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26.5.2002 | Von:
Heinrich Langerbein

In der internationalen Entwicklungspolitik stecken erhebliche Finanzreserven

Die Überförderung von Subsahara-Afrika abbauen



Wenden wir uns nun von den Schwellenländern den ärmsten Ländern der Welt zu. Wie täglich aus den Medien zu erfahren ist, sehen Kreise, die sich besonders mit der Entwicklungspolitik identifizieren, das unzureichende Fördervolumen und die hohe Schuldenlast als wichtige Gründe für das dortige Elend an. Betrachten wir uns aus diesem Grunde die Situation des Landes, das nach der Weltbank-Statistik mit 90 US-Dollar im Jahr 1997 das niedrigste Pro-Kopf-Einkommen der Welt hatte: Mosambik.

Das Land erhielt von den bilateralen Gebern, der Europäischen Gemeinschaft und den internationalen Finanzierungsorganisationen in den letzten zehn Jahren nach DAC-Angaben jeweils eine öffentliche Entwicklungshilfe-Nettoauszahlung (ODA), die zeitweise über seinem Bruttosozialprodukt (BSP) lag. Hinzu kam noch die erhebliche Hilfe der Nichtregierungsorganisationen (NRO). Mit anderen Worten: Die öffentliche Hilfe deckte in einigen Jahren rein rechnerisch die Ausgaben der Volkswirtschaft völlig ab (Investitionen, Konsum und Militärausgaben) bzw. war gar nicht im vollen Umfang zu verwenden. Vielleicht ist dies ein Grund, weswegen die Militärausgaben von Mosambik unter den ärmsten Entwicklungsländern ein besonders hohes Volumen hatten. Angesichts dieser paradiesischen Hilfeschwemme blieb selbstverständlich keinerlei Raum für die Verwendung von Eigenersparnissen im Land. Die Macht- und Geld-Elite war regelrecht "gezwungen", ihr Geld im Ausland anzulegen. Die für eine Entwicklungshilfe an sich geforderte Selbsthilfe wurde damit unmöglich gemacht.

Wenn Mosambik auch bis 1986 eine marxistische Vergangenheit gehabt hat, dürfte doch zu erwarten gewesen sein, dass das Übermaß an Hilfe durch die bilateralen Geber, die seit 1987 von Weltbank und IWF hoch dotierten Strukturanpassungsmaßnahmen und die vielen armutsorientierten Vorhaben das Land nicht nur wirtschaftlich, sondern auch sozial vorangetrieben hätten. Dies trat jedoch nicht ein. Während Mosambik vor der erheblichen Förderung der westlichen Geber nach Weltbank-Angaben noch ein Pro-Kopf-Einkommen von 160 US-Dollar im Jahr 1985 hatte, fiel es danach zurück: 1989 auf 80 US-Dollar, verharrte dort unter Schwankungen bis 1996 und soll nach den vorläufigen Zahlen für 1997 wieder auf immerhin 90 US-Dollar gestiegen sein. Der private Konsum soll nach Weltbank-Angaben von 1980 bis 1996 jährlich um 1,7 Prozent abgenommen haben. Die Lebenserwartung fiel von 48 Jahren im Jahr 1986 auf derzeit 45 Jahre.

Wenn die massive Hilfe an das Land bisher wirtschaftlich und sozial kaum etwas bewirkte, so hatte sie doch eine Verdoppelung der Schulden in der Zeit von 1986 bis 1997 zur Folge. Abgesehen von Portugal gaben die anderen bilateralen Geber - Deutschland allen voran - ihre Hilfe à fonds perdu. Hauptsächliche Schuldenverursacher der letzten Jahre waren die frühere Kolonialmacht Portugal, die International Development Association (IDA) in der Weltbankgruppe, ausländische Privatbanken sowie der Internationale Währungsfonds (IWF). Zudem hat Mosambik noch erhebliche Schulden aufgrund der früheren Hilfe der Staatshandelsländer.

