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26.5.2002 | Von:
Gabriele Kasten
David Soskice

Möglichkeiten und Grenzen europäischer Beschäftigungspolitik

Zwei eng miteinander verbundene Fragestellungen durchziehen den Text: erstens der Versuch, verschiedene Erklärungsansätze der hohen Arbeitslosigkeit aufzuzeigen, und zweitens die Frage nach beschäftigungspolitischen Optionen.

I. Einleitung

Mit der Einführung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWU) stehen nicht nur die Geldmärkte, sondern auch die Arbeitsmärkte verstärkt im Mittelpunkt des Interesses. Im Hinblick auf die Akzeptanz und den Erfolg der EWU ist es langfristig wichtig, dass die schweren Arbeitsmarktprobleme vor allem in den größeren Volkswirtschaften wenn nicht gelöst, so doch substantiell verkleinert werden. Daher wird häufig, jedenfalls viel öfter als früher, ein Blick auf die amerikanische Job-Maschine geworfen. Und immer wieder wird bei diesem Vergleich der Schluss gezogen, dass es den Vereinigten Staaten im Gegensatz zu Europa gelingt, Arbeitsplätze zu schaffen und die ökonomische Struktur der Wirtschaft an die veränderten Wettbewerbsbedingungen anzupassen.


In absehbarer Zukunft steht nicht zu erwarten, dass sich die europäischen Arbeitsmärkte nach amerikanischem Vorbild entwickeln. Daher zeigt der Beitrag alternative beschäftigungspolitische Optionen für Europa auf, die sich im Kampf gegen die anhaltende Arbeitslosigkeit als konsensfähig unter den Mitgliedsstaaten der EWU erweisen. Dazu werden zunächst die Entwicklungstendenzen europäischer Arbeitsmärkte skizziert und verschiedene Erklärungsansätze der hohen Arbeitslosigkeit dargestellt. Anschließend werden Strategien zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit vorgestellt und die Aufgabenverteilungen zwischen der Europäischen Zentralbank (EZB), den finanzpolitischen Autoritäten sowie den Tarifparteien diskutiert. [1]

II. Arbeitslosigkeit in Europa

1. Grundtendenzen in den neunziger Jahren



Situation auf dem europäischen Arbeitsmarkt

Die Lage auf den Arbeitsmärkten in Europa ist vielfach durch eine hohe und verfestigte Arbeitslosigkeit gekennzeichnet. Im Jahr 1999 waren in den elf Ländern der EWU durchschnittlich über 13 Millionen Personen arbeitslos. Bezogen auf die Zahl der Erwerbspersonen entspricht dies einer Arbeitslosenquote von rund zehn Prozent (s. Abbildung 1). Hinter dieser Durchschnittszahl verbergen sich allerdings deutliche Disparitäten zwischen den nationalen Arbeitslosenquoten. So gingen in einer Reihe von kleinen Ländern wie Luxemburg, den Niederlanden, Österreich und Portugal weniger als fünf Prozent der erfassten Erwerbspersonen keiner regulären Arbeit nach, während es in Deutschland, Frankreich und Italien mehr als zehn Prozent und in Spanien sogar mehr als 15 Prozent waren. Auch innerhalb der Länder traten markante Unterschiede auf. So betrug beispielsweise die Arbeitslosenquote in Süditalien (Calabria) über 25 Prozent, während im Norden (Trentino - Alto Adige) weniger als vier Prozent der Erwerbspersonen arbeitslos waren. Ähnlich große regionale Gefälle finden sich in Deutschland. Während im Süden (Oberbayern) weniger als fünf Prozent der Erwerbspersonen keiner regulären Arbeit nachgingen, waren es im Osten (Dessau) über 20 Prozent [2] .

Entwicklungstendenzen auf dem europäischen Arbeitsmarkt

Betrachtet man die Entwicklung der Arbeitslosigkeit über die gesamten neunziger Jahre, so stieg die Zahl der Arbeitslosen in den Mitgliedsländern der EWU um mehr als 2,5 Millionen an; das entspricht einem Anstieg der Arbeitslosenquote von 2,3 Prozent. Mitte der neunziger Jahre erreichte die Arbeitslosenquote mit einem Wert von über elf Prozent ihren vorläufigen Höchststand. Erst seit 1998 ist die Entwicklung wieder leicht rückläufig (s. Abbildung 2). Trotz des deutlichen Anstiegs der Arbeitslosigkeit in den neunziger Jahren verzeichneten die einzelnen Länder höchst unterschiedliche Entwicklungen: Einige Länder konnten ihre gute Ausgangsposition auf dem Arbeitsmarkt im Wesentlichen halten. Dies gilt insbesondere für Luxemburg, Österreich und Portugal. Obwohl die Zahl der Arbeitslosen in diesen Ländern etwas anstieg, blieb die Arbeitslosenquote unter fünf Prozent. Zwei Länder erreichten in den neunziger Jahren sogar eine nachhaltige Verbesserung ihrer Arbeitsmarktsituation: In den Niederlanden sank die Arbeitslosenquote von sechs Prozent auf gut drei Prozent heute. In Irland wurde sogar eine Reduktion von 15 Prozent zu Beginn der neunziger Jahre auf unter sieben Prozent heute erreicht. In anderen Ländern, insbesondere den großen, verschlechterte sich dagegen die Lage auf den Arbeitsmärkten deutlich. Deutschland, Frankreich und Italien gelang es nicht, die Arbeitslosigkeit zurückzudrängen. Da diese drei Länder über 70 Prozent des Währungsraumes ausmachen, prägte ihre schlechte Performance wesentlich das Erscheinungsbild der EWU.

