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26.5.2002 | Von:
Gabriele Kasten
David Soskice

Möglichkeiten und Grenzen europäischer Beschäftigungspolitik

III. Beschäftigungspolitik unter europäischen Zwängen

Welche Form der Beschäftigungspolitik scheint im Rahmen der EWU geeignet, die anhaltende Arbeitslosigkeit wirksam zu bekämpfen? Sowohl in der Wirtschaftspresse als auch in der Öffentlichkeit bestehen weit verbreitete Zweifel, ob die institutionelle Gestaltung der EWU dafür geeignete Mittel parat hält. Ein Blick über die Grenzen der EWU hinaus zeigt, dass es den Vereinigten Staaten gelang, auch unter verschärften Wettbewerbsbedingungen neue Arbeitsplätze zu schaffen. Durch die weitgehende Deregulierung der Arbeitsmärkte besitzen Unternehmen die Möglichkeit, ihre Arbeitnehmer flexibel einzusetzen und dafür einen nicht notwendigerweise kollektiv vereinbarten Lohn zu bezahlen. Hinzu kommt eine traditionell hohe Mobilität der amerikanischen Arbeitskräfte, die einen wesentlichen Beitrag zum Abfedern regionaler Schocks leistet. Schließlich wirkt das System des finanzpolitischen Föderalismus als automatischer Stabilisator und hilft somit, regionale Arbeitsmarktprobleme abzumildern.

Im Unterschied zu den Vereinigten Staaten liegen in der EWU weder deregulierte Arbeitsmärkte mit einer hohen Arbeitsmobilität noch eine gemeinsame Finanzpolitik vor. Ausserdem wurde in Europa bislang kein umfassendes Regelwerk festgelegt, das die Schlüsselgebiete Geldpolitik, Finanzpolitik und Lohnpolitik koordiniert. Obgleich die EZB hinsichtlich ihrer geldpolitischen Strategie eindeutig Stellung bezogen hat, halten die schwergewichtigen Debatten über die Ausgestaltung der Geldpolitik unvermindert an. Gleichermaßen bleibt die Rolle der Europäischen Finanzminister (Econfin X) im Unklaren. Immer wieder überschreiten Mitgliedsländer die im Stabilitätspakt festgelegten Haushaltsdefizitgrenze. Trotzdem bestehen weder konkrete Vorstellungen darüber, wodurch diese zu ersetzen, noch wie die Finanzpolitik der einzelnen Länder zu koordinieren sei. Und schließlich herrscht Uneinigkeit darüber, welche Rolle die Tarifparteien auf europäischer Ebene übernehmen und durch welche Gremien sie repräsentiert werden sollen. Daher wird im Folgenden eine Aufteilung der Verantwortlichkeiten zwischen Geld-, Finanz- und Lohnpolitik vorgestellt, die sich im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit als konsensfähig unter den Mitgliedsstaaten erweisen könnte.

1. Die Rolle der Europäischen Zentralbank



Die geldpolitische Strategie des Eurosystems

Bereits vor Eintritt der Währungsunion veröffentlichte die EZB die Hauptelemente ihrer stabilitätsorientierten geldpolitischen Strategie. Diese Strategie zielt in erster Linie darauf ab, die Preisstabilität im Währungsgebiet zu gewährleisten. Dazu beinhaltet sie zwei Hauptelemente: erstens eine quantitative Festlegung des Zieles der Preisstabilität; diese wird definiert als Anstieg der Inflation im Währungsgebiet von unter zwei Prozent gegenüber dem Vorjahr, und zweitens die zwei Säulen der Strategie, die der Erreichung der Preisstabilität dienen. Bei diesen Säulen handelt es sich einerseits um eine herausragende Rolle für die Geldmenge, die in der Bekanntgabe eines quantitativen Referenzwertes für die Wachstumsrate der Geldmenge zum Ausdruck kommt. Für die Jahre 1999 und 2000 hat die EZB einen Referenzwert von 4,5 Prozent festgelegt. Andererseits spielt neben der Analyse des monetären Wachstums eine breit fundierte Beurteilung der Risiken für die Preisstabilität eine wichtige Rolle in der Strategie der EZB. Diese Beurteilung stützt sich auf eine breite Palette von Konjunkturindikatoren, wie zum Beispiel das Wirtschaftswachstum, finanzpolitische Indikatoren, die Löhne oder den Wechselkurs.

