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26.5.2002 | Von:
Heinrich Langerbein

In der internationalen Entwicklungspolitik stecken erhebliche Finanzreserven

Den Kreis der Entwicklungsländer reduzieren



Die für die entwicklungspolitische Zusammenarbeit maßgebliche Basis für die Industrieländer ist die sogenannte DAC-Entwicklungsländer-Liste. Diese Liste wurde erstmals Ende der fünfziger Jahre von den Vorläufergremien des Ausschusses für Entwicklungshilfe (Development Assistance Committee, DAC) erstellt. Mitglieder des zur OECD gehörenden DAC sind fast alle Industrieländer. Die Liste verschafft den dort erwähnten Ländern der Dritten Welt keinen völkerrechtlich verbrieften Anspruch auf Entwicklungshilfe. Das Verzeichnis räumt aber den "Gebern" das Recht ein, eine entsprechende Unterstützung in der internationalen Entwicklungshilfe-Statistik aufzuführen.

Jeder Staat, der seinerzeit wünschte, vom Ausland finanzielle und handelspolitische Hilfe zu erhalten, konnte sich auf die Liste setzen lassen. Zusätzlich benannten alle damaligen Kolonialmächte ihre Kolonien als unterstützungsbedürftige Gebiete. Manche dieser Geber waren damals der Meinung, nur eine massive Entwicklungshilfe könnte die Kolonien von ihren Freiheitsbemühungen abbringen. Als dann in den sechziger Jahren die meisten Gebiete unabhängig wurden, legten sie ausnahmslos Wert darauf, als Entwicklungsländer zu gelten. Die mit der Sowjetunion verbundenen "Staatshandelsländer" wünschten dagegen aus politischen Gründen, nicht auf die DAC-Entwicklungsländer-Liste gesetzt zu werden. China erbat 1980 den DAC-Entwicklungsland-Status. Portugal sah sich zunächst nicht als Entwicklungsland, änderte 1974 seine Meinung und ließ sich ab 1992 wieder zum Industrieland erklären. Noch 1965 - als die ersten befriedigenden vergleichbaren Weltbank-Statistiken veröffentlicht wurden - lag der Entwicklungsstand der Entwicklungsländer - gemessen am Pro-Kopf-Einkommen - nach Weltbank-Angaben dicht beieinander. Die Spannbreite betrug 40 US-Dollar (Malawi) bis 760 US-Dollar (Argentinien).

Inzwischen hat sich die Dritte Welt jedoch gewaltig auseinander gelebt. 1997 reichte nach Weltbank-Angaben die Spanne von 90 US-Dollar Pro-Kopf-Einkommen (Mosambik) bis 10 550 US-Dollar (Südkorea). Die Spannbreite hätte sich sogar auf 32 940 US-Dollar (Singapur), das heißt über das Pro-Kopf-Einkommen von Deutschland hinaus ausgeweitet, wenn sich nicht die DAC-Mitglieder Anfang der neunziger Jahre erstmals entschlossen hätten, von sich aus die Entwicklungsländer-Liste zu gestalten. Mit Übergangsfristen wurden einige reiche Länder von der Liste gestrichen. Dadurch verlor Israel Anfang 1997 als wichtigster entwicklungspolitischer Partner der USA (nach DAC-Angaben 12,5 Prozent der US-Entwicklungshilfe im Jahr 1996) und als nicht unbedeutendes Land für Deutschland (nach Angaben der deutschen Bundesregierung erhielt Israel noch 1997 eine Kapitalhilfe in Höhe von 60 Mio. DM zugesagt) seinen DAC-Status als Entwicklungsland.

Das Hauptziel der internationalen Entwicklungspolitik ist es, Länder und abhängige Gebiete, die sich im vorindustriellen Stadium befinden, so lange international zu unterstützen, bis sie ein sich selbst tragendes Wachstum erreicht haben. Geber und Nehmer gingen zunächst davon aus, dass die von den USA Ende der vierziger Jahre begonnene und etwa ab 1960 von einer größeren Zahl von Staaten und internationalen Finanzierungsorganisationen deutlich ausgeweitete entwicklungspolitische Zusammenarbeit in überschaubarer Zeit beendet werden könnte. Indien hatte seinerzeit erklärt, es benötige die Hilfe voraussichtlich bis Ende der sechziger Jahre (später der siebziger Jahre).

Inzwischen hat eine größere Anzahl von Entwicklungsländern einen wirtschaftlichen Status erreicht, der mit Blick auf die Entscheidungen von "armen" Geberländern Ende der fünfziger Jahre die Aussage erlaubt, sie hätten das Endziel der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit inzwischen erreicht. Bisher hat jedoch, abgesehen von den EU-Ländern Portugal, Spanien und Griechenland, kein Land erklärt, es möchte nicht mehr als unterstützungsbedürftig angesehen werden. Angesichts der Finanznöte der meisten Geber stellt sich nunmehr die Frage, ob sich die internationale entwicklungspolitische Zusammenarbeit nicht auf die Länder beschränkten sollte, die der Hilfe noch dringend bedürfen und sie sinnvoll verwenden. Mir ist bewusst, dass es objektiv unmöglich ist, eine wissenschaftlich unangreifbare Obergrenze für den Entwicklungsstand eines Landes zu finden, ab der eine Hilfe nicht mehr nötig ist. Sicher ist aber, dass die zur Zeit von den DAC-Ländern gezogene Grenze zu hoch ist.