Wanderungsbewegungen auf dem europäischen Arbeitsmarkt

Zur Beseitigung des Arbeitsmarktgefälles innerhalb der EWU haben Arbeitskräftewanderungen so gut wie keinen Beitrag geleistet [3] . Zum einen liegt das daran, dass die Arbeitsentgelte in Ländern mit einer hohen Zahl an Arbeitslosen oftmals höher liegen als in Ländern mit einer niedrigen Arbeitslosenquote. Zum anderen verhindern sprachliche und kulturelle Barrieren sowie unterschiedliche Sozialsysteme ausgleichende Wanderungsströme. Ein Pilotprojekt des Arbeitsamtes Frankfurt/Oder mit der niederländischen Stadt Venlo bestätigt diese Einschätzung.

Diese geringen Wanderungsbewegungen innerhalb der Europäischen Union (EU) kommen in der Anzahl der EU-Ausländer an der Wohnbevölkerung der einzelnen Länder zum Ausdruck. In der EU beläuft sich der EU-Ausländeranteil auf weniger als zwei Prozent. Ausnahmen bilden lediglich Belgien mit gut fünf Prozent und Luxemburg mit fast 30 Prozent. Der Grund hierfür liegt in der Präsenz der großen europäischen Behörden in diesen beiden Ländern. Die geringe EU-Binnenwanderung zeigt sich ferner daran, dass die Quote aller Ausländer an der Wohnbevölkerung den Anteil der EU-Ausländer um mehr als das Doppelte übertrifft. Unter diesen Umständen steht auf absehbare Zeit nicht zu erwarten, dass Arbeitskräftewanderungen innerhalb der EU wesentlich zum Abbau nationaler Arbeitsmarktgefälle beitragen werden.

2. Erklärungsansätze hoher Arbeitslosigkeit



Wirtschaftswachstum und Arbeitslosigkeit

Zur Erklärung der angespannten Arbeitsmarktsituation wird häufig auf ein unzureichendes Wirtschaftswachstum verwiesen. In den neunziger Jahren lag in den elf Ländern der EWU die Rate des Wirtschaftswachstums, gemessen am preisbereinigten Bruttoinlandsprodukt, bei über zwei Prozent. Im Einzelnen wichen die Wachstumsraten nicht wesentlich voneinander ab. Für die unbefriedigende Entwicklung der Arbeitslosenraten in einigen Ländern der EWU kann folglich nicht das unzureichende Wirtschaftswachstum verantwortlich gemacht werden [4] . Vielmehr ist ihr Anstieg auf konjunkturelle Nachfrageeinbrüche zurückzuführen. So führte in der ersten Hälfte der neunziger Jahre ein allzu restriktives Nachfragemanagement zur Inflationsbekämpfung zu höherer Arbeitslosigkeit. Durch den Anstieg der europäischen Kapitalmarktzinsen im Zuge der deutschen Einheit, aber auch durch die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte im Vorfeld der EWU blieben wichtige arbeitsmarktpolitische Maßnahmen aus. Somit übte das makroökonomische Zusammenspiel von Geld-, Finanz- und Währungspolitik in den neunziger Jahren entscheidenen Einfluss auf die Höhe der Arbeitslosigkeit aus [5] .

Strukturverschiebungen in Europa

Ein Blick auf die Struktur der Arbeitslosigkeit ermöglicht eine differenzierte Einschätzung der heutigen Arbeitsmarktsituation. Die Ausweitung der Beschäftigungsmöglichkeiten wurde nicht selten durch einen raschen strukturellen Wandel erschwert, der teilweise zu einem massiven Arbeitsplatzabbau in der Industrie führte. Zwischen 1991 und 1996 verzeichnete das Europa der elf Länder im industriellen Gewerbe einen Verlust von über vier Millionen Arbeitsplätzen [6] . Auch in der Landwirtschaft setzte sich in den neunziger Jahren der Beschäftigungsabbau fort. Rund zwei Millionen Personen verloren dort zwischen 1991 und 1996 ihren Arbeitsplatz. Gleichzeitig wurden fast fünf Millionen Stellen im Dienstleistungsgewerbe neu geschaffen (vgl. Tabelle 1).