Bei den Schulden-Rückzahlungen stellten nach DAC-Angaben nicht etwa die privaten Banken, sondern die im Zusammenhang mit den Strukturanpassungsprogrammen vergebenen IWF-Kredite in den letzten Jahren die größte finanzielle Belastung für den öffentlichen Haushalt dar. Während Forderungen der ausländischen privaten Banken in Höhe von 435 Mio. US-Dollar nach DAC-Angaben im Jahr 1996 nur einen Kapitaldienst von 20 Mio. US-Dollar notwendig machten, mussten bei einem Forderungsstand des IWF von 181 Mio. US-Dollar nach der gleichen Quelle 34 Mio. US-Dollar an Kapitalrückzahlungen und Zinsen aufgebracht werden. Wenn das Land von der internationalen Gebergemeinschaft auch zu den 41 hoch verschuldeten armen Ländern gerechnet wird, bestehen angesichts des erwähnten massiven Hilfevolumens, von dem die Kapitalrückzahlungen der öffentlichen Entwicklungshilfe bereits abgezogen sind, keine Rückzahlungsprobleme.

Wenden wir uns nun dem Land zu, das - abgesehen von einigen Kleinststaaten und abhängigen Gebieten - im Laufe der Jahrzehnte weltweit relativ die meiste Hilfe erhalten hat: Tansania. Als das Land 1967 die Einführung des Ujamaa-Sozialismus verkündete, für den die staatlich gelenkte soziale Gerechtigkeit wichtiger war als wirtschaftliches Wachstum, war die Begeisterung vieler Geber, vor allem auch der Nichtregierungsorganisationen, groß. Von 1976 bis 1986 erhielt kein Least Developed Country eine höhere Kapital- und Beratungshilfe als Tansania.

Die Begeisterung der Geber wurde erneut angefacht, als mit dem Rücktritt des charismatischen Präsidenten Julius Nyerere das sozialistische Wirtschaftssystem 1985 aufgegeben wurde. Nicht zuletzt aufgrund der mit Weltbank und IWF 1986 bzw. 1987 vereinbarten Strukturanpassungsprogramme sowie der generellen Zuwendung der Gebergemeinschaft zu Subsahara-Afrika wurde das Land ähnlich wie Mosambik mit Hilfe-Angeboten überschüttet. Während die ODA 1985 mit 10,1 Prozent Anteil am BSP nach DAC-Angaben bereits weit über dem Durchschnitt der Subsahara-Länder lag, wurde schon 1989/90 die Eigenhilfe sehr erschwert, weil der Nettohilfe-Anteil am BSP auf 69,3 Prozent gestiegen war. Aufgrund höherer Rückzahlungen gingen in den Folgejahren die Nettohilfe-Auszahlungen zurück. 1996/97 betrug die Verhältnis-Zahl nur 13,4 Prozent (Subsahara-Afrika insgesamt fünf Prozent, Bangladesh 7,7 Prozent).

Der erwartete wirtschaftliche und soziale Erfolg des jahrzehntelangen massiven Hilfeeinsatzes blieb aus. Nach den von der Weltbank veröffentlichten Statistiken ist anzunehmen, dass der heutige wirtschaftliche und soziale Entwicklungsstand wahrscheinlich noch unter dem Ende der sechziger Jahre liegt. 1996 war die Lebenserwartung mit 50 Jahren noch ein Jahr niedriger als 1977. Das Schulwesen ist unbefriedigender geblieben als das der meisten Subsahara-Staaten. Während der besonders hohen Unterstützung des Landes sank nach Weltbank-Angaben der Konsum pro Kopf zwischen 1990 und 1996 um jährlich 0,8 Prozent. Von einer Zunahme der Armut ist auszugehen.

Das hohe Hilfevolumen der internationalen Finanzierungsinstitutionen und der mangelnde Ertrag des Kapitaleinsatzes haben wie im Falle Mosambik dazu geführt, dass Tansania als hoch verschuldet gilt. Auch hier stellen die im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme gewährten Kredite die relativ größte Bürde dar.

Nun ein genereller Blick auf Subsahara-Afrika: 1976 stammten nach Weltbank-Angaben elf der 20 ärmsten Länder der Welt aus Subsahara-Afrika. 20 Jahre später gibt es in dieser Gruppe 17 afrikanische Staaten. Dabei ist zu beachten, dass die Hilfe an die Subsahara-Staaten in den letzten zehn Jahren wesentlich gesteigert worden ist. Gleich arme Staaten wie z. B. Nepal erhielten dagegen nur einen Bruchteil dieser Hilfe. Bei Staaten mit einem rasanten Wachstum wie China betrug die Hilfe weniger als ein Prozent des BSP (nach DAC-Angaben 1996 0,32 Prozent).

