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26.5.2002 | Von:
Gabriele Kasten
David Soskice

Möglichkeiten und Grenzen europäischer Beschäftigungspolitik

II. Arbeitslosigkeit in Europa

1. Grundtendenzen in den neunziger Jahren



Situation auf dem europäischen Arbeitsmarkt

Die Lage auf den Arbeitsmärkten in Europa ist vielfach durch eine hohe und verfestigte Arbeitslosigkeit gekennzeichnet. Im Jahr 1999 waren in den elf Ländern der EWU durchschnittlich über 13 Millionen Personen arbeitslos. Bezogen auf die Zahl der Erwerbspersonen entspricht dies einer Arbeitslosenquote von rund zehn Prozent (s. Abbildung 1). Hinter dieser Durchschnittszahl verbergen sich allerdings deutliche Disparitäten zwischen den nationalen Arbeitslosenquoten. So gingen in einer Reihe von kleinen Ländern wie Luxemburg, den Niederlanden, Österreich und Portugal weniger als fünf Prozent der erfassten Erwerbspersonen keiner regulären Arbeit nach, während es in Deutschland, Frankreich und Italien mehr als zehn Prozent und in Spanien sogar mehr als 15 Prozent waren. Auch innerhalb der Länder traten markante Unterschiede auf. So betrug beispielsweise die Arbeitslosenquote in Süditalien (Calabria) über 25 Prozent, während im Norden (Trentino - Alto Adige) weniger als vier Prozent der Erwerbspersonen arbeitslos waren. Ähnlich große regionale Gefälle finden sich in Deutschland. Während im Süden (Oberbayern) weniger als fünf Prozent der Erwerbspersonen keiner regulären Arbeit nachgingen, waren es im Osten (Dessau) über 20 Prozent [2] .

Entwicklungstendenzen auf dem europäischen Arbeitsmarkt

Betrachtet man die Entwicklung der Arbeitslosigkeit über die gesamten neunziger Jahre, so stieg die Zahl der Arbeitslosen in den Mitgliedsländern der EWU um mehr als 2,5 Millionen an; das entspricht einem Anstieg der Arbeitslosenquote von 2,3 Prozent. Mitte der neunziger Jahre erreichte die Arbeitslosenquote mit einem Wert von über elf Prozent ihren vorläufigen Höchststand. Erst seit 1998 ist die Entwicklung wieder leicht rückläufig (s. Abbildung 2). Trotz des deutlichen Anstiegs der Arbeitslosigkeit in den neunziger Jahren verzeichneten die einzelnen Länder höchst unterschiedliche Entwicklungen: Einige Länder konnten ihre gute Ausgangsposition auf dem Arbeitsmarkt im Wesentlichen halten. Dies gilt insbesondere für Luxemburg, Österreich und Portugal. Obwohl die Zahl der Arbeitslosen in diesen Ländern etwas anstieg, blieb die Arbeitslosenquote unter fünf Prozent. Zwei Länder erreichten in den neunziger Jahren sogar eine nachhaltige Verbesserung ihrer Arbeitsmarktsituation: In den Niederlanden sank die Arbeitslosenquote von sechs Prozent auf gut drei Prozent heute. In Irland wurde sogar eine Reduktion von 15 Prozent zu Beginn der neunziger Jahre auf unter sieben Prozent heute erreicht. In anderen Ländern, insbesondere den großen, verschlechterte sich dagegen die Lage auf den Arbeitsmärkten deutlich. Deutschland, Frankreich und Italien gelang es nicht, die Arbeitslosigkeit zurückzudrängen. Da diese drei Länder über 70 Prozent des Währungsraumes ausmachen, prägte ihre schlechte Performance wesentlich das Erscheinungsbild der EWU.

Wanderungsbewegungen auf dem europäischen Arbeitsmarkt

Zur Beseitigung des Arbeitsmarktgefälles innerhalb der EWU haben Arbeitskräftewanderungen so gut wie keinen Beitrag geleistet [3] . Zum einen liegt das daran, dass die Arbeitsentgelte in Ländern mit einer hohen Zahl an Arbeitslosen oftmals höher liegen als in Ländern mit einer niedrigen Arbeitslosenquote. Zum anderen verhindern sprachliche und kulturelle Barrieren sowie unterschiedliche Sozialsysteme ausgleichende Wanderungsströme. Ein Pilotprojekt des Arbeitsamtes Frankfurt/Oder mit der niederländischen Stadt Venlo bestätigt diese Einschätzung.

