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26.5.2002 | Von:
Thomas Kampffmeyer

Lösungsansätze für die Verschuldungsprobleme der ärmsten Entwicklungsländer

Hintergrund, Bausteine und Perspektiven der HIPC-Initiative

Die Verschuldung der ärmsten Entwicklungsländer ist ein altbekanntes Problem. Wie konnte es soweit kommen, dass hier den steigenden Zinsverpflichtungen kein ausreichendes Wachstum der volkswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gegenüberstand?

I. Das Scheitern aller bisherigen Lösungsansätze

Die Verschuldungsproblematik der ärmsten Entwicklungsländer war bereits Ende der fünfziger Jahre Anlass zur Sorge [1] . Eine beträchtliche Anzahl von Ländern war an die weltbankintern geltende Verschuldungsobergrenze gestoßen, die damals noch bei einer Schuldendienstquote (Schuldendienst in v. H. der Exporterlöse) von sechs bis sieben Prozent gesehen wurde [2] . Die Gefahr, dass die als entwicklungsnotwendig erachtete ergänzende externe Finanzierung in Überschuldung münden könnte, hatte 1960 zur Gründung der "International Development Association" (IDA), des "weichen Fensters" der Weltbank geführt. Denn ein wesentlicher Parameter zur Erhöhung der Schuldendienstfähigkeit dieser Ländergruppe war, wie Weltbank-Ökonomen in mehreren Studien gezeigt hatten, die Darlehensvergabe zu konzessionären Bedingungen. In den sechziger Jahren mussten dann trotz zunehmend konzessionärer Darlehensvergabe mit Ghana (1966 und 1968) und Indien (1968) erstmals zwei arme Entwicklungsländer den Weg zum Pariser Club antreten, der sich 1956 als Umschuldungsgremium der bilateralen öffentlichen Gläubiger konstituiert hatte und seitdem mit wachsender Regelmäßigkeit die Verbindlichkeiten von Entwicklungsländern in Zahlungsnöten restrukturierte. Die Empfehlungen des Pearson-Berichts von 1969 [3] zu Tilgungserleichterungen und zur Begrenzung von Exportkrediten machen deutlich, dass die Autoren, die Mitglieder der Kommission für Internationale Entwicklung, schon damals die armen Länder der Dritten Welt in einer Verschuldungsfalle sahen.


Die Gebergemeinschaft hatte schon früh damit begonnen, der geringen Schuldendienstfähigkeit [4] der ärmsten Entwicklungsländer Rechnung zu tragen. Zunächst hatten die bi- und multilateralen Geber ihre Entwicklungshilfedarlehen zu immer günstigeren Konditionen gegeben. Zu diesem Zweck hatte die Weltbank 1960 die IDA eingerichtet [5] . Die Afrikanische, die Asiatische und die Interamerikanische Entwicklungsbank folgten später ihrem Beispiel. Auch die bilateralen Geber erhöhten sukzessive das Zuschuss-Element der ausgereichten Entwicklungshilfemittel. So hatte die Bundesrepublik den am wenigsten entwickelten Ländern bereits seit 1972 Entwicklungshilfedarlehen ausschließlich zu IDA-Konditionen gewährt und seit 1978 Mittel der Finanziellen Zusammenarbeit überhaupt nur noch in Form von Zuschüssen vergeben. Außerdem begannen die bilateralen Geber auf der Grundlage der Entschließung 165 (S-IX) des Rates der Welthandelskonferenz (UNCTAD) vom 11. März 1978 [6] damit, den ärmsten Ländern ihre Hilfeschulden zu erlassen. Die Bundesrepublik etwa hatte noch im gleichen Jahr ihr erstes Regierungsabkommen über einen Schuldenerlass mit Nepal abgeschlossen. Bis 1982, als sich im Anschluss an das Moratorium Mexikos die Probleme der Entwicklungsländerverschuldung zur systemischen Krise auswuchsen, folgten Abkommen mit 18 weiteren Niedrigeinkommensländern.

Für die Gruppe der armen Länder brachten die achtziger Jahre eine weitere Verschärfung ihrer Schwierigkeiten. Der Vertrauensverlust, der aus der globalen Zahlungskrise resultierte, als klar wurde, dass es sich im Kern nicht um ein Liquiditäts-, sondern um ein Insolvenzproblem handelte, wirkte sich außerordentlich negativ auf sie aus. Auf dem sich herausbildenden Sekundärmarkt für kommerzielle Entwicklungsländerschulden wurden ihre Verbindlichkeiten nur noch mit einem Bruchteil ihres Nominalwertes gehandelt, was ihnen für viele Jahre den Zugang zu Bankkrediten versperrte. Zwar war mit dem Handel von niedrig bewerteten Schuldtiteln [7] auch die Herausbildung eines eigenen und zum Teil sehr innovativen Arsenals an Instrumenten zur Streichung vor allem kommerzieller Forderungen verbunden. Von den diversen Formen sekundärmarktbezogener Schuldenreduktionen konnten die ärmsten Länder jedoch nur in begrenztem Maße Gebrauch machen. Auf öffentliches Interesse in den Geberländern stießen vor allem Umwandlungen von Schulden in Naturschutzleistungen (debt-for-nature swaps) und Umwandlungen von Schulden in Projekte der Kinderhilfe (UNICEF debt-for-child-development swaps); sie leisteten aber in quantitativer Hinsicht nur einen marginalen Beitrag. Eine gewisse Bedeutung erlangten dank der finanziellen Unterstützung durch die Weltbank dagegen die Rückkäufe kommerzieller Schulden.