Was sind die Ursachen, dass die Subsahara-Staaten bis heute das Armenhaus der Welt geblieben sind? Hier sind zunächst die tatsächlich oder latent vorhandenen innenpolitischen Unsicherheiten zu nennen. Der zweitwichtigste Grund scheint aber die Entwicklungshilfe zu sein. Der Umfang der Hilfe war zu groß. Die Selbsthilfe-Möglichkeiten wurden dadurch häufig erstickt. Die gewaltige ausländische Hilfsbereitschaft erschloss den Macht-Eliten erhebliche Pfründe. Sie waren vielleicht mit ein Grund, dass hier die kriegerischen Auseinandersetzungen in den letzten Jahren weitaus zahlreicher waren als in anderen Teilen der Dritten Welt.

Sieht man sich die Struktur der Kapitalzuflüsse an, so ist zunächst festzustellen, dass sie im wesentlichen aus Zuschüssen der bilateralen Geber und Nichtregierungsorganisationen bestehen und in kleinem Maße aus öffentlich verbürgten Krediten. Daneben gibt es die umfangreiche wirtschaftliche Zusammenarbeit der Europäischen Gemeinschaft, ebenfalls weitgehend in Form von Zuschüssen vergeben, ferner Zuschüsse verschiedener UN-Organisationen. Daneben sind die vergünstigten Kredite internationaler Finanzierungsorganisationen zu nennen und in einigen Ländern private Bankkredite. Schließlich kommen seit 1987 die mit Strukturanpassungsmaßnahmen verbundenen IWF-Kredite hinzu. Letztere werden zwar mit nur 0,5 Prozent verzinst, sind aber innerhalb von zehn Jahren zurückzuzahlen. Sie stellen die relativ größte Bürde für die afrikanischen Staaten dar. Diese Kredite sind für die kurzfristige Beseitigung von Zahlungsbilanzschwierigkeiten zu lang- und für Investitionen zu kurzfristig.

Die bilateralen Geber haben sich im allgemeinen für die Projekthilfe entschieden. Aufgrund jahrzehntelanger Erfahrung sind sie überzeugt, dass nur mit einer partnerschaftlichen Findung, Planung und Durchführung von konkreten Projekten ein hinreichend zielkonformer entwicklungspolitischer Effekt der eingesetzten Steuergelder zu erwarten ist. Verschiedene deutsche Regierungen haben in der Vergangenheit zusätzlich darauf hingewiesen, dass der "Kauf von goldenen Betten" auf diese Weite verhindert werden könnte. Das Problem, das mit dieser Hilfe verbunden ist, besteht darin, dass die bis zu 60 Geber eines Landes "Schlange stehen", um eines der seltenen guten Vorhaben zu ergattern. Daneben gibt es noch eine sehr große Anzahl von Nichtregierungsorganisationen, die sich ebenfalls um Hilfe bemühen.

Fast alle Geber wollen primär den ärmsten Ländern helfen und dabei vor allem Armuts-, Bildungs- oder Umweltprojekte fördern. Dafür gibt es politisch motivierte Planzahlen. Parlament und Öffentlichkeit messen die "Effizienz" der Geber-Behörden tatsächlich oder vermeintlich an diesen Zahlen. Somit ist tendenziell die Gefahr groß, dass selbst Vorhaben gefördert werden, die keinen wirtschaftlichen und sozialen Erfolg versprechen. Während Deutschland zumindest im Rahmen der finanziellen Zusammenarbeit die Kredite nur zu marktüblichen Bedingungen an den Endkreditnehmer weiterleiten lässt, geschieht dies bei vielen anderen Gebern nicht. Im letzteren Fall erhält ein Vorhaben einen erheblichen Wettbewerbsvorteil gegenüber nicht subventionierten Konkurrenten der lokalen Umgebung. Dies kann aber bedeuten, dass die volkswirtschaftliche Breitenwirkung für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung negativ wird. Bei dörflichen Entwicklungsmaßnahmen steigt während der Förderung im allgemeinen der Lebensstandard der davon betroffenen lokalen Bevölkerung. Allerdings wird unter Umständen den Nachbarorten buchstäblich "das Wasser abgegraben". Kleine Industrien in der Nachbarschaft, deren Kosten im Vergleich zu dem geförderten Vorhaben erheblich sind, gehen bankrott. Wegen der dort nicht subventionierten Kosten können die Tätigkeiten nicht nachgeahmt werden. Solche Vorhaben, die ohne Beachtung dieser Gefahren unterstützt werden, "leben" häufig nicht viel länger, als sie gefördert werden.

