverhältnissen und die Lohnflexibilität, insbesondere in den unteren Einkommensgruppen.

Es wird gerne behauptet, dass generöse Regelungen der Arbeitslosenversicherung den Rückgang der hohen Arbeitslosigkeit erheblich behindern würden. Die Kausalkette ist schnell ausgemacht: Bewegten sich die Zahlungen an Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe in der Höhe der Löhne, die mit regulärer Erwerbsarbeit erzielt werden könnten, und würden die Ersatzleistungen über längere Zeiträume gewährt, dann bestünde eben kein Anreiz zur Arbeitsplatzsuche. Vielmehr würden die Arbeitslosen die "soziale Hängematte" bevorzugen. Es würde nur so getan, als ob man bemüht sei, einen Arbeitsplatz zu finden. Tatsächlich würden die laxen Anspruchsvoraussetzungen für die Auszahlung der Arbeitslosenversicherung ein Leben auf Kosten Dritter, also der Beitragszahler, begünstigen [16] . Erst wenn die Lohnersatzrate und die Dauer der Zahlungen sänken und zudem die Anspruchsberechtigung restriktiver gehandhabt würde, fiele der Anspruchslohn. Damit würde die Wahrscheinlichkeit eines Übergangs von Arbeitslosigkeit in Beschäftigung steigen, da auch schlechter bezahlte Arbeit angenommen werden müsse. Die empirischen Evidenzen sind schnell bei der Hand. Gern zitiert wird in diesem Zusammenhang ein in Illinois (U.S.A.) Anfang der achtziger Jahre durchgeführtes Experiment. Dort wurde Arbeitslosen, die innerhalb von elf Wochen eine Arbeitsstelle fanden, die sie vier Monate behielten, ein Bonus von $ 500 gewährt. Verglichen mit einer Kontrollgruppe reduzierte sich die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit um eine Woche. Die Nettoeinsparungen bei der Arbeitslosenunterstützung waren positiv [17] . Was auf den ersten Blick überzeugt, ist vermutlich Ergebnis erheblicher Mitnahmeeffekte, da es sich für Arbeitsplatzsuchende auszahlt, nicht von einem Arbeitsplatz zum nächsten zu wechseln, sondern sich zwischendurch als Arbeitsloser registrieren zu lassen. Zudem dürfte es für den Arbeitgeber einfacher sein, seinen Mitarbeitern zeitweilige Entlassungen schmackhaft zu machen. Sichert er ihnen bei Entlassung eine Wiedereinstellung zu, dann könnte der gewährte Bonus des Arbeitsamtes das Risiko, dass er seine Zusage nicht einhält, mehr als kompensieren. Die Ergebnisse weiterer Studien kommen dann auch zu eher geringen bis gar keinen Effekten der Arbeitslosenversicherung auf die Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit [18] . Wenn überhaupt, dann scheint die Dauer der Unterstützungszahlungen einen negativen Beschäftigungseffekt zu haben [19] .

Allerdings könnten sich hinter schwachen Korrelationen, die die Mehrheit der Studien nachweist, erhebliche Effekte verbergen. Gerade dann, wenn die Abhängigkeit der Arbeitslosenquoten von den Lohnersatzquoten empirisch überprüft wird, wird womöglich übersehen, dass hohe Lohnersatzleistungen erheblichen Lohndruck erzeugen können, mit der Folge steigender Arbeitslosenquoten. Da die Bemessungsgrundlage der Lohnersatzleistungen die Löhne und Gehälter sind, würde sich die Lohnersatzquote bei gestiegener Arbeitslosigkeit nicht ändern. Beide Größen wären somit nicht korreliert, obwohl es einen kausalen Zusammenhang gibt.

Allerdings würde auch eine positive Korrelation zwischen Arbeitslosenquoten und der Dauer bzw. Höhe der Lohnersatzleistungen keine zwingenden Rückschlüsse auf die Kausalität zulassen. Sicherlich ist über niedrigere Suchintensitäten ein Effekt auf die Übergangsraten in Beschäftigung möglich. Höhere Lohnersatzleistungen können allerdings auch eine Folge gestiegener Arbeitslosigkeit sein und eben nicht deren Ursache. Möglicherweise wurde die soziale Absicherung der Arbeitslosen im Zuge höherer Arbeitslosigkeit verbessert. Vorsicht ist also geboten - umso mehr, als eine finanzielle Absicherung der Arbeitslosen einen produktiven "match" wahrscheinlicher macht. Arbeitsuchende sind nicht darauf angewiesen, jeden nur erdenklichen Job anzunehmen. Zukünftige Kündigungen werden unwahrscheinlicher. Damit sinken die Fluktuationskosten der Unternehmen. Folgt man den einschlägigen Effizienzlohntheorien [20] , dann müsste dies zu Beschäftigungszuwächsen führen, weil der Lohnaufschlag der Firmen, mit dem sie versuchen, die Beschäftigen an sich binden, geringer wäre.

