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26.5.2002 | Von:

Politikgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht am Beispiel der Familienpolitik

I. Grenzen der Gewaltenteilung?

III. Zur Entwicklung eines familienpolitischen Gestaltungswillens

Versuchen wir nun im Anschluss an die Schilderung der vorerst letzten und in ihrer prinzipiellen politischen Gestaltungsfähigkeit weitgehendsten Station auf der Reise durch die Verfassungsrechtsprechung zum FLA die wesentlichen Forderungen der Urteile den Ergebnissen der Gestaltung von Familienpolitik durch den politischen Prozess gegenüberzustellen, dann ergibt sich ein erhebliches Gestaltungsdefizit bzw. ergeben sich beachtliche Gestaltungsverzüge durch die Politik. Andererseits kann aber auch davon ausgegangen werden, dass wesentliche Zäsuren bezüglich struktureller Gestaltung und Umfang des FLA durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes und nicht vom Gesetzgeber initiiert worden sind.

Dies gilt zunächst für die Systematik der Ehegattenbesteuerung durch Splittingverfahren in der Folge des Urteils von 1957. Zwar kann der Splittingvorteil nicht als familienfördernd eingeordnet werden, sondern lediglich als ehefördernd; er kommt auch kinderlosen Ehen zugute, in denen ein Ehepartner schwerpunktmäßig das Einkommen erzielt. Implizit hat der Gesetzgeber anschließend an das Urteil aber den 1957 noch selbstverständlichen Typ der Hausfrauenehe unterstellt, die in der Regel auch mit Elternschaft verbunden war [18] , als er durch die Einführung des Splittings nicht nur die Diskriminierung von Ehepaaren gegenüber Ledigen abgeschafft, sondern erstere erheblich besser gestellt hat. Diese implizite Anerkennung der Hausarbeits- und Erziehungsleistungen bei Unterstellung der klassischen Arbeitsteilung zwischen Männern und Frauen durch den Gesetzgeber und z. T. auch durch das Bundesverfassungsgericht [19] wurde allen demographischen und verhaltensbezogenen Entwicklungen zum Trotz bis zum Jahr 1998 nicht aufgegeben. Dann aber wurde mit dem Urteil zum Betreuungs- und Erziehungsbedarf 1998 ein Paradigmawechsel durch das Bundesverfassungsgericht eingeläutet. In diesem Urteil nämlich geht das Gericht eindeutig davon aus, dass in einer Ehe die durch Kinder entstehenden Betreuungskosten weder durch Splittingvorteile noch aus einem doppelten Erwerbseinkommen alleine zu finanzieren bzw. auszugleichen seien [20] . Damit hat es dem Gesetzgeber eindeutige Hinweise auf die Regelungsbedürftigkeit im Steuerrecht bis hin zu der Frage, wer unter ,,Alleinerziehenden" konkret zu verstehen sei, aufgegeben, die sich aus der defizitären Anpassung der Gesetzeslage an die demographischen und Verhaltensstrukturen ergeben.

Was die Finanzierungsstruktur des FLA betrifft, hat das Bundesverfassungsgericht erstmalig 1960 (BVerfGE 11, 105) systematische Aussagen gemacht. Seit 1955 war vom dritten Kind an ein monatliches Kindergeld gezahlt worden, das aus sogenannten Familienausgleichskassen finanziert wurde, in die die Arbeitgeber in Abhängigkeit von der Lohnsumme ihrer Betriebe einzahlten [21] . In diesem Urteil gestand das Gericht dem Bund im Rahmen seiner grundsätzlichen arbeits- und sozialrechtlichen Gestaltungsverpflichtungen die Gesetzgebungskompetenz im FLA zu (Art. 74 Nr. 12) und erklärte die Finanzierung aus Mitteln der Arbeitgeber zunächst als verfassungsgemäß. Es stellte jedoch Gerechtigkeitsdefizite einer solchen Lösung fest [22] . Mit entsprechenden Gesetzesänderungen wurde dann ab 1962 die Finanzierung des Kindergeldes für zweite Kinder und ab 1964 für alle Kinder aus Mitteln des Bundes geregelt.

