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26.5.2002 | Von:
August Pradetto

Internationaler Terror, forcierter Regimewechsel und die UNO: Der Fall Afghanistan

II. Politische Konzeptionen und militärische Realitäten

Bezeichnend für eine Situation, in der es der Politik an klaren Vorgaben mangelt und sie zu einem Appendix der militärischen Entwicklung wird, war dreierlei: Erstens veränderten sich die Vorschläge für eine Post-Taliban-Ordnung je nach militärischer Konstellation. So wurden, als die Bombardements drei Wochen lang keine Auflösungserscheinungen bei den Taliban erkennen ließen, in Washington Teilungspläne ventiliert. Sie ordneten den Norden Afghanistans der Nordallianz zu, den paschtunischen Süden gegebenenfalls den Taliban. Während US-Außenminister Powell vor dem Fall Kabuls eine Beteiligung "gemäßigter Taliban" an einer Übergangsregierung in Übereinstimmung mit der pakistanischen Haltung verlangte, übernahm er unmittelbar danach die russische Position und lehnte eine derartige Partizipation ab.

Zweitens wurden von unterschiedlichsten Seiten die divergierendsten, sich teilweise krass widersprechenden Vorschläge eingebracht. [15] Iran und Russland unterstützten die Nordallianz in ihrem Vormarsch und den Machtanspruch des ehemaligen Staatsoberhauptes (und Tadschiken) Rabbani, US-Präsident Bush warnte die Nordallianz vor einer Regierungsbildung, während sich die Europäische Union für den früheren afghanischen König Zahir Schah als Oberhaupt einer künftigen afghanischen Übergangsregierung aussprach. Die jeweiligen partikularen Interessen auswärtiger Akteure oder auch sich verlagernde politische Opportunitäten waren vielfach ohne große Mühe erkennbar.

Für die Unklarheit über das politische Vorgehen und die politischen Perspektiven war drittens das institutionelle Durcheinander bei der Organisation des anvisierten "politischen Prozesses" kennzeichnend. Es gab eine ganze Zahl von Afghanistan-Beauftragten unterschiedlicher internationaler Organisationen wie auch einzelner Staaten, deren Koordination nur punktuell sichtbar wurde. [16]

Nach dem Fall Kabuls intensivierte sich die Hektik diplomatischer Aktivitäten. Zuvor hatte sich die politische und militärische Führung in Washington die Bedenken bezüglich der Entstehung eines unkalkulierbaren Machtvakuums aufgrund eines unkontrollierten Einmarsches der Nordallianz in Kabul zu Eigen gemacht. Die Bombardements hatten Erfolge der Opposition im Norden des Landes ermöglichen sollen, nicht aber einen schnellen Einzug in die Hauptstadt. Zwei Faktoren hatten eine Veränderung der US-Militärstrategie Anfang November 2001 bedingt: Der eine bestand in der Enttäuschung über die Erfolglosigkeit diplomatischer Bemühungen, eine afghanische "repräsentative" Schattenregierung zustande zu bringen. Das zweite Problem war operativer Natur: der herannahende Winter und der Fastenmonat Ramadan. Beides erhöhte den militärischen wie den politischen Druck, mit der Kriegführung voranzukommen. [17]

Darüber hinaus waren heftige Zweifel an der Strategie sowie Kritik an der "Erfolglosigkeit" des operativen Vorgehens nicht nur bei den neuen Verbündeten unter den islamischen Ländern, sondern auch in den USA und bei den NATO-Mitgliedern immer lauter geworden. [18]

Wie berechtigt die Befürchtungen waren, erwies sich im Augenblick des Einmarsches der Nordallianz in Kabul. Wie erwartet, waren die neuen Machthaber weniger an einer repräsentativen, multiethnischen, demokratischen Regierung interessiert als an der Absicherung eigener Positionen. [19] Der "Außenminister" der Nordallianz, Abdullah, ließ gleich nach der Einnahme Kabuls verlauten, ausländische Truppen würden nach der Flucht der Taliban-Milizen nicht mehr gebraucht. Der ehemalige Präsident Rabbani, der sich selbst sofort wieder als Präsident zu etablieren suchte, sprach sich gegen eine "Vermittlerrolle" des früheren Königs Zahir Schah aus. [20]