Für den Wandel von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft sind im Wesentlichen vier Entwicklungen verantwortlich: Erstens stieg die Arbeitsproduktivität in der Landwirtschaft und in der Industrie schneller als im Dienstleistungsgewerbe. Die Arbeitsproduktivität beschreibt das Verhältnis zwischen dem Ergebnis des Produktionsprozesses und den dafür eingesetzten Arbeitskräften. Zweitens verlegten eine Reihe von Industriezweigen (z. B. die Textilindustrie) ihren Standort in Länder außerhalb des heutigen gemeinsamen Währungsgebietes. Drittens gliederten Industrieunternehmen ganze Bereiche, wie zum Beispiel die Buchhaltung oder die Datenverarbeitung, in selbstständige Einheiten aus. Diese Arbeitsstellen, die bisher dem industriellen Sektor zugerechnet wurden, zählen nunmehr zum Dienstleistungsbereich. Und viertens entstanden aufgrund moderner Informations- und Kommunikationstechnologien neue Arbeitsmöglichkeiten, die überwiegend im Dienstleistungssektor angesiedelt sind.

Ausschlaggebend für das unterschiedliche Abschneiden einzelner Volkswirtschaften auf dem Arbeitsmarkt war daher die Fähigkeit, sowohl für die freigesetzten Arbeitskräfte als auch für die Neueinsteiger auf dem Arbeitsmarkt, Arbeitsmöglichkeiten im Dienstleistungssektor zu schaffen. Während Anfang der neunziger Jahre rund 60 Prozent aller Erwerbstätigen im heutigen Währungsraum im Dienstleistungssektor beschäftigt waren, erhöhte sich dieser Anteil bis zum Jahr 1996 bereits um gut fünf Prozent [7] . Am stärksten expandierte die Beschäftigung im Dienstleistungsgewerbe in Luxemburg und den Niederlanden. In anderen Ländern wie Deutschland und Italien war die Zunahme weitaus geringer.

Die Möglichkeit eines Landes, neue Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor zu schaffen, wird maßgeblich von den Qualifikationen seiner Erwerbspersonen bestimmt. Dabei prägen drei wesentliche Veränderungen in der Nachfrage nach Qualifikationen das letzte Jahrzehnt: Erstens ging die Nachfrage nach nicht- bzw. gering qualifizierten Arbeitskräften massiv zurück. Zweitens erhöhte sich die Nachfrage nach so genannten sozialen Fähigkeiten. Durch den Wandel hin zu mehr Kommunikation und Dezentralisation in der Arbeitsorganisation nahm die Notwendigkeit zu, leicht mit Personen unterschiedlicher Herkunft und unterschiedlicher Hierarchiestufen kommunizieren zu können. Drittens stieg das Tempo, in dem bestimmte Qualifikationen veralten und obsolet werden, deutlich an. Die einzelnen Länder haben sich diesen Herausforderungen auf unterschiedliche Weise gestellt. Einige konnten durch Ausbildung und Umschulung erfolgreich das Angebot qualifizierter Arbeitskräfte erhöhen, andere hingegen die sozialen Fähigkeiten der Arbeiterschaft ausbauen. Wegen der unterschiedlichen Bildungs- und Ausbildungssysteme in den einzelnen Volkswirtschaften bietet sich jedoch kein einheitliches Lösungsmuster an, Qualifikationsdefiziten in der Arbeiterschaft wirkungsvoll zu begegnen.

Aggregierte Lohnentwicklungen

In allen Mitgliedsländern der EWU haben im Verlauf der neunziger Jahre die Wachstumsraten der Arbeitnehmerentgelte [8] abgenommen. Während am Beginn der neunziger Jahre die Steigerungsraten noch durchschnittlich bei über sechs Prozent lagen, nahmen sie im Verlauf des Jahrzehnts kontinuierlich ab und betrugen am Ende nur noch durchschnittlich 1,5 Prozent. In einzelnen Ländern ergaben sich jedoch größere Abweichungen gegenüber dem EWU-Durchschnitt. Insbesondere in arbeitsmarktpolitisch erfolgreichen Ländern ist gegen Ende des Jahrzehnts ein deutlicher Anstieg der Arbeitnehmerentgelte zu verzeichnen. So stiegen diese in den Niederlanden zuletzt mit 3,8 Prozent an, in Irland sogar mit über sechs Prozent. Offensichtlich führte steigender Wettbewerb auf den europäischen Arbeitsmärkten nicht notwendigerweise zu einer relativen Verschlechterung der Arbeitnehmerentlohnung.

In engem Zusammenhang damit ist die Entwicklung der so genannten Lohnstückkosten zu sehen. Lohnstückkosten sind zusammengesetzte Größen unterschiedlicher Kostenbestandteile. Sie umfassen neben den Arbeitnehmerentgelten noch Unternehmenssteuern und hängen zudem von dem Produktivitätsniveau des Arbeitsprozesses ab. Zu Beginn der neunziger Jahre beschleunigte sich zunächst das Wachstum der Lohnstückkosten auf über fünf Prozent, bevor es gegen Ende der neunziger Jahre auf rund ein Prozent abbremste. Während die Entwicklung in den meisten Mitgliedsländern weitgehend parallel verlief, lässt sich gegen Ende des Jahrzehnts ein überdurchschnittlicher Anstieg in den Niederlanden und Irland konstatieren. Das Zusammenspiel steigender Arbeitnehmerentgelte und steigender Lohnstückkosten weist insbesondere in diesen beiden Ländern auf einen angespannten Arbeitsmarkt hin.