Eine wesentliche Zäsur für die Struktur des FLA war sicher die Kindergeldreform von 1975 mit ihrer Auflösung des dualen Strukturierungskonzeptes aus Kindergeld und Kinderfreibetrag. Die Frage nach der Zulässigkeit der Abschaffung von Freibeträgen sowie - vor allem in den achtziger und neunziger Jahren daraus erwachsend - die nach der notwendigen Höhe wiedereingeführter Freibeträge bzw. entsprechender Äquivalente im Kindergeld beschäftigte das Bundesverfassungsgericht mehrfach. 1976 (BVerfGE 43, 108) bestätigte das Gericht zunächst die Verfassungsmäßigkeit des FLA nach der Kindergeldreform. Es arbeitete darüber hinaus aber auch sehr deutlich die beiden unterschiedlichen Funktionen heraus, die der Staat durch steuerliche Maßnahmen und Kindergeldzahlungen erfüllen kann: steuerliche Gerechtigkeit einerseits und soziale Gerechtigkeit im Sinne sozialstaatlicher Umverteilungsaufgaben andererseits.

In Fortsetzung seiner Argumentationslinie zur Besteuerung nach Leistungsfähigkeit, die es seit Beginn seiner Urteilssprechung in den fünfziger Jahren entwickelt hat, weist es aber auch darauf hin, dass der Gesetzgeber ,,unabweisbare Sonderbelastungen" (im Zusammenhang der Erfüllung von Elternpflichten) als die steuerliche Leistungsfähigkeit mindernd anerkennen muss (120). Diese Argumentation arbeitete es 1984 (BVerfGE 66, 214) mit zunehmender Deutlichkeit noch einmal heraus, als es betonte, dass der Gesetzgeber bei der steuerlichen Berücksichtigung zwangsläufiger Unterhaltsaufwendungen keine realitätsfremden Grenzen ziehen darf (223). Für das Gros der Urteile bis weit in die achtziger Jahre hinein gilt aber, dass das Bundesverfassungsgericht zwar Eckwerte zur Realisierung bestimmter Gleichbehandlungs- und Sozialstaatserfordernisse im Sinne von grundsätzlichen Möglichkeiten sowie zur Struktur des FLA formuliert hat, dem Gesetzgeber aber weitreichenden inhaltlichen und zeitlichen Gestaltungsspielraum eingeräumt hat.

Das Urteil zur steuerlichen Berücksichtigung der Kinderbetreuungskosten für Alleinerziehende (Halbfamilienurteil: BVerfGE 61, 319) aus dem Jahr 1982 stellt unter mehreren Gesichtspunkten ein Indiz für die kommende Tendenzwende in der Selbstsicht des Bundesverfassungsgerichtes dar. Es hat das Leistungsfähigkeitsprinzip für den Steuergesetzgeber verbindlich gemacht (vor allem 354/355) [23] und Anpassungen des FLA (Steuer: Progression; Leistungen: Dynamisierung) mit Nachdruck gefordert (351 ff.). Ebenso nimmt es von seiner früheren Sicht Abstand, man könne die ,,sonstigen Leistungen des Staates quasi mit Leistungen des FLA verrechnen [24] . Zwar noch relativ verhalten, aber dennoch deutlich genug, lenkt es den Blick auf grundsätzliche Neugestaltungserfordernisse des FLA: Zunächst hält es zwar an seiner schon 1957 formulierten Sicht der Ehe mit traditionaler Arbeitsteilung fest [25] , in der die Möglichkeiten zu steuerlichem, leistungsbezogenem und tätigkeitsbezogenem Transfer zwischen den Ehepartnern gegeben seien (u. a. 346). An mehreren Stellen des Urteils weist es aber auch darauf hin, dass das Splittingverfahren im Hinblick auf seine Förderung der kinderlosen Ehe (im Vergleich zu Alleinerziehenden) überdenkenswert sei (z. B. 351), und führt schließlich zu dem Hinweis an den Gesetzgeber, dass es ihm unbenommen sei, andere Lösungen zur Besteuerung der Alleinerziehenden oder zur Familienbesteuerung zu entwickeln (355).