Gleichzeitig nahm aufgrund fallender Rohstoffpreise für wichtige Exportgüter und sinkender Wachstumsraten auch ihre volkswirtschaftliche Leistungs- und Schuldendienstfähigkeit ab. Die Umschuldungen im Pariser Club häuften sich, und die Geberländer nahmen die Gruppe der hochverschuldeten armen Länder inzwischen zunehmend als besondere Problemkategorie wahr. Aber erst Ende der achtziger Jahre begannen sie, die Konditionen für die Regelung der Schulden dieser Ländergruppe Schritt für Schritt zu verbessern. Wichtigster Motor dieser Entwicklung waren die Gipfeltreffen der G 7 [8] und die dabei vereinbarten Empfehlungen [9] . 1987 waren den ärmsten Ländern nach einem entsprechenden Beschluss des Gipfels von Venedig verlängerte Rückzahlungsfristen von bis zu 20 Jahren und niedrigere Zinssätze eingeräumt worden. 1988 folgten die sogenannten Toronto-Konditionen, die einen Schuldenerlass von bis zu 33 Prozent vorsahen [10] . Mit den London- oder Trinidad-Konditionen von 1991 wurde neben weiteren Erleichterungen bei den Laufzeiten und Freijahren umgeschuldeter Forderungen das Erlasselement für die ärmsten Länder auf 50 Prozent angehoben. Gemäß den Neapel-Konditionen von 1994 konnten Schuldenerlasse von bis zu 67 Prozent gewährt werden. Die Lyon-Konditionen von 1996 schließlich ermöglichten Erleichterungen von bis zu 80 Prozent.

Als Sonderproblem erwies sich der als Folge der bilateralen Erleichterungen und Zuschussfinanzierungen zunehmende Anteil der Verschuldung bei den multilateralen Finanzinstitutionen, auf die 1996 schon 37 Prozent aller HIPC-Schulden entfielen. Sie stellten eine große Belastung dar. Bereits Ende 1993, Anfang 1994 hatten allein in Afrika elf hoch verschuldete Länder mit geringem Einkommen Zahlungsrückstände gegenüber Weltbank, IWF und Afrikanischer Entwicklungsbank auflaufen lassen [11] . Dies war Ausdruck einer außergewöhnlichen finanziellen Zwangslage, da klar war, dass die Nicht-Bedienung von multilateralen Schulden wegen des bevorzugten Gläubigerstatus der internationalen Finanzierungssinstitutionen gravierende Konsequenzen für bilaterale Erlasse und den Zugang zu neuen Entwicklungshilfemitteln hatte.

Weltbank und IWF sahen sich angesichts des wachsenden Gewichts multilateraler Schulden mit zunehmenden Schwierigkeiten konfrontiert, die lange Zeit akzeptierte Rollen- und Lastenverteilung bei der Beseitigung des Schuldenüberhangs der ärmsten Länder zu rechtfertigen. Danach war es Aufgabe der internationalen Finanzinstitutionen, die Geber-Koordinierung zu organisieren und eine Katalysatorrolle wahrzunehmen, solide Reformpolitiken zu gewährleisten und neue Mittel zu weichen Konditionen für die Sicherung der wachstumsnotwendigen Investitionen und Importe bereitzustellen. Die bilateralen Geber sollten die noch bestehenden Hilfe- und Handelsschulden soweit wie möglich erlassen bzw. durch günstige Kredite oder besser noch Zuschüsse refinanzieren und darüber hinaus weitere Entwicklungshilfe leisten.

Um der selbst unter Gebervertretern zunehmend geäußerten Forderung nach einer Reduzierung auch multilateraler Schulden den Wind aus den Segeln zu nehmen und damit die Aufrechterhaltung des bevorzugten Gläubigerstatus zu sichern, baute die Weltbank ihr Instrumentarium zur Schuldenerleichterung aus. 1989 schuf sie mit der Schuldenreduzierungsfazilität der Internationalen Entwicklungsorganisation (IDA Debt Reduction Facility) die Möglichkeit, kommerzielle Schulden zum jeweiligen (Sekundär-)Marktwert mit IDA-Mitteln zurückzukaufen, und im selben Jahr ermöglichte sie es Ländern, die bei ihr noch Schulden zu marktüblichen Konditionen hatten, die darauf zu zahlenden Zinsen aus günstigen Mitteln der sogenannten "Fünften Dimension der IDA" zu finanzieren.

