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26.5.2002 | Von:
August Pradetto

Internationaler Terror, forcierter Regimewechsel und die UNO: Der Fall Afghanistan

I. Der Afghanistan-Auftrag der UNO

Am 14. November 2001, einen Tag nachdem Kabul in die Hände der Nordallianz gefallen war, fasste der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen einen Beschluss. Er übertrug den UN-Verantwortlichen in vager Form jene vorher anvisierten State-building-Aufgaben, die bei Annan und Brahimi so wenig Begeisterung hervorgerufen hatten. In der Entschließung wurde eine "zentrale Rolle" der UNO bei den Anstrengungen verlangt, möglichst schnell eine Übergangsadministration zur Bildung einer neuen Regierung einzusetzen. [2]

Die Art und Weise, wie die Vereinten Nationen mit der Aufgabe betraut wurden, die politische und staatliche Reorganisation Afghanistans zu bewerkstelligen, ist nicht nur ein Exempel für das Verhältnis der USA und anderer nationalstaatlicher Akteure zur Weltorganisation. Es ist auch ein Lehrbeispiel für die Dilemmasituation, in die sich die UNO aufgrund vollendeter Tatsachen gestellt sieht: Einerseits gibt es keine Alternative zur Bereitschaft, sich zu engagieren, andererseits ist die Überforderung der Organisation absehbar.

Simultan mit der Aufnahme der militärischen Offensive der USA gegen Afghanistan [3] hatten westliche Politiker verlangt, die UNO möge die Organisation einer politischen Neuordnung nach dem Sturz der Taliban übernehmen. Der Weltorganisation wurde die Supervision des "politischen Prozesses" nach der militärischen "Kampagne" zugedacht. Die diesbezüglichen Vorstellungen waren ebenso vage wie visionär. So schlugen z. B. die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union vor, die UNO solle für die Übergangsphase bis zur Bildung einer stabilen, die wichtigsten ethnischen Gruppen repräsentierenden Regierung "den legitimierenden Rahmen" abgeben. Die Bereitstellung von UN-Friedenstruppen für einen "stabilisierenden Einsatz" nach dem Sturz der Taliban müsse durch ein wirtschaftliches Wiederaufbauprogramm ergänzt werden. Der britische Außenminister Jack Straw sowie andere seiner Amtskollegen vertraten die Auffassung, die Zukunft Afghanistans müsse auf einer langfristigen Verpflichtung der Vereinten Nationen, der Vereinigten Staaten, der Europäischen Union und der Nachbarländer Afghanistans gegründet werden. [4] US-Präsident Bush übernahm zeitweilig sogar die "Anregung" des britischen Premiers Blair und wies den Vereinten Nationen eine führende Rolle beim "Nation-building" in Afghanistan zu. [5]

Diese Forderungen waren so weitgehend, wie sie eine innere Logik aufwiesen: Stürzten die Taliban, entstünde ein Machtvakuum mit der Gefahr eines Bürgerkrieges wie vor der Machtübernahme durch die "Gottesschüler" 1996. Derartige Befürchtungen erwuchsen berechtigterweise aus der komplizierten ethnischen, religiösen und politischen Lage in dem Land. [6]

Die UNO versuchte Hoffnungen und Erwartungen von vornherein zu dämpfen. Lakhdar Brahimi äußerte sich skeptisch hinsichtlich einer Peace-keeping-Rolle der Vereinten Nationen. Eine Rolle der UNO bei einem intendierten State-building nach den Taliban in Afghanistan sah er negativ. [7] Den Afghanen könne bei der Suche nach stabilen Verhältnissen allenfalls geholfen werden. Und während sich etwa US-Außenminister Powell für die Entsendung internationaler Friedenstruppen nach dem Krieg gegen die Taliban aussprach, warnte Brahimi mit Hinweis auf tiefgehende Ressentiments der Afghanen vor einem Einsatz "ausländischer Truppen". [8]