Interessant ist in diesem Zusammenhang ein Blick auf tripartistische Maßnahmen von Regierung, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Bereits in den achtziger Jahren entwickelte sich in vielen europäischen Ländern eine Form des kompetitiven Korporatismus [9] , der im Kern darauf abzielt, eine Politik der Lohnzurückhaltung zur Verbesserung der nationalen Wettbewerbsfähigkeit institutionall abzusichern. So genannte nationale Sozialpakte finden sich beispielsweise in den Niederlanden mit dem Abkommen von Wassenaar aus dem Jahre 1982 oder in Irland mit dem Programme for National Recovery von 1987. Zu einem regelrechten Boom nationaler Sozialpakte kam es Anfang der neunziger Jahre, als neben den traditionell korporatistisch orientierten skandinavischen Ländern erstmals auch Länder ohne ausgeprägte korporatistische Tradition nationale Sozialpakte abschlossen. So vereinbarte beispielsweise Italien zunächst im Jahr 1992 eine Abschaffung der automatischen Lohnanpassung an die Preissteigerung (scala mobile), bevor es 1998 im Pakt für Wachstum und Beschäftigung die Preissteigerungen im europäischen Durchschnitt zur künftigen Lohnleitlinie erklärte [10] .

Viele der nationalen Sozialpakte enthalten lohnpolitische Leitlinien, die sich nicht nur an der nationalen Wirtschaftsentwicklung orientieren, sondern mitunter auch explizit die lohnpolitischen Entwicklungen in den wichtigsten europäischen Handelspartnerländern berücksichtigen. Die in dieser Hinsicht weitestgehende Regelung findet sich in Belgien, wo die Regierung 1996 eine gesetzliche Lohnnorm erließ, die den Spielraum für Lohnerhöhungen an den voraussichtlichen Lohnzuwachs in Deutschland, Frankreich und den Niederlanden koppelte [11] .

Der beschäftigungspolitische Erfolg einer wettbewerbsorientierten Lohnpolitik war von Land zu Land sehr verschieden. Entscheidend war dabei vor allem die Frage, in welcher Weise sich die durch Lohnzurückhaltung ergebende reale Abwertung auf den nominalen Wechselkurs auswirkte. Die Niederlande waren beispielsweise in der Lage, durch eine ausgesprochen moderate Lohnpolitik ihre Wettbewerbsfähigkeit entscheidend zu verbessern, ohne dass dieser Effekt durch eine entsprechende Aufwertung des Guldens kompensiert wurde [12] . Ähnlich erfolgreich war Belgien, das nach dem Abkommen von 1996 deutliche Beschäftigungssteigerungen erzielen konnte.

III. Beschäftigungspolitik unter europäischen Zwängen

Welche Form der Beschäftigungspolitik scheint im Rahmen der EWU geeignet, die anhaltende Arbeitslosigkeit wirksam zu bekämpfen? Sowohl in der Wirtschaftspresse als auch in der Öffentlichkeit bestehen weit verbreitete Zweifel, ob die institutionelle Gestaltung der EWU dafür geeignete Mittel parat hält. Ein Blick über die Grenzen der EWU hinaus zeigt, dass es den Vereinigten Staaten gelang, auch unter verschärften Wettbewerbsbedingungen neue Arbeitsplätze zu schaffen. Durch die weitgehende Deregulierung der Arbeitsmärkte besitzen Unternehmen die Möglichkeit, ihre Arbeitnehmer flexibel einzusetzen und dafür einen nicht notwendigerweise kollektiv vereinbarten Lohn zu bezahlen. Hinzu kommt eine traditionell hohe Mobilität der amerikanischen Arbeitskräfte, die einen wesentlichen Beitrag zum Abfedern regionaler Schocks leistet. Schließlich wirkt das System des finanzpolitischen Föderalismus als automatischer Stabilisator und hilft somit, regionale Arbeitsmarktprobleme abzumildern.

Im Unterschied zu den Vereinigten Staaten liegen in der EWU weder deregulierte Arbeitsmärkte mit einer hohen Arbeitsmobilität noch eine gemeinsame Finanzpolitik vor. Ausserdem wurde in Europa bislang kein umfassendes Regelwerk festgelegt, das die Schlüsselgebiete Geldpolitik, Finanzpolitik und Lohnpolitik koordiniert. Obgleich die EZB hinsichtlich ihrer geldpolitischen Strategie eindeutig Stellung bezogen hat, halten die schwergewichtigen Debatten über die Ausgestaltung der Geldpolitik unvermindert an. Gleichermaßen bleibt die Rolle der Europäischen Finanzminister (Econfin X) im Unklaren. Immer wieder überschreiten Mitgliedsländer die im Stabilitätspakt festgelegten Haushaltsdefizitgrenze. Trotzdem bestehen weder konkrete Vorstellungen darüber, wodurch diese zu ersetzen, noch wie die Finanzpolitik der einzelnen Länder zu koordinieren sei. Und schließlich herrscht Uneinigkeit darüber, welche Rolle die Tarifparteien auf europäischer Ebene übernehmen und durch welche Gremien sie repräsentiert werden sollen. Daher wird im Folgenden eine Aufteilung der Verantwortlichkeiten zwischen Geld-, Finanz- und Lohnpolitik vorgestellt, die sich im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit als konsensfähig unter den Mitgliedsstaaten erweisen könnte.