Nicht nur die grundsätzliche Struktur des Familienlastenausgleichs sowie das Prinzip der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit waren immer wiederkehrende Themenbereiche, mit denen sich das Bundesverfassungsgericht auseinanderzusetzen hatte, sondern auch diejenigen der Höhe familienfördernder Leistungen bzw. der betreffenden steuerlich anzuerkennenden Kosten. Die entsprechenden Urteile gipfelten dann in den Urteilen der ersten Hälfte der neunziger Jahre, von denen vor allem das zur genauen Bestimmung des von der Besteuerung freizustellenden Existenzminimums gehört (BVerfGE 82, 60). In diesem Urteil, ergänzt durch das aus dem Jahr 1993 zum Grundfreibetrag (BVerfGE 87, 153) und schließlich das zum Kinderleistungsausgleich aus dem Jahr 1998 (BvL 42/93), hat es für den Gesetzgeber verbindliche Vorgaben bezüglich der Höhe von der Besteuerung freizustellender existenzminimaler Beträge gemacht und mit Fristsetzungen verbunden, die das Jahressteuergesetz 1996 und die darin vollzogenen Umstrukturierungen des Familienlastenausgleichs notwendig machten (,,Optionsmodell") und schließlich - bezogen auf das Urteil von 1998 - zuvor noch mögliche Unterschreitungen dieser existenzminimalen Beträge zukünftig ausschlossen. Das Urteil zur Abzugsfähigkeit des Betreuungs- und Erziehungsaufwands ist in seiner Konsequenz ,,epochal" politikgestaltend durch die Entwicklung eines in seinem Umfang deutlich erhöhten und dreigeteilten Begriffes vom Familienexistenzminimum (existenzieller Sach-, Betreuungs- und Erziehungsbedarf) und die Angabe verbindlicher Beträge für die Höhe sowie von Terminen für die Umsetzung. Insbesondere dieses Urteil hat daher die Diskussion um die grundsätzlichen Funktionen des Bundesverfassungsgerichtes in Bezug auf den Gesetzgebungsprozess in Gang gesetzt.

Ein Teil der Begründung für die zunehmende Konturierung der Position des Gerichtes im Sinne der Politikgestaltung ist sicher im Verhältnis seiner Rechtsprechung zur Realität der Gesetzgebung bezüglich einer weiteren Argumentationslinie zu sehen, die es mit zunehmender Deutlichkeit ab 1990 formulierte. Gemeint ist die Forderung nach einer grundsätzlichen Umgestaltung der sozialen Sicherungssysteme (insbes. der Rentenversicherung) im Hinblick auf eine leistungsbegründende und angemessene Berücksichtigung von Familienarbeit, nachdem durch entsprechende Urteile der siebziger Jahre das Gleichbehandlungsprinzip für Männer und Frauen in der Rentenversicherung erzwungen worden war (BVerfGE 39, 169; 43, 213). Zwar ist hier ein Bereich angesprochen, der initiierend durch den Gesetzgeber mit der Anerkennung von Kindererziehungszeiten in der Rentenversicherung ab 1987 gestaltet wurde. Dies geschah aber nicht in einer hinreichend deutlichen Weise. So hat das Gericht in mehreren Stufen 1990, 1992 und 1996 zunächst familienwirksame Mängel des Alterssicherungssystems [26] identifiziert und dann die Verpflichtung des Gesetzgebers herausgearbeitet, die Benachteiligung von Kindererziehenden in einem Rentenversicherungssystem, für das Kinder bestandssichernd sind, unter Nennung konkreter Problemlösungsvorschläge in weiterem Umfang als bisher (in Stufen) abzubauen (BVerfGE 87, 1 [37 ff.]). Bezüglich einer entsprechenden Rentenreform können hier als Antworten der Politik lediglich die Erhöhung der Bewertungszeiten für die Kindererziehung von 75 auf 100 Prozent des Durchschnittsentgeltes ab dem 1. Juli 2000 genannt werden (was zu einer monatlichen Leistung pro Kind von 49,90'DM in den alten und 42,88'DM in den neuen Bundesländern führt) sowie die kontraproduktive Streichung der so genannten ,,Frauenrente" (gegenüber Männern vorgezogene Rente, beides Rentenreformgesetz 1999). Die Tatsache, dass zukünftig die Zeiträume doppelt gewertet werden, die als Kindererziehungszeiten gelten und in denen gleichzeitig durch versicherungspflichtige Erwerbstätigkeit Rentenansprüche erworben wurden, geht direkt auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts und nicht etwa auf die Initiative des Gesetzgebers zurück (BVerfGE 94, 241). Mit Nachdruck hatte es in diesem Urteil noch einmal deutlich gemacht, dass die Kindererziehung eine in jedem Falle eigenständig anzuerkennende Leistung ist.