Sehr gerne wird auch argumentiert, dass der Ausbau von Kündigungsschutzregelungen zum Anstieg der Arbeitslosigkeit beigetragen habe [21] . Da Unternehmen, so die Begründung, höhere Entlassungskosten zu befürchten hätten, würden sie Einstellungen selbst bei besserer konjunktureller Lage nur zögerlich vornehmen. Drohende Abfindungszahlungen und Sozialpläne hätten die Kosten für die Anpassung der Belegschaft [22] an neue Produktions- und Absatzbedingungen in die Höhe getrieben. Der Übergang für Arbeitslose in ein Beschäftigungsverhältnis sei nunmehr schwieriger. Die strukturelle Komponente der Arbeitslosigkeit ließe sich daher nur durch einen Abbau des Bestandsschutzes für die beschäftigten Arbeitnehmer senken. Ob sich allein durch weniger stringente Kündigungsschutzregelungen die "natürliche Arbeitslosenquote", also jene, die stabile Inflationsraten garantiert, verringern lässt, ist allerdings fragwürdig. Schließlich sind nicht nur die Abgänge aus Arbeitslosigkeit in Beschäftigung eine Funktion des Bestandsschutzes, sondern auch die Zugänge in Arbeitslosigkeit. Wird die "natürliche Arbeitslosenquote" dadurch bestimmt, dass die Zugänge in Arbeitslosigkeit den Abgängen aus Arbeitslosigkeit in ein Beschäftigungsverhältnis entsprechen, macht es für die Höhe der Arbeitslosenquote keinen Unterschied, ob innerhalb eines bestimmten Zeitraumes vergleichsweise viele Menschen ihre Arbeit verlieren und zugleich viele Übergänge in Beschäftigung stattfinden oder Zu- und Abgänge eher niedrig ausfallen. Mit anderen Worten, der Bestandsschutz von Arbeitsverhältnissen beeinflusst sowohl die Übergangsraten in Beschäftigung als auch in Arbeitslosigkeit. Die Effekte auf die "natürliche Arbeitslosenquote" sind gegenläufig, so dass unterschiedlich rigide Kündigungsschutzregelungen mit derselben "natürlichen Arbeitslosenquote" einhergehen können. So ist es auch nicht sonderlich überraschend, dass Portugal und die U.S.A. in etwa gleiche Arbeitslosenquoten vorweisen, obwohl sich die Regelungen zum Schutz von Arbeitsverhältnissen erheblich unterscheiden [23] . Dies gilt übrigens auch für eine Reihe anderer OECD Staaten. Sortiert man die Länder entsprechend der Strenge ihrer Kündigungsschutzregelungen, dann lässt sich keine Korrelation mit dem Niveau der Arbeitslosigkeit ausmachen [24] . Insofern deutet sowohl theoretisch als auch empirisch wenig darauf hin, dass durch Reformen beim Kündigungsschutz die "natürliche Arbeitslosenquote" gesenkt werden könnte. Allerdings werden Politiken solchen Zuschnitts sehr wohl Einfluss auf die Reallokation von Beschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit haben. Dies folgt unmittelbar daraus, dass höhere Abgangsraten aus Arbeitslosigkeit die durchschnittliche Verweildauer in Arbeitslosigkeit bestimmen. Steigen die Abgangsraten aufgrund eines eher laxen Kündigungsschutzes, dann fällt die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit. Es sind nunmehr immer wieder andere Menschen arbeitslos. Die Gefahr, dass sich Arbeitslosigkeit strukturiert, ist geringer. Das scheint der Bonus flexibler Arbeitsmärkte zu sein, nicht aber per se eine niedrigere "natürliche Arbeitslosenquote". Es wäre daher falsch zu vermuten, dass durch einen Abbau der Kündigungsschutzregelungen der Anstieg der Arbeitslosigkeit rückgängig gemacht werden kann. Möglicherweise haben aber die strikten Regelungen zum Schutz von Arbeitsverhältnissen dazu beigetragen, dass sich Arbeitslosigkeit verfestigen konnte [25] .