Diese geringen Wanderungsbewegungen innerhalb der Europäischen Union (EU) kommen in der Anzahl der EU-Ausländer an der Wohnbevölkerung der einzelnen Länder zum Ausdruck. In der EU beläuft sich der EU-Ausländeranteil auf weniger als zwei Prozent. Ausnahmen bilden lediglich Belgien mit gut fünf Prozent und Luxemburg mit fast 30 Prozent. Der Grund hierfür liegt in der Präsenz der großen europäischen Behörden in diesen beiden Ländern. Die geringe EU-Binnenwanderung zeigt sich ferner daran, dass die Quote aller Ausländer an der Wohnbevölkerung den Anteil der EU-Ausländer um mehr als das Doppelte übertrifft. Unter diesen Umständen steht auf absehbare Zeit nicht zu erwarten, dass Arbeitskräftewanderungen innerhalb der EU wesentlich zum Abbau nationaler Arbeitsmarktgefälle beitragen werden.

2. Erklärungsansätze hoher Arbeitslosigkeit



Wirtschaftswachstum und Arbeitslosigkeit

Zur Erklärung der angespannten Arbeitsmarktsituation wird häufig auf ein unzureichendes Wirtschaftswachstum verwiesen. In den neunziger Jahren lag in den elf Ländern der EWU die Rate des Wirtschaftswachstums, gemessen am preisbereinigten Bruttoinlandsprodukt, bei über zwei Prozent. Im Einzelnen wichen die Wachstumsraten nicht wesentlich voneinander ab. Für die unbefriedigende Entwicklung der Arbeitslosenraten in einigen Ländern der EWU kann folglich nicht das unzureichende Wirtschaftswachstum verantwortlich gemacht werden [4] . Vielmehr ist ihr Anstieg auf konjunkturelle Nachfrageeinbrüche zurückzuführen. So führte in der ersten Hälfte der neunziger Jahre ein allzu restriktives Nachfragemanagement zur Inflationsbekämpfung zu höherer Arbeitslosigkeit. Durch den Anstieg der europäischen Kapitalmarktzinsen im Zuge der deutschen Einheit, aber auch durch die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte im Vorfeld der EWU blieben wichtige arbeitsmarktpolitische Maßnahmen aus. Somit übte das makroökonomische Zusammenspiel von Geld-, Finanz- und Währungspolitik in den neunziger Jahren entscheidenen Einfluss auf die Höhe der Arbeitslosigkeit aus [5] .

Strukturverschiebungen in Europa

Ein Blick auf die Struktur der Arbeitslosigkeit ermöglicht eine differenzierte Einschätzung der heutigen Arbeitsmarktsituation. Die Ausweitung der Beschäftigungsmöglichkeiten wurde nicht selten durch einen raschen strukturellen Wandel erschwert, der teilweise zu einem massiven Arbeitsplatzabbau in der Industrie führte. Zwischen 1991 und 1996 verzeichnete das Europa der elf Länder im industriellen Gewerbe einen Verlust von über vier Millionen Arbeitsplätzen [6] . Auch in der Landwirtschaft setzte sich in den neunziger Jahren der Beschäftigungsabbau fort. Rund zwei Millionen Personen verloren dort zwischen 1991 und 1996 ihren Arbeitsplatz. Gleichzeitig wurden fast fünf Millionen Stellen im Dienstleistungsgewerbe neu geschaffen (vgl. Tabelle 1).

Für den Wandel von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft sind im Wesentlichen vier Entwicklungen verantwortlich: Erstens stieg die Arbeitsproduktivität in der Landwirtschaft und in der Industrie schneller als im Dienstleistungsgewerbe. Die Arbeitsproduktivität beschreibt das Verhältnis zwischen dem Ergebnis des Produktionsprozesses und den dafür eingesetzten Arbeitskräften. Zweitens verlegten eine Reihe von Industriezweigen (z. B. die Textilindustrie) ihren Standort in Länder außerhalb des heutigen gemeinsamen Währungsgebietes. Drittens gliederten Industrieunternehmen ganze Bereiche, wie zum Beispiel die Buchhaltung oder die Datenverarbeitung, in selbstständige Einheiten aus. Diese Arbeitsstellen, die bisher dem industriellen Sektor zugerechnet wurden, zählen nunmehr zum Dienstleistungsbereich. Und viertens entstanden aufgrund moderner Informations- und Kommunikationstechnologien neue Arbeitsmöglichkeiten, die überwiegend im Dienstleistungssektor angesiedelt sind.