UN-Generalsekretär Kofi Annan beurteilte von vornherein das eigenständige Vorgehen der USA gegen Afghanistan negativ. [9] Seine Haltung zu einer Übernahme von Verantwortung durch die UNO war von Ambivalenz geprägt: Einerseits erklärte er die Bereitschaft, die Weltorganisation in eine Funktion zu setzen, sobald der Krieg beendet wäre. [10] Andererseits war offenkundig, dass er das Risiko eines Scheiterns der UNO in einer solchen Mission und die Gefahr eines Rückschlags für die UNO hoch bewertete. Bereits Anfang November 2001 sprach sich Annan für die Zeit nach einer Entmachtung der Taliban eindeutig gegen ein UN-Protektorat aus. In einem Interview erklärte er, bislang gebe es keine Antwort auf die Frage, was nach dem Ende der US-Angriffe geschehen solle. Drei Möglichkeiten würden erwogen: eine UN-Blauhelmmission, ein multinationaler Militäreinsatz oder eine rein afghanische Lösung. Annan gab einem Zusammenwirken der afghanischen Kräfte, also einer "afghanischen Lösung", den Vorzug, weil dies "der beste Garant für die Stabilität des Landes" sei. [11]

Dessen ungeachtet war von Anfang an davon auszugehen, dass sich die UNO engagieren würde, wenn sich die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats hierauf verständigten. Vor diesem Hintergrund versuchte Brahimi nach einer geschlossenen Sitzung des Sicherheitsrats am 24. Oktober 2001 erneut, einerseits Illusionen über Möglichkeiten externen Agierens in Afghanistan entgegenzuwirken und andererseits den Sicherheitsratsmitgliedern auszureden, die UNO vor unrealistische und nicht zu bewältigende Aufgaben zu stellen. Bei einer Interimsregierung komme es vor allem darauf an, dass die Afghanen das Gefühl hätten, selbst zuständig zu sein; alles andere habe keine Zukunft. Die Hauptstadt Kabul und später das ganze Land dürften nicht an eine einzige ethnische Fraktion, politische Partei oder an eine "untaugliche Allianz" fallen. [12]

Annan warnte in diesem Kontext die USA ebenfalls vor einer politischen Situation in Kabul, die nach dem Sturz der Taliban und einer eventuellen Machtübernahme durch die Nordallianz von neuerlichen Grausamkeiten gekennzeichnet sein könnte. Er forderte die USA und Großbritannien auf zu überlegen, wie aus der Hauptstadt und der umliegenden Region eine neutrale Zone zu bilden sei. Dies sei etwas, worüber sich diejenigen Gedanken machen müssten, die in die von den USA geführte Bombardierung Afghanistans involviert seien. [13]

Hinsichtlich einer Entsendung von UN-Friedenstruppen äußerte sich Brahimi mehrfach skeptisch: "Friedenserhaltung bedeutet, dass da ein Friede zu erhalten ist. Diese Situation ist qua Definition dazu nicht geeignet. Für Friedenserhaltung braucht man das Einverständnis aller Parteien." Der dann von ihm als "wünschenswerteste Lösung" bezeichnete Vorschlag - die Schaffung einer gemischten afghanischen Friedenstruppe mit Unterstützung der Vereinten Nationen - blieb weit hinter den Visionen zurück, die vor allem die NATO-Mitglieder, aber auch Staaten wie Iran und Russland, in den vorangegangenen Wochen eingebracht hatten. [14]