Zusammengefasst lässt sich also sagen, dass die wesentlichen Entwicklungsstufen im FLA - ausgehend vom Gleichbehandlungsgebot von Art. 3 Abs. 1 über das Schutz- und Förderungsgebot von Art. 6 GG, die funktionale Differenzierung nach steuerlicher Gerechtigkeit einerseits und sozialpolitischen Umverteilungsaufgaben andererseits, die stufenweise Herausarbeitung des von der Besteuerung freizustellenden Existenzminimums für Kinder in Umfang und Struktur bis zu den Zielwerten einer familienorientierten Reform der Rentenversicherung - jeweils vom Bundesverfassungsgericht und nicht vom Gesetzgeber in Gang gesetzt worden sind. Die vom Bundesverfassungsgericht entworfenen Stufen des Familienlasten- und in seiner Weiterentwicklung Leistungsausgleichs unter Berücksichtigung von horizontaler und vertikaler Gerechtigkeit sowie des Ausgleichs externer positiver Effekte der Familienarbeit für die Volkswirtschaft und die Sozialversicherungssysteme (Leistungsausgleich) scheinen in ihrer Konkretisierung bis heute nach wie vor sehr entwicklungsbedürftig, insbesondere im Hinblick auf die dritte Stufe im Sinne der Entwicklung eines Gesamtsystems.

Durch Kabinettsbeschluss vom 23. Juni 1999 wurde als Reaktion auf das Urteil zum Betreuungs- und Erziehungsbedarf die Erhöhung des Kindergeldes für das erste und zweite Kind (gültig nur bis zum 16. Lebensjahr des Kindes) um jeweils 20'DM ab 2000 sowie die Aufstockung des Freibetrages um 3 024'DM auf nunmehr 9 936'DM festgelegt. Bei Alleinerziehenden entfällt dafür die steuerliche Berücksichtigung der Kinderbetreuungskosten. Die Berücksichtigung des Erziehungsbedarfs wird erst für das Jahr 2002 geplant. Das ,,Optionsmodell" bleibt allerdings erhalten, d. h., die Entlastungswirkungen von Kindergeld bzw. Steuerfreibetrag addieren sich nicht. Zudem ist der Ausschluss der Familien mit mehr als zwei Kindern schwer nachvollziehbar. Bei einem heute zu unterstellenden sozialkulturellen Existenzminimum von 7 800'DM pro Kind und Jahr und den vom Bundesverfassungsgericht vorgeschlagenen 4 000'DM Betreuungsbedarf für ein erstes Kind ergibt sich ein von der Besteuerung freizustellender Betrag von 11 800'DM pro Jahr (für ein erstes Kind), dem der erhöhte Freibetrag ab 2000 nicht gerecht wird. Dem alternativ ausgezahlten Kindergeld von 3 240'DM pro Jahr entspricht beim für 2000 geplanten neuen Eingangssteuersatz von 22,9 Prozent ein fiktiver Kinderfreibetrag von 14 148'DM. Bei Unterstellung des neuen Spitzensteuersatzes von 51 Prozent jedoch errechnet sich'ein fiktiver Freibetrag von 6 352,94'DM, der die vom Bundesverfassungsgericht empfohlenen Werte um fast 50 Prozent unterschreitet. Das bedeutet aber, dass das in dem Urteil vom November 1998 argumentationsleitende Motiv der Steuergerechtigkeit von der Politik erneut ignoriert worden ist.