Letztendlich sind plakative Ratschläge wie der, die Löhne seien zu hoch, wenig hilfreich. Dennoch ist ein zweiter Blick auf die Lohnentwicklung angebracht. Gerade in Ländern wie Deutschland oder Frankreich hat die Lohnspreizung abgenommen [26] . Dies scheint vor dem Hintergrund eines erheblich gestiegenen Anteils Langzeitarbeitsloser bedenklich, da es sich bei einem Großteil eher um niedrig produktive Arbeitskräfte handeln dürfte. Doch könnte sich daher gerade hier der entscheidende Hebel für eine bessere Beschäftigungsperformanz verbergen. Gelänge es, die Löhne der unteren Lohngruppen zu senken, würden neue Arbeitsplätze mit geringer Produktivität entstehen. Das Arbeitsangebot würde auf die entsprechende Nachfrage treffen, insbesondere dann, wenn aufgrund der niedrigeren Lohnkosten zusätzliche Dienstleistungen nachgefragt werden, also die Nachfrageelastizitäten in diesem Marktsegment hoch sind. Davon ist bei einfachen Tätigkeiten auszugehen. Nun ist eine Politik der Lohnsenkungen, die, wie gesagt, nicht den plakativen Analysen, die Löhne seien zu hoch, folgt, sondern nach Einkommensgruppen differenziert, nicht unproblematisch. Durch eine Absenkung der Löhne in den unteren Lohnsegmenten sinkt auch die Durchschnittsproduktivität. Vermutlich wird auch der Produktivitätsanstieg, den Lohnsteigerungen aufgrund ihres Kostendrucks und der daraus folgenden Rationalisierungen auslösen, gebremst.

Auch das Gespenst der "working poor" spukt in den Köpfen so mancher Kritiker. Sicherlich nicht zu Unrecht, wird doch ein Großteil der Kosten, die der Abbau der Arbeitslosigkeit mit sich bringt, auf die Erwerbstätigen in den unteren Lohnsegmenten abgewälzt. Denn mit der Lohnsenkung wird auch ein Abbau der sozialen Leistungen (sowie die Bekämpfung von Schwarzarbeit) erforderlich. Andernfalls besteht für die (Langzeit-) Arbeitslosen kein Anreiz, die vergleichsweise schlecht bezahlten Tätigkeiten aufzunehmen. Möglicherweise halten sich allerdings die Kosten, die die Bezieher niedriger Einkommen zu tragen hätten, in Grenzen. Vergleichsweise hohe Einkommensmobilitäten legen nahe, dass eine stärkere Lohnspreizung für einen Teil der Niedrigentlohnten nur temporäre Einkommenseinbußen zur Folge hätte. Die Bezieher niedrigerer Einkommen klettern in der Regel innerhalb einiger Jahre die Einkommensleiter nach oben. Ein Vollzeitbeschäftigter, der im Jahr 1986 zu dem Fünftel der am schlechtesten Verdienenden gehörte, befand sich mit einer Wahrscheinlichkeit von 27,6 Prozent fünf Jahre später im nächst höheren Verdienstquintil (Tabelle 2). Die Wahrscheinlichkeit, nach fünf Jahren im dritten, vierten oder fünften Quintil zu sein, war in Deutschland ebenso hoch. Die Einkommensmobilität gilt allerdings nur für den Teil der Arbeitnehmer mit stabilen Beschäftigungsverhältnissen. Nach fünf Jahren hatten 40 Prozent der Beschäftigten aus dem untersten Einkommensquintil ihre Vollzeitstelle verloren. Die Hälfte davon ging keiner Beschäftigung mehr nach. Dies gilt nicht nur für Deutschland, sondern auch für andere europäische Länder, für die die entsprechenden Daten vorhanden sind.

Die Einkommensverluste der Arbeitnehmer, die in den untersten Einkommensgruppen verharren, könnten durch "earned income tax credits", eine negative Einkommenssteuer, aufgefangen werden. Bei einer solchen Steuer würden Bezieher niedriger Einkommen bezuschusst. Daher spricht man von einer "negativen" Einkommenssteuer. Der Transfer nimmt ab, je mehr die betreffende Person verdient. Ab einer bestimmten Einkommenshöhe wird wieder "positiv" besteuert. Es ist dabei zu bedenken, dass eine negative Einkommenssteuer verzerrende Wirkung auf das Arbeitsangebot haben kann, sei es, dass das Arbeitsangebot zurückgeht oder Qualifizierungsanreize gekappt werden. Trotzdem ist sie ein taugliches Instrument zur Beseitigung der Armutsfalle. Und nicht zu vergessen: Eine "negative Einkommenssteuer" ist einfacher zu handhaben als so manch andere Transferleistung.

Wenn Dequalifizierung der Arbeitslosen persistente Arbeitslosenquoten verursacht, dann liegt es nahe zu fragen, inwiefern Fortbildung und Umschulung zu einem nachhaltigen Abbau der Arbeitslosigkeit beitragen können. Es fehlt hier der Platz für eine ausführliche Diskussion der Evaluierungsergebnisse. Die von der OECD [27] ausgewerteten Studien bescheinigen Qualifizierungsprogrammen allerdings nur leicht positive Wirkungen bezüglich der Wiederbeschäftigungschancen Arbeitsloser. Ferner gilt - wie für andere Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik auch -, dass Fortbildung und Umschulung nicht zwangsläufig zu einem Rückgang der "natürlichen Arbeitslosenquote" führen werden. Es ist durchaus vorstellbar, dass durch Angebote der aktiven Arbeitsmarktpolitik Alternativrollen geschaffen werden, die Lohndruck erzeugen, indem sie den Zwang reduzieren, Arbeit anzunehmen [28] {XE "Calmfors und Lang 1993"}.