Im Hinblick auf die allgemeine Notwendigkeit der Zusammenarbeit und des gemeinsamen Dialogs zwischen den Entscheidungsträgern in einem interdependenten Umfeld verpflichtet der Vertrag von Maastricht das Eurosystem ferner dazu, "die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Gemeinschaft zu unterstützen, um zur Verwirklichung der in Artikel 2 festgelegten Ziele der Gemeinschaft beizutragen", soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabiltiät möglich ist. Zu den in Artikel 2 genannten Zielen gehört unter anderem ein beständiges, nichtinflationäres Wachstum und ein hohes Beschäftigungsniveau.

Wachstumsorientierte Geldpolitik?

Im Hinblick auf die Gewährleistung der Preisstabilität ist der Auftrag an die EZB eindeutig formuliert. Weniger Klarheit besteht allerdings hinsichtlich ihrer Verpflichtung zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik. So ist im heutigen Vertragstext keine Zielgröße für die Preissteigerungsrate festgelegt, bei deren Unterschreitung die EZB stimulierende Maßnahmen ergreifen wird. Steigt aber in einem Umfeld niedriger Inflationsraten, zum Beispiel aufgrund eines ungenügenden Weltwirtschaftswachstums, die Arbeitslosigkeit an, sehen sich nationale Regierungen möglicherweise gezwungen, expansive finanzpolitische Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zu ergreifen. Ferner wären auch die Gewerkschaften versucht, mittels hoher Lohnforderungen die Konsumnachfrage und damit das Wachstum anzuregen. Würde die EZB in dieser Situation auf die nach ihrer Ansicht unverantwortliche Finanz- und Lohnpolitik mit steigenden Zinsen reagieren, würde sie die Arbeitslosigkeit verschärfen und den Fortbestand der Währungsunion ernstlich gefährden.

Für die EZB besteht der Ausweg aus diesem Dilemma in der Übernahme einer symmetrischen Reaktionsfunktion um eine zuvor definierte Zielzone für die Inflationsrate. Fällt die Inflationsrate unter die Untergrenze von zum Beispiel zwei Prozent, benutzt die EZB eine Zinssenkung, um die wirtschaftliche Aktivität anzuregen. Übersteigt hingegen die Inflationsrate die Obergrenze von zum Beispiel drei Prozent, reagiert die EZB mit einer Erhöhung des Zinssatzes und bremst so die wirtschaftliche Aktivität. Auf diese Weise reagiert die EZB nicht direkt auf die Finanz- und Lohnpolitik in der Eurozone, sondern greift nur dann ein, wenn exzessives finanz- bzw. lohnpolitisches Verhalten zur Überschreitung der oberen Inflationsgrenze führt. Bei einer symmetrischen Reaktionsfunktion übernehmen daher die finanz- bzw. lohnpolitischen Autoritäten selbst die Verantwortung für die Inflationsentwicklung und verhindern einen kontraproduktiven Zusammenstoß zwischen der Lohn- und Finanzpolitik einerseits und der Geldpolitik andererseits.

2. Die Rolle der Finanzpolitik



Finanzpolitische Aufgabenstellung

Econfin X und die finanzpolitischen Autoritäten der nationalen Regierungen stehen vor einer doppelten Aufgabe: Erstens müssen sie eine solide Finanzpolitik betreiben und sicherstellen, dass die finanzpolitischen Ausgaben kein langfristiges Anwachsen der öffentlichen Verschuldung über einen bestimmten Zielwert des Bruttoinlandsproduktes hinaus bewirken. Der Stabilitätspakt sieht für das Verhältnis des öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt einen Referenzwert von drei Prozent und für das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum Bruttoinlandsprodukt einen Referenzwert von 60 Prozent vor. Ohne konkrete Vorgaben, die den Einsatz finanzpolitischer Mittel begrenzen, versuchen nationale Regierungen mittels eines expansiven Finanzgebarens das nationale Wirtschaftswachstum zu stimulieren. Da die Kapital- bzw. Devisenmärkte nicht auf einzelne Länder, sondern nur auf die gesamte EWU reagieren, müssen einzelne finanzpolitisch unverantwortlich handelnde Länder zunächst nicht mit Sanktionen in Form von höheren Kapitalmarktzinsen rechnen. Darüber hinaus müssen sie in erster Instanz auch keine restriktiven Maßnahmen durch die EZB befürchten, wenn ihr finanzpolitisches Verhalten zu höheren nationalen Inflationsraten führt. Die Geldpolitik der EZB richtet sich erklärtermaßen auf die Gewährleistung der Preisstabilität im Euro-Währungsgebiet aus und nicht auf die Inflationsentwicklung einzelner Länder. Während es also aus der Sicht eines einzelnen Landes durchaus sinnvoll erscheint, schwachem Wirtschaftswachstum mit expansiver Finanzpolitik zu begegnen, führt hingegen entsprechendes kollektives Verhalten aller Mitgliedsländer zu steigenden Kapitalmarktzinsen und höheren Preissteigerungsraten auf europäischer Ebene.