Ausschlaggebend für das unterschiedliche Abschneiden einzelner Volkswirtschaften auf dem Arbeitsmarkt war daher die Fähigkeit, sowohl für die freigesetzten Arbeitskräfte als auch für die Neueinsteiger auf dem Arbeitsmarkt, Arbeitsmöglichkeiten im Dienstleistungssektor zu schaffen. Während Anfang der neunziger Jahre rund 60 Prozent aller Erwerbstätigen im heutigen Währungsraum im Dienstleistungssektor beschäftigt waren, erhöhte sich dieser Anteil bis zum Jahr 1996 bereits um gut fünf Prozent [7] . Am stärksten expandierte die Beschäftigung im Dienstleistungsgewerbe in Luxemburg und den Niederlanden. In anderen Ländern wie Deutschland und Italien war die Zunahme weitaus geringer.

Die Möglichkeit eines Landes, neue Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor zu schaffen, wird maßgeblich von den Qualifikationen seiner Erwerbspersonen bestimmt. Dabei prägen drei wesentliche Veränderungen in der Nachfrage nach Qualifikationen das letzte Jahrzehnt: Erstens ging die Nachfrage nach nicht- bzw. gering qualifizierten Arbeitskräften massiv zurück. Zweitens erhöhte sich die Nachfrage nach so genannten sozialen Fähigkeiten. Durch den Wandel hin zu mehr Kommunikation und Dezentralisation in der Arbeitsorganisation nahm die Notwendigkeit zu, leicht mit Personen unterschiedlicher Herkunft und unterschiedlicher Hierarchiestufen kommunizieren zu können. Drittens stieg das Tempo, in dem bestimmte Qualifikationen veralten und obsolet werden, deutlich an. Die einzelnen Länder haben sich diesen Herausforderungen auf unterschiedliche Weise gestellt. Einige konnten durch Ausbildung und Umschulung erfolgreich das Angebot qualifizierter Arbeitskräfte erhöhen, andere hingegen die sozialen Fähigkeiten der Arbeiterschaft ausbauen. Wegen der unterschiedlichen Bildungs- und Ausbildungssysteme in den einzelnen Volkswirtschaften bietet sich jedoch kein einheitliches Lösungsmuster an, Qualifikationsdefiziten in der Arbeiterschaft wirkungsvoll zu begegnen.

Aggregierte Lohnentwicklungen

In allen Mitgliedsländern der EWU haben im Verlauf der neunziger Jahre die Wachstumsraten der Arbeitnehmerentgelte [8] abgenommen. Während am Beginn der neunziger Jahre die Steigerungsraten noch durchschnittlich bei über sechs Prozent lagen, nahmen sie im Verlauf des Jahrzehnts kontinuierlich ab und betrugen am Ende nur noch durchschnittlich 1,5 Prozent. In einzelnen Ländern ergaben sich jedoch größere Abweichungen gegenüber dem EWU-Durchschnitt. Insbesondere in arbeitsmarktpolitisch erfolgreichen Ländern ist gegen Ende des Jahrzehnts ein deutlicher Anstieg der Arbeitnehmerentgelte zu verzeichnen. So stiegen diese in den Niederlanden zuletzt mit 3,8 Prozent an, in Irland sogar mit über sechs Prozent. Offensichtlich führte steigender Wettbewerb auf den europäischen Arbeitsmärkten nicht notwendigerweise zu einer relativen Verschlechterung der Arbeitnehmerentlohnung.

In engem Zusammenhang damit ist die Entwicklung der so genannten Lohnstückkosten zu sehen. Lohnstückkosten sind zusammengesetzte Größen unterschiedlicher Kostenbestandteile. Sie umfassen neben den Arbeitnehmerentgelten noch Unternehmenssteuern und hängen zudem von dem Produktivitätsniveau des Arbeitsprozesses ab. Zu Beginn der neunziger Jahre beschleunigte sich zunächst das Wachstum der Lohnstückkosten auf über fünf Prozent, bevor es gegen Ende der neunziger Jahre auf rund ein Prozent abbremste. Während die Entwicklung in den meisten Mitgliedsländern weitgehend parallel verlief, lässt sich gegen Ende des Jahrzehnts ein überdurchschnittlicher Anstieg in den Niederlanden und Irland konstatieren. Das Zusammenspiel steigender Arbeitnehmerentgelte und steigender Lohnstückkosten weist insbesondere in diesen beiden Ländern auf einen angespannten Arbeitsmarkt hin.