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach den politischen Möglichkeiten und Zielen, nach Kompetenzen und Strategien jener "Streitmacht der Freiwilligen", die auf Basis des Beschlusses des Sicherheitsrats vom 14. November 2001 zur "militärischen Absicherung" des Ziels rekrutiert werden sollten, "möglichst rasch die Grundlagen für die Bildung einer Übergangsregierung" in Kabul zu schaffen. [21]

Die Aktivitäten, die Brahimi mit dem Sieg der Nordallianz einzuleiten hatte, blieben von vornherein hinter den geschaffenen Tatsachen zurück. Zugleich war bereits eine Anpassung an die neuen Realitäten erkennbar. Der UN-Sonderbeauftragte ließ verlauten, er wolle mit der Nordallianz den "politischen Rahmen für die Zukunft des Landes abstecken". Dann sollten Vertreter anderer ethnischer Gruppen dazustoßen. [22] Er werde versuchen, "eine hoffentlich repräsentative Auswahl der afghanischen Bevölkerung zusammenzubringen und zu sehen, welche Art von Interimsvereinbarungen wir für Kabul ausarbeiten können" [23] . Die zuvor von westlichen Politikern ins Auge gefasste UN-Supervision der Bildung einer multiethnischen, repräsentativen Regierung war inerhalb von 48 Stunden einer pragmatischen Sicht auf die neuen Machthaber in Kabul gewichen.

Die Diskussionen über Zeitpunkt, Zusammensetzung, Tagungsort, Verlauf und andere Modalitäten der in Deutschland kurzfristig vorbereiteten, für Ende November anberaumten und am 5. Dezember beendeten Afghanistan-Konferenz, auf der über die politische Neuordnung nach den Taliban beraten wurde, waren ebenfalls Ausdruck einer Politik, die den militärischen Realitäten hinterherlief. Schon im Vorfeld verschärfte sich die Diskrepanz zwischen westlichem Wunschdenken und afghanischer Wirklichkeit. US-Außenminister Powell und US-Präsident Bush sprachen sich für "wirtschaftliche Freiheit" und eine "freie Gesellschaft" in Afghanistan aus, in der auch Frauen eine "bedeutende Rolle" zu spielen hätten. Der "Außenminister" der Nordallianz, Abdullah, äußerte sich zunächst hingegen eher skeptisch über die Notwendigkeit einer ethnisch breit gestützten Regierung.

Und gleichzeitig wurden die ersten Vorwürfe an die Adresse der Vereinten Nationen laut: Von pakistanischer Seite kam die Kritik, die Weltorganisation beginne erst fünf Wochen nach Kriegsbeginn, über eine politische Lösung nachzudenken. [24] Absehbar ist, dass die Vorhaltungen gegenüber den Vereinten Nationen in den nächsten Monaten und Jahren noch viel lauter werden - nicht zuletzt von denjenigen, die die Aufgabe des State-building nach noch nicht einmal beendetem militärischen Regimewechsel der UNO übertragen haben.