Zweitens müssen die finanzpolitischen Autoritäten der nationalen Regierungen eine Phase langsamen Wirtschaftswachstums durch zu strikte Finanzpolitik vermeiden. Befürchten einzelne Mitgliedsstaaten im Rahmen des Stabilitätspaktes nämlich Sanktionen, versuchen sie mittels nationaler Sparprogramme die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren. So lange die Länder der EWU ein angemessenes Wirtschaftswachstum verzeichnen, entstehen diesbezüglich keine Probleme. Im Gegenteil, Finanzüberschüsse kreieren sogar neue Spielräume für die nationalen Regierungen. Kennzeichnet hingegen ein langsames Wachstum die wirtschaftiche Entwicklung der Eurozone, führt kollektive finanzpolitische Zurückhaltung möglicherweise in eine Rezession.

Goldene Defizitregel

Um diese Probleme langfristig zu lösen, muss die Finanzpolitik im Euro-Währungsgebiet konsolidierend wirken in dem Sinne, dass sie hinreichend großen Spielraum zur Bekämpfung von Rezessionen lässt, gleichzeitig aber keine Gegenreaktionen der internationalen Finanzmärkte provoziert. Eine Möglichkeit, diese Vorstellungen zu verwirklichen, besteht in der Anwendung der so genannten Goldenen Defizitregel. Diese besagt, dass ein Defizit im öffentlichen Sektor dann akzeptabel ist, wenn es keine Konsumausgaben, sondern Investitionsausgaben verkörpert. Alle öffentlichen Investitionen, deren Erträge (zum Beispiel in Form von höheren Steuern) größer sind als deren Finanzierungskosten, fallen unter die Goldene Regel. Beispielsweise scheinen Bildungsausgaben zur Erhöhung der Partizipationsrate durchaus geeignet, zukünftige Steuereinnahmen zu erhöhen und somit die anfänglich getätigten Ausgaben zu kompensieren. Dagegen zählt der Bau von Krankenhäusern, der keine Steigerung der Steuereinnahmen und damit keine Amortisation der ursprüng- lichen Investition erwarten lässt, nicht zu den Investitionen im Sinne der Goldenen Regel.

Die Goldene Defizitregel gibt den einzelnen Mitgliedsländern größeren Handlungsspielraum zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Einzelne Volkswirtschaften können das Haushaltsdefizit überschreiten, ohne direkte Sanktionen durch den Stabilitätspakt befürchten zu müssen. Da sich Investitionsausgaben entsprechend der Goldenen Defizitregel langfristig selbst finanzieren, wächst das Vertrauen der Finanzmärkte und der EZB in die defizitfinanzierte Ausgabenpolitik einzelner Mitgliedsstaaten. Bevor dieses System jedoch in die Praxis umgesetzt werden kann, muss Econfin X diejenigen Investitionsausgaben klassifizieren, die unter die Goldene Regel fallen.

Ausbildung und Umschulung als exemplarischer Bereich

Konjunkturelle Nachfrageeinbrüche führen in der Regel zu höherer Arbeitslosigkeit, die sich im Laufe der Zeit zu verfestigen droht. Gleichzeitig steigen die Ausgaben der Arbeitslosenunterstützung und sinken die Steuereinnahmen. Die Folge ist ein ansteigendes Haushaltsdefizit. Die Goldene Regel ermöglicht es den nationalen Regierungen, flexibel und weitgehend defizitunabhängig arbeitspolitische Maßnahmen zu ergreifen und Arbeitslosen auf diese Weise die Wiedereingliederung in den Berufsprozess zu erleichtern. Besonders erfolgreich erwies sich diesbezüglich ein System beruflicher Umschulung, wie es beispielsweise in Deutschland, Österreich und den Niederlanden praktiziert wird. Berufliche Umschulung in Richtung zukunftsweisender Dienstleistungen und schrittweise Reintegration in den Arbeitsprozess halfen, die Arbeitslosigkeit langfristig zu begrenzen bzw. zu senken.

3. Die Rolle der Tarifparteien



Lohnzurückhaltung als Mittel zur Beschäftigungssteigerung?