1. Die Rolle der Europäischen Zentralbank



Die geldpolitische Strategie des Eurosystems

Bereits vor Eintritt der Währungsunion veröffentlichte die EZB die Hauptelemente ihrer stabilitätsorientierten geldpolitischen Strategie. Diese Strategie zielt in erster Linie darauf ab, die Preisstabilität im Währungsgebiet zu gewährleisten. Dazu beinhaltet sie zwei Hauptelemente: erstens eine quantitative Festlegung des Zieles der Preisstabilität; diese wird definiert als Anstieg der Inflation im Währungsgebiet von unter zwei Prozent gegenüber dem Vorjahr, und zweitens die zwei Säulen der Strategie, die der Erreichung der Preisstabilität dienen. Bei diesen Säulen handelt es sich einerseits um eine herausragende Rolle für die Geldmenge, die in der Bekanntgabe eines quantitativen Referenzwertes für die Wachstumsrate der Geldmenge zum Ausdruck kommt. Für die Jahre 1999 und 2000 hat die EZB einen Referenzwert von 4,5 Prozent festgelegt. Andererseits spielt neben der Analyse des monetären Wachstums eine breit fundierte Beurteilung der Risiken für die Preisstabilität eine wichtige Rolle in der Strategie der EZB. Diese Beurteilung stützt sich auf eine breite Palette von Konjunkturindikatoren, wie zum Beispiel das Wirtschaftswachstum, finanzpolitische Indikatoren, die Löhne oder den Wechselkurs.

Im Hinblick auf die allgemeine Notwendigkeit der Zusammenarbeit und des gemeinsamen Dialogs zwischen den Entscheidungsträgern in einem interdependenten Umfeld verpflichtet der Vertrag von Maastricht das Eurosystem ferner dazu, "die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Gemeinschaft zu unterstützen, um zur Verwirklichung der in Artikel 2 festgelegten Ziele der Gemeinschaft beizutragen", soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabiltiät möglich ist. Zu den in Artikel 2 genannten Zielen gehört unter anderem ein beständiges, nichtinflationäres Wachstum und ein hohes Beschäftigungsniveau.

Wachstumsorientierte Geldpolitik?

Im Hinblick auf die Gewährleistung der Preisstabilität ist der Auftrag an die EZB eindeutig formuliert. Weniger Klarheit besteht allerdings hinsichtlich ihrer Verpflichtung zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik. So ist im heutigen Vertragstext keine Zielgröße für die Preissteigerungsrate festgelegt, bei deren Unterschreitung die EZB stimulierende Maßnahmen ergreifen wird. Steigt aber in einem Umfeld niedriger Inflationsraten, zum Beispiel aufgrund eines ungenügenden Weltwirtschaftswachstums, die Arbeitslosigkeit an, sehen sich nationale Regierungen möglicherweise gezwungen, expansive finanzpolitische Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zu ergreifen. Ferner wären auch die Gewerkschaften versucht, mittels hoher Lohnforderungen die Konsumnachfrage und damit das Wachstum anzuregen. Würde die EZB in dieser Situation auf die nach ihrer Ansicht unverantwortliche Finanz- und Lohnpolitik mit steigenden Zinsen reagieren, würde sie die Arbeitslosigkeit verschärfen und den Fortbestand der Währungsunion ernstlich gefährden.

Für die EZB besteht der Ausweg aus diesem Dilemma in der Übernahme einer symmetrischen Reaktionsfunktion um eine zuvor definierte Zielzone für die Inflationsrate. Fällt die Inflationsrate unter die Untergrenze von zum Beispiel zwei Prozent, benutzt die EZB eine Zinssenkung, um die wirtschaftliche Aktivität anzuregen. Übersteigt hingegen die Inflationsrate die Obergrenze von zum Beispiel drei Prozent, reagiert die EZB mit einer Erhöhung des Zinssatzes und bremst so die wirtschaftliche Aktivität. Auf diese Weise reagiert die EZB nicht direkt auf die Finanz- und Lohnpolitik in der Eurozone, sondern greift nur dann ein, wenn exzessives finanz- bzw. lohnpolitisches Verhalten zur Überschreitung der oberen Inflationsgrenze führt. Bei einer symmetrischen Reaktionsfunktion übernehmen daher die finanz- bzw. lohnpolitischen Autoritäten selbst die Verantwortung für die Inflationsentwicklung und verhindern einen kontraproduktiven Zusammenstoß zwischen der Lohn- und Finanzpolitik einerseits und der Geldpolitik andererseits.