Fußnoten

15.
Als wichtigste Pläne wurden von verantwortlichen Politikern benannt: Die UNO sollte die Schaffung einer möglichst breit gefächerten und repräsentativen Koalition unter Einschluss aller Volksgruppen gewährleisten. Ein anderer Vorschlag ging dahin, den ehemaligen Präsidenten Rabbini, der von den Taliban 1996 aus Kabul vertrieben worden war, an der Spitze der Nordallianz die Herrschaft in Kabul übernehmen und sie dann an eine von der UNO geführte "Übergangsadministration" übergeben zu lassen. Eine weitere Variante besagte, die prospektive UN-Übergangsadministration solle eine Loya Jirga einberufen, also eine traditionelle Versammlung der tribalen, religiösen und politischen Repräsentanten, die dann über die Zukunft Afghanis"tans zu entscheiden hätte, möglicherweise mit von der UNO organisierten Wahlen nach einem Jahr.
16.
Allein die USA hatten mit dem Planungsdirektor im Außenministerium, Richard Haass, dem Balkan-Spezialisten James Dobbins und die für Südostasien zuständige Christina Rocca drei Persönlichkeiten, die dafür zuständig erklärt wurden. Bei der UNO sind es der Sonderbeauftragte Lakhdar Brahimi und der Afghanistan-Beauftragte Francese Vendrelli. Die EU versuchte sich ebenso als eigenständigen Akteur ins Spiel zu bringen wie die Arabische Liga und andere internationale Organisationen. Neben den Beauftragten der einzelnen Länder gab es auch die unterschiedlichsten Gesprächs-, Konsultations- und Abstimmungsforen, in denen nichtafghanische Akteure um Einflussnahme rangen, etwa die "Sechs-plus-zwei-Gruppe", bestehend aus China, Pakistan, Iran, Tadschikistan, Turkmenistan, Usbekistan, Russland und den USA. Dazu fanden auf den unterschiedlichsten Ebenen und in den unterschiedlichsten Kontexten Kontaktaufnahmen und Gespräche zwischen Vertretern der Nordallianz, anderen Vertretern afghanischer Gruppen und exilierten afghanischen Politikern mit den bereits genannten Akteuren statt.
17.
Vor allem der pakistanische Staatschef Musharraf warnte, dass wenn bis zum 17. November die Bombardements nicht eingestellt würden, die Stimmung in den islamischen Ländern gegenüber den USA noch erheblich aggressiver werden könnte. Generell hatte er sich mehrfach mit Hinweis auf die wachsende Empörung der muslimischen Bevölkerung über die zivilen Opfer der Luftangriffe für ein rasches Ende der Bombenangriffe auf Afghanistan ausgesprochen.
18.
Vgl. Hubert Wetzel, Erste Zweifel an der US-Militärstrategie, in: Financial Times Deutschland vom 29. Oktober 2001, S. 10; Erhard Haubold, Die westliche Allianz kommt in Afghanistan nicht weiter, in: FAZ vom 29. Oktober 2001, S. 3. Präsident Putin und andere russische Politiker meinten vor dem Hintergrund zunehmender Kritik an der US-Kriegführung in westlichen Ländern, Russland unterstütze die USA bei ihrem militärischen Vorgehen besser und zweifelsfreier als alle NATO-Länder.
19.
Vgl. "Angebote aus aller Welt für eine ,Streitmacht der Freiwilligen"", in: FAZ vom 16. November 2001, S. 1. "Die Taliban-Führung droht mit der Zerstörung Amerikas", in: FAZ vom 16. November 2001, S. 2
20.
"Angebote aus aller Welt für eine ,Streitmacht der Freiwilligen"", in: FAZ vom 16. November 2001, S. 1.
21.
Ebd., S. 1.
22.
Brahimi reaktivierte die "Gruppe 21", der die sechs Anrainerstaaten Afghanistans, die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats sowie Japan, Deutschland, Indien, Kanada, Italien, die EU-Ratspräsidentschaft und einige andere Länder angehören. Damit sollten die vielen diplomatischen Aktivitäten gebündelt werden, die sich auf den unterschiedlichsten Ebenen mit dem Thema befassten. Nach einem von Brahimi vorgelegten Fünf-Punkte-Plan sollten sich UN-Vertreter mit Sprechern der Nordallianz treffen, um den politischen Rahmen für die Zukunft des Landes abzustecken. Sobald wie möglich sollten diese Gespräche durch Vertreter anderer ethnischer Gruppen ergänzt werden. Dieses Forum soll dann Vorschläge unterbreiten, um einen Vorläufigen Rat einzuberufen, der die Grundlagen einer Übergangverwaltung samt "Regierungsprogramm" ausarbeiten soll. Eine große Versammlung der Repräsentanten von Stämmen und Clans, eine Loya Jirga, sollte diese Übergangsverwaltung und deren Vorhaben billigen. Schließlich sollte eine in einem Zeitraum vom zwei Jahren auszuarbeitende Verfassung von einer weiteren Loya Jirga bestätigt und danach eine neue Regierung gebildet werden. Vgl. Friederike Bauer, Klares Konzept, unklare Wirklichkeit, in: FAZ vom 16. November 2001, S. 16.
23.
FAZ vom 17. November 2001, S. 6.
24.
"Die Taliban-Führung droht mit der Zerstörung Amerikas", in: FAZ vom 16. November 2001, S. 2.