Viele Vorschläge, die in der Öffentlichkeit, aber auch in der Politik zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit vorgebracht werden, sehen eine Lohnmäßigung vor. Darunter wird eine Lohnstrategie verstanden, die mittels Lohnabschlüssen unterhalb des Produktivitätszuwachses versucht, die betriebliche Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Diese Strategie ist allerdings umstritten. Gesamtwirtschaftlich gesehen, besitzen Löhne nämlich eine doppelte Funktion: Einerseits verkörpern sie eine wichtige Einkommensquelle und bestimmen damit in erheblichem Maße die Nachfrage nach Konsumgütern mit. Steigen die Löhne langsamer als die Produktivität, führt der damit verbundene Nachfrageausfall auf den Gütermärkten zu einer Gefährdung der Beschäftigung. Andererseits stellen Löhne einen für die Unternehmen zentralen Kostenfaktor dar, der über die aktuellen und zukünftigen Angebotsmöglichkeiten mitentscheidet. Steigen die Löhne schneller als die Produktivität, verschlechtern sie die Bedingungen für Investitionen und gefährden auf diese Weise ebenfalls die Beschäftigung [13] .

Damit Lohnzurückhaltung im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit Wirkung zeigt, darf sie also nicht zu einer Schwächung der Nachfrage führen. Um dies zu verhindern, muss sowohl die Finanzpolitik als auch die Geldpolitik die Lohnpolitik flankieren. Gleichzeitig werden die öffentlichen Haushalte durch den verringerten Lohnanstieg entlastet, da ihre Personalausgaben entsprechend weniger steigen. Eine Strategie der Lohnmäßigung erleichtert die Konsolidierung der Staatsfinanzen einerseits und leistet einen wesentlichen Beitrag zur Preisstabilität andererseits.

Lohndifferenzierung als Mittel zur Beschäftigungssteigerung?

Neben einer Strategie der Lohnmäßigung wird häufig Lohndifferenzierung als Mittel zur Beschäftigungssteigerung gefordert [14] . Im Vergleich zu den Vereinigten Staaten ist die Lohnstruktur in der EWU wenig differenziert. Auch wenn eine stärkere Spreizung am unteren Rand der Lohnskala die Beschäftigungschancen gering qualifizierter Arbeitskräfte erhöht, führt sie nicht notwendigerweise auch zu höherer Wettbewerbsfähigkeit. Der Grund hierfür ist in den Strukturmerkmalen der europäischen Arbeitslosigkeit zu suchen. So zeigt sich der weltweite Strukturwandel zur Informations- und Kommunikationsgesellschaft mittlerweile in fast jedem Unternehmen. Während die Nachfrage nach hoch qualifizierten Arbeitskräften ständig steigt, veralten gegebene Qualifikationen und Fähigkeiten der Arbeitnehmer immer schneller. Um den Unternehmen, aber auch den Arbeitskräften die Anpassung an die veränderten Bedingungen zu erleichtern, erweisen sich Ausbildungs- und Umschulungsmaßnahmen wichtiger als Lohnspreizungen. Auch schmälern Lohnspreizungen am unteren Ende die Ausbildungsbereitschaft der Unternehmen, insbesondere der deutschen. Bislang übernehmen Auszubildende einen Teil der niedrig qualifizierten Arbeiten, ohne dass die Unternehmen verpflichtet sind, ihnen für diese Tätigkeiten den entsprechenden Tariflohn zu bezahlen. Sinken dagegen die Löhne für gering qualifizierte Arbeitskräfte, lohnt es sich für die Unternehmen kostenrechnerisch nicht mehr, weiter auszubilden. Ferner gleichen Lohnspreizungen nicht notwendigerweise die unterschiedliche Wirtschaftskraft zwischen Regionen aus. So sind Regionen unterschiedlich mit Industrie- und Dienstleistungsunternehmen besetzt. Um den regionalen Unterschieden Rechnung zu tragen, können die Tarifparteien besser Lohnkorridore festlegen und auf diese Weise das Geleitzugsverfahren für diejenigen Regionen durchbrechen, in denen hohe Arbeitslosigkeit herrscht.

Konsensgespräche

Weder die Tarifpartner noch die EZB alleine können der anhaltenden Arbeitslosigkeit begegnen. Daher wird es immer wichtiger, dass die Sozialpartner mit der EZB informell Kontakt aufnehmen und Standpunkte austauschen. Ein Vorbild liefert der Sociaal Economische Raad in den Niederlanden, der als Gesprächsplattform für Gewerkschaften und Arbeitgeber fungiert und von der niederländischen Zentralbank beraten wird.

Fußnoten

13.
Vgl. Jürgen Kromphardt, Lohnsenkungswettbewerb in der EWU - Deflationsgefahr oder Beschäftigungsimpuls?, in: Wirtschaftsdienst, (1999)2, S. 89.
14.
Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 1999/2000, Stuttgart 1999, S. 169 ff.