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26.5.2002 | Von:
Jürgen H. Wolff

Armutsbekämpfung durch Entwicklungshilfe

II. Armutsentwicklung und Entwicklungshilfe: Methodische und empirische Probleme

Die Frage stellt sich damit ganz grundsätzlich, ob und wieweit Entwicklungshilfe Armut überhaupt reduzieren könne.

Einige methodische Vorüberlegungen: Die Aussage, dass Entwicklungshilfe Armut reduziere oder nicht reduziere, ist methodisch schwer zu treffen. Armut mag ohne jede Entwicklungshilfe zurückgehen (das war etwa die Entwicklung in den heutigen Industrieländern), sie mag trotz Entwicklungshilfe gleich bleiben oder sogar zunehmen. Selbst wenn dieses konstatiert werden sollte, ist das konterfaktische Argument, dass Entwicklungshilfe eine Zunahme von Armut gebremst habe, schwer zu widerlegen. Oder anders: Die Entwicklung eines zentralen gesellschaftlichen Problems wie der Armut hängt wie andere Entwicklungen auch von einer unübersehbar großen Zahl von Faktoren ab, so dass es im Einzelfall methodisch schwierig ist, eine beobachtete Veränderung der in Rede stehenden Größe einem dieser Faktoren zuzuschreiben.

Zweitens: Will man über ein gesellschaftliches Phänomen wie Armut und ihre Veränderung Aussagen treffen, dann ist die entscheidende Analyseebene diejenige des Gesamtlandes beziehungsweise der Gesamtgesellschaft. Die Feststellung etwa, in einer bestimmten Bevölkerungsschicht oder einer bestimmten Region eines Landes sei eine Verbesserung der Armutssituation eingetreten, sagt über die Gesamtentwicklung logischerweise nichts aus, da es in anderen Regionen oder anderen Schichten zu einer Verschärfung der Armutssituation gekommen sein kann, die die Erfolge aufwiegen oder gar überwiegen kann. Analysen über die Wirkung von Entwicklungshilfe auf die Vermehrung oder Verminderung von Armut bleiben demgegenüber allzu oft auf der Ebene von Einzelprojekten stehen [8] . Hier gilt es jedoch festzuhalten, dass es für praktisch jedes nicht völlig sinnlose Entwicklungsprojekt eine angebbare Gruppe von Begünstigten gibt, denen eine Besserung ihrer Lage gebracht wird. Die allgemeine Befriedigung über den hohen Anteil erfolgreicher Entwicklungsprojekte bleibt aber vordergründig bzw. unberechtigt. Hier gilt der klare Satz, dass die Summe noch so vieler Einzelprojekte über die Gesamtwirkung von Entwicklungshilfe, d. h. die Entwicklung gesamtgesellschaftlicher Aggregatgrößen, auf die es allein ankommt, nichts aussagt. Oder anders: Noch so viele erfolgreiche Entwicklungsprojekte garantieren in keiner Weise Entwicklung; es gibt genügend Länder, in denen es zahlreiche erfolgreiche Projekte gibt, ohne dass sich das große Ziel der Entwicklung, wie auch immer definiert, eingestellt hätte.

Warum ist das so? Hier können verschiedene logische Ebenen unterschieden werden:

1. Positive nachgewiesene Wirkungen von Projekten können im Ergebnis durch gegenläufige Entwicklungen des Gesamtsystems konterkariert werden. (Von dem nicht seltenen Fall, dass das Projekt selbst an ungünstigen Rahmenbedingungen scheitert, wird hier ganz abgesehen.) Hat etwa ein Landwirtschaftsprojekt zum Ziel, die Ernährungssituation zu verbessern und die bäuerlichen Einkommen zu steigern (das wären typische Ziele von Landwirtschaftsprojekten), dann mag auch der Erfolg eines Projektes durch eine falsche Preispolitik des Staates, die alle Bauern betrifft (sie zählen weltweit zu den ärmsten Bevölkerungsschichten) ganz oder teilweise neutralisiert werden. Selbst wenn die Zielgruppe des Projektes besser dastünde als ohne das Projekt, wäre für die Lage der armen Bauern insgesamt nichts erreicht worden.