Fußnoten

18.
,,Der Gesetzgeber hatte das Splittingverfahren eingeführt, um an die (damalige) wirtschaftliche Realität der intakten Durchschnittsehe anzuknüpfen, und zwar insbesondere ,zur Anerkennung der Aufgabe der Ehefrau als Hausfrau und Mutter'" (Bernd Heuermann, Paradigmawechsel im Leistungsausgleich für Familien. Einige Bemerkungen zu den ,,Familienbeschlüssen" des Bundesverfassungsgerichtes vom 10. November 1998, in: Steuerrecht, 54 (1999) 13, S. 664, mit Zwischenzitat aus BT-Drucks. III/269, S. 34).
19.
Insbesondere das Urteil zur steuerlichen Behandlung von Alleinerziehenden aus dem Jahr 1982 (BVerfGE 61, 319), das dann zur Einführung des Haushaltsfreibetrages für Alleinerziehende geführt hat, rechtfertigte die angemahnte steuerliche Sonderbehandlung von Alleinerziehenden mit der Eheleute vergleichsweise bevorzugenden Möglichkeit, die eheliche Arbeitsteilung zwischen Einkommenserzielung und Kinderbetreuung frei zu gestalten.
20.
Vgl. B. Heuermann (Anm. 18).
21.
Zu den familienpolitischen Leistungen vgl. Irene Gerlach, Familie und staatliches Handeln. Ideologie und politische Praxis in Deutschland, Opladen 1996; Max Wingen, Familienpolitik. Grundlagen und aktuelle Probleme, Stuttgart 1997; Heinz Lampert, Priorität für die Familie. Plädoyer für eine rationale Familienpolitik, Berlin 1996.
22.
Vgl. H. Lampert (Anm. 5), S. 45 f.
23.
Vgl. ebd., S. 50, in Verweis auf Joachim Lang, Familienbesteuerung. Zur Tendenzwende der Verfassungsrechtsprechung durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3.'November 1982 und zur Reform der Familienbesteuerung, in: Steuern und Wirtschaft, (1983), S. 103 ff.
24.
Vgl. dazu ebd., S. 51, in Verweis auf J. Lang.
25.
,,Darüber hinaus bedeutet das Splittingverfahren nach seinem vom Gesetzgeber zugrunde gelegten Zweck unter anderem ,eine besondere Anerkennung der Aufgabe der Ehefrau als Hausfrau und Mutter' (BT-Drucks. III/260 S. 34). Damit ist es auch Ausdruck der Gleichwertigkeit der Arbeit von Mann und Frau . . . Dieser Zweck des Splittingverfahrens steht im Einklang mit Art. 6 Abs. 1 GG. Aus dieser Grundsatznorm folgt die Pflicht des Staates, die Familiengemeinschaft sowohl im immateriell-persönlichen als auch im materiell-wirtschaftlichen Bereich als eigenständig und selbstverantwortlich zu respektieren" (346/347).
26.
,,Es wird allerdings als Mangel des ,Generationenvertrages', der dem Alterssicherungskonzept zugrunde liegt, angesehen, wenn das durch die Kindererziehung bedingte Ausscheiden aus dem Erwerbsleben mit Einbußen bei der späteren Rente bezahlt wird, obwohl Kinder die Voraussetzung dafür sind, ,dass die Rentenversicherung überlebt'" (BVerfGE 82, 60 [80/81]).