Allerdings haben sich die Mitglieder der Weltbank, d. h. Nehmer und Geber, bereits 1963 auf eine für die jetzigen Überlegungen nützlich erscheinende Orientierungslinie geeinigt. Nach dort vereinbarter Regelung erhalten nur Volkswirtschaften vergünstigte Kredite der Weltbank-Gruppe (IDA-Kredite), die aufgrund ihres niedrigen Entwicklungsstandes und der mangelnden Kreditwürdigkeit sich nicht ohne ausländische Subventionen helfen können. Die Mitglieder sind hierbei dem Weltbank-Vorschlag gefolgt, dass 1999 allenfalls die Länder IDA-Kredite erhalten sollen, die 1997 ein Pro-Kopf-Einkommen von unter 925 US-Dollar hatten. Von dieser Regelung sind nur einige sehr kleine Inselstaaten sowie Ägypten (1 180 US-Dollar Pro-Kopf-Einkommen), Mazedonien und Bolivien ausgenommen. Von der allgemeinen Obergrenze ausgehend, prüft die Weltbank, ob im konkreten Fall ein unter der derzeitigen Grenze liegendes Land eine Vergünstigung unbedingt benötigt. Da es keinen sachlichen Grund dafür gibt, dass eine Volkswirtschaft die Mittel für eine Maschine aufbringen kann, nicht aber für Dienstleistungen, sollte bei der Übertragung dieser Regelung auf die bilaterale entwicklungspolitische Zusammenarbeit die Technische Zusammenarbeit eine gleiche Grenze erhalten. Bei weiter entwickelten Ländern könnte in den Fällen eine Ausnahme gemacht werden, bei denen ein Vorhaben gefördert werden soll, das etwa im Bereich des Umweltschutzes einen weltweiten Effekt erwarten lässt.

Bisher hat jede deutsche Regierung erklärt, sie halte die bis heute betriebene "Gießkannenpolitik" der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit für nachteilig und werde sich in Zukunft auf deutlich weniger Länder konzentrieren. Die Realität sieht wie folgt aus: 1969 teilte die Bundesregierung dem DAC mit, 1968 seien mit insgesamt 24 Ländern Verträge über Kapitalhilfe abgeschlossen worden. 93 Prozent der gesamten Kapitalhilfe-Zusagen des Jahres 1969 verteilten sich auf 15 Länder. In den letzten Jahren erhielten dagegen jährlich 40 bis 45 Länder Kapitalhilfe. Die Zahl der Länder, die jährlich Technische Hilfe in irgendeiner Form bekommen, pendelte in den letzten Jahren um 130. Nach DAC-Veröffentlichungen entfielen in den Jahren 1976/77 auf die 15 wichtigsten Partner 39,5 Prozent der gesamten deutschen Hilfe-Auszahlungen, 1996/97 aber nur noch 31,2 Prozent. Folgte die Bundesregierung dem Vorschlag, ihre entwicklungspolitische Zusammenarbeit auf die nach Ansicht der Weltbank wirklich unterstützungsbedürftigen Länder zu beschränken, so reduzierte sich bei einem Pro-Kopf-Einkommen von 925 US-Dollar als Obergrenze die Zahl der Länder im Jahr 1999 von zur Zeit rund 130 auf zirka 75. Dadurch könnten trotz knapper Etatmittel den wirklich hilfsbedürftigen und entwicklungsbereiten Ländern weitaus mehr Unterstützung gewährt und im Zweifel die Breitenwirksamkeit entwicklungsorientierter Armutsbekämpfungs-Maßnahmen und von Umweltschutzvorhaben erhöht werden. Für Vorhaben in weiter entwickelten Ländern träte durch den Entzug der Kapitalhilfe keine Wirkung ein. Da im Rahmen der deutschen finanziellen Zusammenarbeit der Endkredit-Nehmer aus wettbewerbspolitischen Gründen sowieso marktübliche Kredite erhält, hat er gegenüber einem Bank-Kredit keinen besonderen Vorteil. "Leidtragender" wäre nur der Haushalt der den Kredit weitergebenden Regierung. Dieser Etat bekäme nicht mehr den Vergünstigungs-Anteil der Kapitalhilfe zur freien Verwendung. Ein wohl ausgebautes System der garantierten bzw. verbürgten Handelskredite sowie die Mittel der Deutschen Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) könnten weiterhin die über der Grenze liegenden Schwellenländer unterstützen. Für das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und seine Durchführungs-Organisationen ergäbe sich ein erheblicher Rationalsierungseffekt.