Vielversprechender sind dann schon die möglichen positiven Wirkungen der Europäischen Währungsunion. Sicherlich haben im Vorfeld die auferlegten Konvergenz-Kriterien zu erheblichen Anpassungskosten geführt. Es kam zu teils umfangreichen Einsparungen bei den Ausgaben der öffentlichen Hand. Doch mittelfristig dürften sich die Anstrengungen auszahlen. Durch das Festzurren der Wechselkurse entfiel ein Freiheitsgrad für Wirtschaftspolitik, auf asymmetrisch verlaufende Wachstumspfade innerhalb Europas zu reagieren. Dadurch werden die verbliebenen Anpassungsmechanismen an Bedeutung gewinnen. Bei gegebener niedriger Mobilität der Arbeitskräfte werden sich die Geldlöhne stärker an Angebots- und Nachfragebedingungen anpassen (müssen). Flexiblere Arbeitsmärkte durch die einheitliche Europäische Währung werden dazu beitragen, dass sich die Wachstumsimpulse, die die Europäische Währungsunion ebenso auslösen wird, eher auf die Arbeitsmärkte übertragen. Die Beschäftigungsintensität des Wachstums wird vermutlich steigen. Das wäre es, was Europa braucht.

Internetverweise der Redaktion:

 

www.europa.eu.int/eurostat.html

www.europa.eu.int/comm/dg05/

Fußnoten

16.
Das Problem wird des öfteren mit dem Begriff "moral hazard" beschrieben und heißt nichts anderes, als dass die Möglichkeit zu unehrlichem Verhalten besteht, da Letzteres nur unvollkommen kontrolliert werden kann.
17.
Vgl. Stephen A. Woodbury/Robert G. Spiegelman, Bonuses to workers and employers to reduce unemployment: randomized trials in Illinois, in: American Economic Review, 77 (1987) 4, S. 513-530.
18.
Vgl. hierzu Anthony B. Atkinson/John Micklewright, Unemployment compensation and labor market transitions: a critical review, in: Journal of Economic Literature, XXIX (1991), S. 1679-1727, sowie Günther Schmid/Bernd Reissert, Unemployment compensation and labour market transitions, in: Günther Schmid/Jaqueline O'Reilly/Klaus Schömann (Hrsg.), International handbook of labour market policy and evaluation, Cheltenham, UK-Brookfield, U.S. 1996, S. 235-276.
19.
Vgl. Richard Freeman, Which labor market institutions for the 21st century?, in: Labour Economics, 5 (1998) 1, S. 1-24.
20.
Vgl. etwa Janet Yellen, Efficieny models of unemployment, in: American Economic Review (Papers and Proceedings), 74 (1984), S. 200-205.
21.
Vgl. Horst Siebert, Labor market rigidities: At the root of unemployment in Europe, in: Journal of Economic Perspectives, 11 (1997) 3, S. 37-54.
22.
Vgl. hierzu auch Michael Bolle, Anpassungsprozesse auf Arbeitsmärkten bei Gütermarktimpulsen, in: ders./Jürgen Gabriel (Hrsg.), Die Dynamik der Arbeitsmärkte aus der Sicht der Forschung, München 1983.
23.
Vgl. Olivier J. Blanchard/Pedro Portugal, What hides behind an unemployment rate: comparing Portuguese and U.S. unemployment, NBER working paper, No. 6636, 1998.
24.
Vgl. Tito Boeri, Enforcement of employment security regulations, on-the-job search and unemployment duration, in: European Economic Review, 43 (1999), S. 65-89.
25.
Vgl. hierzu etwa neuere Ansätze, die bei der Erklärung von Arbeitslosigkeit auf die Interaktion von Institutionen, wie Kündigungsschutzregelungen, Lohnfindungsprozesse oder Lohnersatzleistungen, und Veränderungen in der Nachfrage nach Arbeitskräften abstellen. Olivier Blanchard/Justin Wolfers, The role of shocks and institutions in the rise of European unemployment: the aggregate evidence, NBER Working Paper, No. 7282, 1999.
26.
Vgl. OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), Employment Outlook, Paris 1996, S. 64.
27.
Vgl. OECD, Employment Outlook, Paris 1993.
28.
Vgl. Lars Calmfors/Harald Lang, Macroeconomic effects of active labour market programmes in a union wage-setting model, in: Economic Journal, 105 (1995), S. 601-619.