2. Die Rolle der Finanzpolitik



Finanzpolitische Aufgabenstellung

Econfin X und die finanzpolitischen Autoritäten der nationalen Regierungen stehen vor einer doppelten Aufgabe: Erstens müssen sie eine solide Finanzpolitik betreiben und sicherstellen, dass die finanzpolitischen Ausgaben kein langfristiges Anwachsen der öffentlichen Verschuldung über einen bestimmten Zielwert des Bruttoinlandsproduktes hinaus bewirken. Der Stabilitätspakt sieht für das Verhältnis des öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt einen Referenzwert von drei Prozent und für das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum Bruttoinlandsprodukt einen Referenzwert von 60 Prozent vor. Ohne konkrete Vorgaben, die den Einsatz finanzpolitischer Mittel begrenzen, versuchen nationale Regierungen mittels eines expansiven Finanzgebarens das nationale Wirtschaftswachstum zu stimulieren. Da die Kapital- bzw. Devisenmärkte nicht auf einzelne Länder, sondern nur auf die gesamte EWU reagieren, müssen einzelne finanzpolitisch unverantwortlich handelnde Länder zunächst nicht mit Sanktionen in Form von höheren Kapitalmarktzinsen rechnen. Darüber hinaus müssen sie in erster Instanz auch keine restriktiven Maßnahmen durch die EZB befürchten, wenn ihr finanzpolitisches Verhalten zu höheren nationalen Inflationsraten führt. Die Geldpolitik der EZB richtet sich erklärtermaßen auf die Gewährleistung der Preisstabilität im Euro-Währungsgebiet aus und nicht auf die Inflationsentwicklung einzelner Länder. Während es also aus der Sicht eines einzelnen Landes durchaus sinnvoll erscheint, schwachem Wirtschaftswachstum mit expansiver Finanzpolitik zu begegnen, führt hingegen entsprechendes kollektives Verhalten aller Mitgliedsländer zu steigenden Kapitalmarktzinsen und höheren Preissteigerungsraten auf europäischer Ebene.

Zweitens müssen die finanzpolitischen Autoritäten der nationalen Regierungen eine Phase langsamen Wirtschaftswachstums durch zu strikte Finanzpolitik vermeiden. Befürchten einzelne Mitgliedsstaaten im Rahmen des Stabilitätspaktes nämlich Sanktionen, versuchen sie mittels nationaler Sparprogramme die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren. So lange die Länder der EWU ein angemessenes Wirtschaftswachstum verzeichnen, entstehen diesbezüglich keine Probleme. Im Gegenteil, Finanzüberschüsse kreieren sogar neue Spielräume für die nationalen Regierungen. Kennzeichnet hingegen ein langsames Wachstum die wirtschaftiche Entwicklung der Eurozone, führt kollektive finanzpolitische Zurückhaltung möglicherweise in eine Rezession.

Goldene Defizitregel

Um diese Probleme langfristig zu lösen, muss die Finanzpolitik im Euro-Währungsgebiet konsolidierend wirken in dem Sinne, dass sie hinreichend großen Spielraum zur Bekämpfung von Rezessionen lässt, gleichzeitig aber keine Gegenreaktionen der internationalen Finanzmärkte provoziert. Eine Möglichkeit, diese Vorstellungen zu verwirklichen, besteht in der Anwendung der so genannten Goldenen Defizitregel. Diese besagt, dass ein Defizit im öffentlichen Sektor dann akzeptabel ist, wenn es keine Konsumausgaben, sondern Investitionsausgaben verkörpert. Alle öffentlichen Investitionen, deren Erträge (zum Beispiel in Form von höheren Steuern) größer sind als deren Finanzierungskosten, fallen unter die Goldene Regel. Beispielsweise scheinen Bildungsausgaben zur Erhöhung der Partizipationsrate durchaus geeignet, zukünftige Steuereinnahmen zu erhöhen und somit die anfänglich getätigten Ausgaben zu kompensieren. Dagegen zählt der Bau von Krankenhäusern, der keine Steigerung der Steuereinnahmen und damit keine Amortisation der ursprüng- lichen Investition erwarten lässt, nicht zu den Investitionen im Sinne der Goldenen Regel.

Die Goldene Defizitregel gibt den einzelnen Mitgliedsländern größeren Handlungsspielraum zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Einzelne Volkswirtschaften können das Haushaltsdefizit überschreiten, ohne direkte Sanktionen durch den Stabilitätspakt befürchten zu müssen. Da sich Investitionsausgaben entsprechend der Goldenen Defizitregel langfristig selbst finanzieren, wächst das Vertrauen der Finanzmärkte und der EZB in die defizitfinanzierte Ausgabenpolitik einzelner Mitgliedsstaaten. Bevor dieses System jedoch in die Praxis umgesetzt werden kann, muss Econfin X diejenigen Investitionsausgaben klassifizieren, die unter die Goldene Regel fallen.

Ausbildung und Umschulung als exemplarischer Bereich

Konjunkturelle Nachfrageeinbrüche führen in der Regel zu höherer Arbeitslosigkeit, die sich im Laufe der Zeit zu verfestigen droht. Gleichzeitig steigen die Ausgaben der Arbeitslosenunterstützung und sinken die Steuereinnahmen. Die Folge ist ein ansteigendes Haushaltsdefizit. Die Goldene Regel ermöglicht es den nationalen Regierungen, flexibel und weitgehend defizitunabhängig arbeitspolitische Maßnahmen zu ergreifen und Arbeitslosen auf diese Weise die Wiedereingliederung in den Berufsprozess zu erleichtern. Besonders erfolgreich erwies sich diesbezüglich ein System beruflicher Umschulung, wie es beispielsweise in Deutschland, Österreich und den Niederlanden praktiziert wird. Berufliche Umschulung in Richtung zukunftsweisender Dienstleistungen und schrittweise Reintegration in den Arbeitsprozess halfen, die Arbeitslosigkeit langfristig zu begrenzen bzw. zu senken.