Seit Anfang der achtziger Jahre unterstützt die Weltbank in erheblichem Maße insbesondere in Afrika Strukturanpassungsprogramme. Zur Unterstützung dieser Reformen stellt sie erhebliche Mittel für eine Art von Programmhilfe, also eine nicht an gemeinsame Projekte gebundene Hilfe zur Verfügung. Die gleichen Regierungen, die zu Hause für die Projekthilfe eintreten, sahen bei der Billigung dieser Weltbank-Politik keine Gefahr, dass ohne Zutun der Geber die sehr schwachen und überforderten Träger in Afrika nicht zu einer eigenständigen Hilfe-Nutzung in der Lage sein könnten. Sie waren zudem der Meinung, dass in einer Zeit des Umbruchs die Regierungen in Afrika eine massiv erhöhte Hilfe sinnvoll nutzen könnten. Die Weltbank-Mitglieder legten allerdings fest, dass diese Programmhilfe nur für den Import bestimmter Investitionsgüter erlaubt ist.

Nicht zuletzt aus Konkurrenzgründen gegenüber der Weltbank richtete der IWF für die ärmeren hoch verschuldeten Entwicklungsländer in Afrika 1987 in erheblichem Maße aus Steuergeldern wichtiger Geber finanzierte Strukturanpassungsfonds ein und weitete sie später noch aus. In diesem Fall vertraten die Geberländer die Ansicht, Hilfegelder seien ersetzbar: Eine direkte Bindung der Hilfe an Vorhaben oder bestimmte Typen von Einfuhrgütern mache daher keinen Sinn. Somit ist die Nutzung dieser Mittel allein dem Entwicklungsland anvertraut. Sollte es die Hilfe ausschließlich für die Einfuhr von Rüstungsgütern verwenden, ist dies vertraglich in Ordnung und fällt mangels Kontrolle des Verwendungszwecks auch nicht auf. Soweit das Entwicklungsland in etwa die Bedingungen des mit dem IWF und der Weltbank vereinbarten Reformprogramms einhält, ist das einzige Erfolgskriterium dieser Hilfe die schnelle Auszahlung (quick disbursement). Das Entwicklungsland, das die Gelder nicht schnell abruft, hat somit schlechte Karten für weitere derartige Hilfen.

Die von Weltbank und IWF sowie von einigen anderen Gebern unterstützten Struktur- oder Sektoranpassungsprogramme für die ärmeren hoch verschuldeten Länder in Afrika waren mit hohen Erwartungen erfüllt. Weltbank und IWF gingen davon aus, dass die vereinbarten Programme nach einer Anpassungszeit von zirka fünf Jahren bessere wirtschaftliche, aber auch soziale Rahmenbedingungen schaffen würden. Dadurch würde auch der Lebensstandard dieser Länder bald steigen können. Da die Erwartungen weitgehend trogen, wurden anschließend weitere Programme vereinbart, die jeweils mit hohen Kreditmitteln verbunden waren. Weltbank und IWF waren der Ansicht, dass der Kapitaldienst dieser Kredite aus den Erträgen der Volkswirtschaft fristgerecht getragen werden könnte, zumal die noch höhere bilaterale Hilfe wegen ihres Zuschusscharakters keine Belastung erbringe. Wie wir wissen, trog auch diese Erwartung.