2. Auf einer zweiten Ebene ist die Frage zu stellen, wie sich das inländische Spar- und Investitionsverhalten bei Zustrom von Auslandskapital, den Entwicklungshilfe direkt oder indirekt darstellt, verändert. Kann davon ausgegangen werden, dass die Nettoinvestitionen um die Höhe des Kapitalzuflusses zunehmen, oder führt dieser zu einer Reduktion der inländischen Ersparnis und damit der inlandsfinanzierten Investitionen, so dass die Nettoinvestitionen mehr oder weniger gleich bleiben, aber zum Teil vom Ausland (ausländischen Kapitaleigentümern und Steuerzahlern) finanziert werden? Seit der Frühzeit der Entwicklungshilfe und der Entwicklungshilfekritik wird ein negativer Zusammenhang zwischen der Höhe inländischer Ersparnis und ausländischer Kredite aus theoretischen Gründen postuliert und in einer Reihe von ökonometrischen Studien nachgewiesen [9] . Entwicklungshilfe tritt also nicht einfach additiv zu den entwicklungswirksamen Ausgaben der Empfängerregierung bzw. des Empfängerlandes, sondern ersetzt diese mindestens zum Teil, wie neuerdings wieder durch Studien der Weltbank nachgewiesen wurde [10] . Hiernach steigen bei einem Zustrom von einem US-Dollar Entwicklungshilfe die öffentlichen Investitionen nur um 29 Cents, führen, in einem anderen Länderbeispiel, verbilligte Kredite (sog. Concessional loans) wie diejenigen der International Development Association von einem US-Dollar nur zu einer Zunahme der Staatsausgaben von 63 Cents, wobei der Effekt von verbilligten Krediten und Geschenken von einem US-Dollar zusammengenommen nur 33 Cents ausmacht [11] - mit großen Unterschieden von Land zu Land, was also nichts anderes heißt, als dass ein erheblicher Teil der Entwicklungshilfe schlicht für Staatskonsum verwendet wird [12] . Selbst präzis auf einen Sektor ausgerichtete Entwicklungshilfe kommt nicht in voller Höhe an, wie z. B. bei Landwirtschaftsprojekten: Ein US-Dollar Hilfe für Landwirtschaft führt zu einer Zunahme der Ausgaben für Landwirtschaft, die - wiederum mit großen Unterschieden von Land zu Land - in der Regel weit unter einem US-Dollar liegt [13] . Für die Entwicklungshilfe für das Gesundheitswesen und Erziehung gilt sogar, dass der Nettoeffekt negativ ist, tatsächlich also weniger für diese Bereiche ausgegeben wird, wenn ausländische Entwicklungshilfe hierfür gewährt wird [14] . So gesehen wäre das 20/20-Ziel vollends kontraproduktiv!

Fußnoten

8.
Man vergleiche hierzu die Erfolgsberichte von entwicklungspolitischen Organisationen wie Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (J. H. Wolff [Anm. 5], S. 309 ff.), Gesellschaft für technische Zusammenarbeit oder Kreditanstalt für Wiederaufbau (der gerade publizierte fünfte Auswertungsbericht über geförderte Vorhaben in Entwicklungsländern: Ergebnisse der Finanziellen Zusammenarbeit z. B. enthält auf S. 20 ff. Übersichten über die Anteile erfolgreicher Projekte) oder der Weltbank (vgl. J. H. Wolff [Anm. 5], S. 273 f.). Allerdings ist einzuräumen, dass die im Folgenden erörterten strukturellen Probleme allmählich in das Bewusstsein der entwicklungspolitischen Akteure rücken, ohne dass die für sich genommen wenig aussagekräftigen Erfolgsmeldungen relativiert würden.
9.
Eine genauere Erörterung des Forschungsstandes in: J. H. Wolff (Anm. 5), S. 48 f.
10.
Vgl. The World Bank, Assessing Aid. What Works, What Doesn't, and Why, Oxford u. a. 1998, S. 19. Vgl. auch Janine L. Bowen, Foreign Aid and Economic Grouth, Aldershot u. a. 1998, S. 85.
11.
Vgl. ebd., S. 64 f.
12.
Vgl. ebd., S. 67.
13.
Vgl. ebd., S. 68.
14.
Vgl. ebd., S. 69 f.