Interessant ist in diesem Zusammenhang ein Blick auf tripartistische Maßnahmen von Regierung, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Bereits in den achtziger Jahren entwickelte sich in vielen europäischen Ländern eine Form des kompetitiven Korporatismus [9] , der im Kern darauf abzielt, eine Politik der Lohnzurückhaltung zur Verbesserung der nationalen Wettbewerbsfähigkeit institutionall abzusichern. So genannte nationale Sozialpakte finden sich beispielsweise in den Niederlanden mit dem Abkommen von Wassenaar aus dem Jahre 1982 oder in Irland mit dem Programme for National Recovery von 1987. Zu einem regelrechten Boom nationaler Sozialpakte kam es Anfang der neunziger Jahre, als neben den traditionell korporatistisch orientierten skandinavischen Ländern erstmals auch Länder ohne ausgeprägte korporatistische Tradition nationale Sozialpakte abschlossen. So vereinbarte beispielsweise Italien zunächst im Jahr 1992 eine Abschaffung der automatischen Lohnanpassung an die Preissteigerung (scala mobile), bevor es 1998 im Pakt für Wachstum und Beschäftigung die Preissteigerungen im europäischen Durchschnitt zur künftigen Lohnleitlinie erklärte [10] .

Viele der nationalen Sozialpakte enthalten lohnpolitische Leitlinien, die sich nicht nur an der nationalen Wirtschaftsentwicklung orientieren, sondern mitunter auch explizit die lohnpolitischen Entwicklungen in den wichtigsten europäischen Handelspartnerländern berücksichtigen. Die in dieser Hinsicht weitestgehende Regelung findet sich in Belgien, wo die Regierung 1996 eine gesetzliche Lohnnorm erließ, die den Spielraum für Lohnerhöhungen an den voraussichtlichen Lohnzuwachs in Deutschland, Frankreich und den Niederlanden koppelte [11] .

Der beschäftigungspolitische Erfolg einer wettbewerbsorientierten Lohnpolitik war von Land zu Land sehr verschieden. Entscheidend war dabei vor allem die Frage, in welcher Weise sich die durch Lohnzurückhaltung ergebende reale Abwertung auf den nominalen Wechselkurs auswirkte. Die Niederlande waren beispielsweise in der Lage, durch eine ausgesprochen moderate Lohnpolitik ihre Wettbewerbsfähigkeit entscheidend zu verbessern, ohne dass dieser Effekt durch eine entsprechende Aufwertung des Guldens kompensiert wurde [12] . Ähnlich erfolgreich war Belgien, das nach dem Abkommen von 1996 deutliche Beschäftigungssteigerungen erzielen konnte.

Fußnoten

2.
Vgl. Eurostat, News Release, Nr. 93/99, 17. September 1999.
3.
Vgl. Berry Eichengreen, European Monetary Unification: Theory, Practice and Analysis, Cambridge 1997; OECD, EMU: Facts, Challenges and Policies, Paris 1999.
4.
Vgl. Dieter Bogai, Arbeitsmarktpolitik in der Europäischen Union, in: WSI Mitteilungen, 53 (1998)12, S. 847.
5.
Vgl. Arne Heise, Institutioneller Wandel, Beschäftigung und Effizienz, in: WSI-Mitteilungen, 53 (1998)4, S. 235 ff.
6.
Vgl. Deutsche Bundesbank, Der Arbeitsmarkt in der Europäischen Währungsunion, in: Monatsbericht, Oktober 1999, S. 54 f.
7.
Vgl. Eurostat Datashop, Social Portrait of Europe, Luxemburg 1998, S. 116.
8.
Neben den Bruttolöhnen und -gehältern enthalten die Arbeitnehmerentgelte auch noch tatsächliche und unterstellte Sozialbeiträge der Arbeitgeber.
9.
Vgl. Martin Rhodes: Globalisation, Labour Markets and Welfare States: A Future of ,Competitive Corporatism'?, European University Institute, EUI Working Papers, RCS Nr. 97/36.
10.
Vgl. Anke Hassel, Arbeit und ihr Preis, in: Mitbestimmung, (1999)5, S. 29.
11.
Vgl. Jaak Vilrokx, Tarifpolitik am Wendepunkt. Zum Wandel der Tarifbeziehungen in Belgien in den 90er Jahren, in: WSI-Mitteilungen, 51 (1998)7, S. 474 ff.
12.
Vgl. Arne Heise/Thorsten Schulten, Lohndumping in der EWU - geht ein Gespenst um in Europa? - eine Replik, in: Wirtschaftsdienst, (1999)2, S. 93.