Spätestens 1995 setzte sich jedoch die Einsicht durch, dass alle bisherigen Lösungsansätze nicht ausreichen würden, um den ärmsten Ländern das Erreichen einer tragfähigen Schuldenbelastung zu ermöglichen. Die Verschuldungsindikatoren hatten sich insgesamt kaum verbessert. Die Gesamtschulden jener 41 Länder mit niedrigem bzw. mittlerem Einkommen, die später in der neuen Kategorie der hoch verschuldeten armen Länder (HIPC-Länder) zusammengefasst wurden, beliefen sich 1996 auf 245,1 Mrd. US-Dollar, ihre Zahlungsrückstände auf 70,3 Mrd. US-Dollar [12] . Zwar betrug ihr Anteil an der Gesamtverschuldung aller Entwicklungs- und Transformationsländer nur elf Prozent; für die Menschen in diesen Ländern war die Schuldenlast jedoch zu einem entscheidenden Entwicklungshemmnis geworden.

Fußnoten

1.
Vgl. Dragoslav Avramovic/Ravi Gulhati, Debt-Servicing Problems of Low-Income Countries, 1955-58, Baltimore 1960.
2.
Vgl. James H. Weaver, The International Development Association. A new Approach to Foreign Aid, New York-Washington-London 1965, S. 50-53.
3.
Vgl. Lester B. Pearson u. a., Der Pearson-Bericht, Wien - München - Zürich 1969. Dort heißt es auf S. 203: "Alle Tilgungserleichterungen sollten so durchgeführt werden, dass die Notwendigkeit wiederholter Umschuldungen vermieden und wieder eine realistische Basis für ein gesundes Finanzkonzept des betreffenden Schuldnerlandes geschaffen wird." Und auf S. 192: "Ein derartiger Plafond (für Exportkredite, d. Verf.) ist unbedingt notwendig. Wenn diese sehr kostspieligen Kredite nämlich ohne jede Einschränkung überhand nehmen, kann die durch einen Schuldaufschub zustande gekommene Entspannung der Lage sehr schnell zunichte gemacht werden."
4.
Die geringe Schuldendienstfähigkeit dieser Ländergruppe liegt - generell gesprochen - daran, dass sie ihre Produktionsfaktoren nicht effizient genug einzusetzen vermochte, um eine rentable Verzinsung der Auslandskredite sicherzustellen. Dies hängt mit einer Vielzahl endogener und exogener Faktoren zusammen: dem Versagen der politisch Verantwortlichen ("bad governance") im weitesten Sinne, der Fehlallokation von Kreditmitteln bis hin zur rein konsumptiven Verwendung, unzureichenden und schlecht konzipierten Strukturanpassungspolitiken als Folge von Fehlern der Empfängerländer wie auch aufseiten von IWF und Weltbank, Fehlern bei der Schuldenstrukturpolitik, wenig verantwortungsbewussten Kreditvergabepolitiken kommerzieller wie öffentlicher Gläubiger und mit externen Schocks (z. B. fallende "terms of trade", Naturkatastrophen etc.).
5.
"Although some countries could still borrow safely, apparently there was a growing number that had passed their limit. It was this latter group of countries that particularly pressed for the establishment of some institution like the International Development Association." J. H. Weaver (Anm. 3), S. 53.
6.
In Teil A, Ziff. 4 spricht sich die genannte Resolution des "Trade and Development Board" im Hinblick auf arme und insbesondere am wenigsten entwickelte Länder dafür aus, rückwirkend die Konditionen von in der Vergangenheit gewährten Darlehen an die inzwischen üblichen Bedingungen anzupassen oder gleichwertige Maßnahmen zu ergreifen, um den Nettoressourcentransfer in diese Länder zu erhöhen.
7.
Die Schuldtitel dieser Ländergruppe notierten meist unter 15 Prozent des Nominalwertes.
8.
Vgl. Walter Eberlei, Schuldenkrise der ärmsten Länder gelöst? - Die Ergebnisse des Kölner G-7-Gipfels, Duisburg 1999, S. 12.
9.
Die verbesserten Konditionen wurden meist nach dem jeweiligen Tagungsort der G 7 benannt.
10.
Neben der Festlegung der maximalen Erlassquote wurden bei allen Konditionenanpassungen auch Freijahre, Umschuldungsfristen und -laufzeiten angepasst, und zwar jeweils getrennt nach Handels- und Hilfeschulden.
11.
Vgl. The World Bank, Toward Resolving the Debt Problem of Severely Indebted Low Income Countries, Background Paper for the International Seminar on "External Finance for Low-Income Developing Countries: The Debt Dimension", Washington, D. C. 1994, S. 39.
12.
Vgl. The World Bank, Global Development Finance 1999. Die Zahlen beziehen sich auf die ursprüngliche Liste der HIPC-Länder, die noch Nigeria, aber noch nicht Malawi enthielt.