3. Die Rolle der Tarifparteien



Lohnzurückhaltung als Mittel zur Beschäftigungssteigerung?

Viele Vorschläge, die in der Öffentlichkeit, aber auch in der Politik zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit vorgebracht werden, sehen eine Lohnmäßigung vor. Darunter wird eine Lohnstrategie verstanden, die mittels Lohnabschlüssen unterhalb des Produktivitätszuwachses versucht, die betriebliche Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Diese Strategie ist allerdings umstritten. Gesamtwirtschaftlich gesehen, besitzen Löhne nämlich eine doppelte Funktion: Einerseits verkörpern sie eine wichtige Einkommensquelle und bestimmen damit in erheblichem Maße die Nachfrage nach Konsumgütern mit. Steigen die Löhne langsamer als die Produktivität, führt der damit verbundene Nachfrageausfall auf den Gütermärkten zu einer Gefährdung der Beschäftigung. Andererseits stellen Löhne einen für die Unternehmen zentralen Kostenfaktor dar, der über die aktuellen und zukünftigen Angebotsmöglichkeiten mitentscheidet. Steigen die Löhne schneller als die Produktivität, verschlechtern sie die Bedingungen für Investitionen und gefährden auf diese Weise ebenfalls die Beschäftigung [13] .

Damit Lohnzurückhaltung im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit Wirkung zeigt, darf sie also nicht zu einer Schwächung der Nachfrage führen. Um dies zu verhindern, muss sowohl die Finanzpolitik als auch die Geldpolitik die Lohnpolitik flankieren. Gleichzeitig werden die öffentlichen Haushalte durch den verringerten Lohnanstieg entlastet, da ihre Personalausgaben entsprechend weniger steigen. Eine Strategie der Lohnmäßigung erleichtert die Konsolidierung der Staatsfinanzen einerseits und leistet einen wesentlichen Beitrag zur Preisstabilität andererseits.

Lohndifferenzierung als Mittel zur Beschäftigungssteigerung?

Neben einer Strategie der Lohnmäßigung wird häufig Lohndifferenzierung als Mittel zur Beschäftigungssteigerung gefordert [14] . Im Vergleich zu den Vereinigten Staaten ist die Lohnstruktur in der EWU wenig differenziert. Auch wenn eine stärkere Spreizung am unteren Rand der Lohnskala die Beschäftigungschancen gering qualifizierter Arbeitskräfte erhöht, führt sie nicht notwendigerweise auch zu höherer Wettbewerbsfähigkeit. Der Grund hierfür ist in den Strukturmerkmalen der europäischen Arbeitslosigkeit zu suchen. So zeigt sich der weltweite Strukturwandel zur Informations- und Kommunikationsgesellschaft mittlerweile in fast jedem Unternehmen. Während die Nachfrage nach hoch qualifizierten Arbeitskräften ständig steigt, veralten gegebene Qualifikationen und Fähigkeiten der Arbeitnehmer immer schneller. Um den Unternehmen, aber auch den Arbeitskräften die Anpassung an die veränderten Bedingungen zu erleichtern, erweisen sich Ausbildungs- und Umschulungsmaßnahmen wichtiger als Lohnspreizungen. Auch schmälern Lohnspreizungen am unteren Ende die Ausbildungsbereitschaft der Unternehmen, insbesondere der deutschen. Bislang übernehmen Auszubildende einen Teil der niedrig qualifizierten Arbeiten, ohne dass die Unternehmen verpflichtet sind, ihnen für diese Tätigkeiten den entsprechenden Tariflohn zu bezahlen. Sinken dagegen die Löhne für gering qualifizierte Arbeitskräfte, lohnt es sich für die Unternehmen kostenrechnerisch nicht mehr, weiter auszubilden. Ferner gleichen Lohnspreizungen nicht notwendigerweise die unterschiedliche Wirtschaftskraft zwischen Regionen aus. So sind Regionen unterschiedlich mit Industrie- und Dienstleistungsunternehmen besetzt. Um den regionalen Unterschieden Rechnung zu tragen, können die Tarifparteien besser Lohnkorridore festlegen und auf diese Weise das Geleitzugsverfahren für diejenigen Regionen durchbrechen, in denen hohe Arbeitslosigkeit herrscht.

Konsensgespräche

Weder die Tarifpartner noch die EZB alleine können der anhaltenden Arbeitslosigkeit begegnen. Daher wird es immer wichtiger, dass die Sozialpartner mit der EZB informell Kontakt aufnehmen und Standpunkte austauschen. Ein Vorbild liefert der Sociaal Economische Raad in den Niederlanden, der als Gesprächsplattform für Gewerkschaften und Arbeitgeber fungiert und von der niederländischen Zentralbank beraten wird.