Hierzu ein konkretes Beispiel: Für die Weltbank und den IWF gab es in Subsahara-Afrika kein Land, das williger als Ghana auf die Reformvorschläge einging. Aus diesem Grund erhielt das Land von den beiden Finanzierungsinstitutionen eine umfangreiche Unterstützung. Nach Angaben der Weltbank haben sich die 1983 begonnenen Struktur- und Sektoranpassungsprogramme wie folgt auf wichtige volkswirtschaftliche Größen ausgewirkt: Das Pro-Kopf-Einkommen fiel nominal von 1985 bis 1996 von 380 auf 360 US-Dollar, d. h. real noch stärker. Während von 1980 bis 1990 die Brutto-Investitionen jährlich um 4,5 Prozent zunahmen, gingen sie von 1990 bis 1994 um 3,9 Prozent jährlich zurück. Die Brutto-Schulden gegenüber dem Ausland - insbesondere gegenüber der Weltbank-Gruppe und dem IWF - nahmen von 1,4 Mrd. US-Dollar im Jahr 1980 auf mehr als sechs Mrd. US-Dollar im Jahr 1996 zu.

Aufgrund der hohen Hilfe, die den afrikanischen Staaten weiterhin zufließt, ergeben sich aus den Rückzahlungsverpflichtungen an Weltbank und IWF jedoch augenblicklich keine liquiditätsmäßigen Probleme. Allerdings wird der hohe Bruttoschuldenstand vieler afrikanischer Staaten als mittelfristig drohendes Insolvenzproblem betrachtet. Es muss aber beachtet werden, dass die Verschuldungsstatistiken der Weltbank die Situation stark ins Negative überzeichnen. In dieser Rechnung "vergessen" wurden die hohen Guthaben der afrikanischen Staaten im Ausland. Ein Teil dieser Guthaben ist z. B. durch Veröffentlichungen bekannt. Den größeren Teil stellt allerdings das Fluchtgeld dar, das mangels Sicherheit der heimischen Verhältnisse, wegen geringer Rentabilität der Investitionen, aber auch wegen der massiv subventionierten Konkurrenzinvestitionen im Ausland ertragreicher angelegt ist. Hierfür liegen nur veröffentlichte Schätzungen des IWF und der Weltbank aus den achtziger Jahren vor. Seinerzeit schätzten die Institutionen, dass zirka 90 Prozent der erhaltenen Finanzmittel sofort wieder als Fluchtgeld das Land verließen. Würde eine Netto-Schulden-Rechnung für die afrikanischen Staaten erstellt, kann man nicht ausschließen, dass manche Staaten "unterm Strich" schuldenfrei sind. Eine solche "insolvenzrechtlich korrekte" Rechnung würde im Übrigen sicherlich eine vertrauensbildende Maßnahme darstellen. Wie wir zur Zeit am Beispiel südostasiatischer Länder sehen, genügen einige positive Signale, um privates, risikofreudiges Kapital wieder ins Land zu holen.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass durch die Herausnahme der Schwellenländer und durch Abbau der schädlichen Überförderung einer Reihe von Subsahara-Ländern erhebliche Mittel bereitstünden, um eine an ökonomischen Grundsätzen orientierte Armutsbekämpfungspolitik in Ländern zu betreiben, die der Hilfe bedürfen und sie sinnvoll nutzen. Von größter Wichtigkeit scheint zu sein, die IWF-Fonds für Strukturanpassungsprogramme abzuschaffen. Es darf nicht dazu kommen, dass die ärmeren afrikanischen Länder einen Schuldenerlass erhalten und die Brutto-Schuldenbürde anschließend - wie geplant - durch Weltbank und IWF-Kredite wieder auf das derzeitige Niveau angehoben wird. Der deutsche Steuerzahler sollte keine Leistungen für die Aufstockung des IWF-Strukturanpassungsfonds erbringen müssen. Diese vom Bundesfinanzministerium bereits in Aussicht gestellten Gelder sollten stattdessen bei vorhandenen Strukturanpassungsprogrammen als Zuschuss im Rahmen der bilateralen Hilfe, gegebenenfalls über die Nichtregierungsorganisationen, für breitenwirksame Armutsbekämpfungs-, Bildungs- und Umweltschutzmaßnahmen verwendet werden.