Fußnoten

2.
Resolution 1378 (2001), http://www.un.org/Docs/scres/2001/res1378e.pdf, am 19. 11. 2001.
3.
Die Betonung, dass sich der Krieg nicht gegen die afghanische Bevölkerung, sondern gegen das Taliban-Regime richte und deswegen nicht von einem "Krieg gegen Afghanis"tan" gesprochen werden könne, ist insofern unsinnig, als das Verbot der Kriegführung gegen Zivilisten eine völkerrechtliche Selbstverständlichkeit darstellt.
4.
Vgl. "Straw für langfristiges Engagement", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 23. Oktober 2001, S. 9.
5.
Der Begriff "Nation-building" geht noch über das in Bezug auf spezifische UN-Aktivitäten gebräuchliche "State-building" hinaus. Zusätzlich zu Letzterem bedeutet es neben der Schaffung eines vor allem institutionell verstandenen gesamtstaatlichen Reglements die Herstellung jener gesellschaftlich-politischen Identitätsaspekte in der Bevölkerung eines Staates, die das Eigenverständnis als Nation bedingen. Ein "nation-building" in Afghanistan und in anderen failed states mit externer Hilfe forderten unmittelbar nach Kriegsbeginn Jeffrey Bartholet, Owen Matthews und Roy Gutman, Rising Above The Ruins, in: Newsweek vom 8. Oktober 2001.
6.
Manche Experten sprechen von mehr als 50 Stämmen. Die Selbstzuordnung zu einem der 33 Stämme, einer bestimmten Ethnie oder Religionsgemeinschaft, einer linguistischen Gemeinschaft, einem ausgedehnten Familienverband, einer Region oder einer Provinz bedeuten in Afghanistan nicht per se Feindschaft gegenüber einem anders definierten Individuum bzw. einer Gruppe oder auch gegenüber einer nationalstaatlichen Perspektive. Doch hat die kriegerische Vergangenheit des Staates gezeigt, dass sich die bestehenden Unterschiede leicht zur Allianzbildung sowie zur Ein- und Ausgrenzung instrumentalisieren lassen. Vgl. Jochen Hippler, Afghanistan: Von der "Volksdemokratie" zur Herrschaft der Taliban, in: Joachim Betz/Stefan Brüne (Hrsg.), Jahrbuch Dritte Welt 1998, München 1997, S. 165-184; http://www.jochen-hippler.de.
7.
Vor dem 14. November 2001 akzentuierte er immer wieder die vordringliche Rolle der humanitären Hilfe. Das neu hinzugekommene Mandat der UNO in Afghanistan unterstreiche lediglich die Notwendigkeit internationaler Hilfe beim Wiederaufbau des Landes zu gegebener Zeit; den "Aufbau einer Post-Taliban-Regierung schließe dies jedoch eindeutig nicht ein. UN Information Centre, Press Conference by the SRSG for Afghanistan, Mr. Lakhdar Brahimi, 1. November 2001, http://www.reliefweb.int/w/rwb.nsf/vID/F4C8D67D94A6346985256AF7005AA14F?OpenDocument, am 9. 11. 2001.
8.
Brahimi sagte in diesem Zusammenhang, die Afghanen seien ein stolzes Volk, das es nicht möge, Ausländer in seinem Land zu sehen, vor allem wenn diese Uniformen trügen. Nikola Krastev, Afghanistan: Envoy Says UN "Not Seeking" Nation-Building Role, http://www.rferl.org/nca/features/2001/10/18102001082138.asp, am 22. 10. 2001.
9.
Annan machte unmittelbar im Zusammenhang mit der Resolution, die vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen nach den Terroranschlägen vom 11. September verabschiedet wurde (Resolution Nr. 1368 [2001] vom 12. September 2001), den Vorschlag, die "legitime militärische Selbstverteidigung" gegen den Terrorismus von der UNO führen zu lassen. Nach Beginn des Krieges forderte er die USA dringlich auf, die "Legitimität" durch Beschlüsse des Sicherheitsrats herzustellen. Das lehnte die US-Regierung ab. In der Folgezeit drängte Annan mehrfach und nachdrücklich auf eine "Limitierung der militärischen Angriffe. Vgl. u. a. Press Conference by the SRSG for Afghanistan, Mr. Lakhdar Brahimi, 1. November 2001, UN Information Centre, 1. November 2001.
10.
Vgl. Guy Dinmore/Hubert Wetzel/Christian Rohde, Uno arbeitet an Plan für Nachkriegszeit, in: Financial Times Deutschland vom 25. 10. 2001, S. 9.
11.
Vgl. "Rumsfeld: Krieg gegen Afghanistan wird nicht Jahre dauern", in: FAZ vom 6. November 2001, S. 2.
12.
Press Conference by the SRSG for Afghanistan, Mr.'Lakhdar Brahimi, 1. November 2001, UN Information Centre, 1. November 2001.
13.
Gegen eine einseitige und nicht kontrollierbare Entwicklung in Afghanistan schlug er zugleich vor, eine neue Regierung unter Beaufsichtigung der UNO solle afghanische Minister aller Volksgruppen umfassen. "Moves to agree post-Taliban rule stepped up", in: Financial Times vom 24. Oktober 2001, S. 1.
14.
Vgl. "Neue Bemühungen um Bildung einer Allianz vor dem Fall Kabuls", in: FAZ vom 25. Oktober 2001, S. 8.