IV. Schlussbetrachtung

Zweifellos ist die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in Europa ein schwerwiegendes Problem, für dessen Lösung sich keine einfachen Patentrezepte anbieten. Eine weitgehende Deregulierung der Arbeitsmärkte mit größerer Lohnspreizung, wie sie in den Vereinigten Staaten zu finden ist, bietet für die EWU keine ernsthafte Option. Auch werden Wanderungsbewegungen in Europa in absehbarer Zukunft nicht wesentlich zunehmen und regionale Gefälle auf dem Arbeitsmarkt ausgleichen. Ferner ist heute noch nicht abzusehen, ob und wann der vergemeinschafteten Geldpolitik eine vollständig harmonisierte Finanzpolitik folgen wird. Wettbewerbsorientierte Arbeitsmärkte nach amerikanischem Vorbild sind kein Heilmittel gegen die hohe europäische Arbeitslosigkeit. Daher müssen in Europa andere Wege beschritten werden.

Die Analyse des europäischen Arbeitsmarktes zeigt, wie wichtig dabei der Dialog zwischen den beteiligten Akteuren ist. Wenn nationale Regierungen mehr Vertrauen in die Goldene Defizitregel fassen und Umschulungs- und Ausbildungsmaßnahmen in ihr Regierungsprogramm inte- grieren, fällt es den Gewerkschaften leichter, ihre lohnpolitische Verantwortung für die Preisstabilität zu übernehmen. In einem inflationsfreien Umfeld kann die EZB dann ihrerseits einfacher die Zinsen senken und das Wirtschaftswachstum stimulieren. Angesichts der Komplexität und der Unterschiedlichkeit der europäischen Arbeitsmärkte bleibt die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit eine langwierige und vielschichtige Aufgabe, die viel Kreativität und die Zusammenarbeit aller Beteiligten erfordert.

Internetverweise der Autoren:

 

www.europa.eu.int/comm/dg05/index_de.htm

www.labor.net.au/links.htm#international

www.ilo.org/
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Fußnoten

1.
Die Studie wurde gefördert durch eine Zuwendung der Hans-Böckler-Stiftung. Insbesondere danken wir Frank Gerlach und Rolf Simons für ihre konstruktive Begleitung des Forschungsprojektes. Ferner danken wir Alexandra Hennessy, Torben Iversen, Jürgen Kromphardt und Richhild Moessner für zahlreiche Hinweise und Kommentare zu früheren Versionen und Lutz Engelhard für umfangreiche technische Unterstützung. Daneben gilt unser Dank Bob Hancké, Hugo Keuzenkamp und Joachim Kremer-de Fries für ihre engagierte Unterstützung des Projektes. Natürlich gehen alle verbleibenden Fehler zu unseren Lasten. Der Artikel spiegelt die persönlichen Auffassungen der Autoren wider.
2.
Vgl. Eurostat, News Release, Nr. 93/99, 17. September 1999.
3.
Vgl. Berry Eichengreen, European Monetary Unification: Theory, Practice and Analysis, Cambridge 1997; OECD, EMU: Facts, Challenges and Policies, Paris 1999.
4.
Vgl. Dieter Bogai, Arbeitsmarktpolitik in der Europäischen Union, in: WSI Mitteilungen, 53 (1998)12, S. 847.
5.
Vgl. Arne Heise, Institutioneller Wandel, Beschäftigung und Effizienz, in: WSI-Mitteilungen, 53 (1998)4, S. 235 ff.
6.
Vgl. Deutsche Bundesbank, Der Arbeitsmarkt in der Europäischen Währungsunion, in: Monatsbericht, Oktober 1999, S. 54 f.
7.
Vgl. Eurostat Datashop, Social Portrait of Europe, Luxemburg 1998, S. 116.
8.
Neben den Bruttolöhnen und -gehältern enthalten die Arbeitnehmerentgelte auch noch tatsächliche und unterstellte Sozialbeiträge der Arbeitgeber.
9.
Vgl. Martin Rhodes: Globalisation, Labour Markets and Welfare States: A Future of ,Competitive Corporatism'?, European University Institute, EUI Working Papers, RCS Nr. 97/36.
10.
Vgl. Anke Hassel, Arbeit und ihr Preis, in: Mitbestimmung, (1999)5, S. 29.
11.
Vgl. Jaak Vilrokx, Tarifpolitik am Wendepunkt. Zum Wandel der Tarifbeziehungen in Belgien in den 90er Jahren, in: WSI-Mitteilungen, 51 (1998)7, S. 474 ff.
12.
Vgl. Arne Heise/Thorsten Schulten, Lohndumping in der EWU - geht ein Gespenst um in Europa? - eine Replik, in: Wirtschaftsdienst, (1999)2, S. 93.
13.
Vgl. Jürgen Kromphardt, Lohnsenkungswettbewerb in der EWU - Deflationsgefahr oder Beschäftigungsimpuls?, in: Wirtschaftsdienst, (1999)2, S. 89.
14.
Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 1999/2000, Stuttgart 1999, S. 169 ff.