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26.5.2002 | Von:
August Pradetto

Internationaler Terror, forcierter Regimewechsel und die UNO: Der Fall Afghanistan

III. Erfahrungen der UNO beim State-building

Fast alle State-building-Bemühungen der UNO [25] fallen in die neunziger Jahre, die Zeit nach dem Ende des Kalten Krieges. Vordem gab es nur eine Mission, die auf derartige Maßnahmen unter den Auspizien der UNO gerichtet war: 1962/63 in West Papua.

Die wichtigsten Missionen (und gleichzeitig diejenigen, die eine gewisse Beispielfunktion für ein Vorgehen in Afghanistan aufweisen könnten) sind die in Kambodscha (1992/93), Somalia (1993-1995), Bosnien-Herzegowina (seit 1995) (obschon im strengen Sinne keine UN-Mission, weil in Verantwortung des Büros des Hohen Repräsentanten [26] ), Ost-Timor (seit 1999) und Kosovo (seit 1999).

Die Analyse dieser Fälle von State-building durch die UNO lässt in Bezug auf Afghanistan wenig positive Erwartungen aufkommen. Dies umso mehr, als die Lage in Afghanistan ungleich schwieriger ist als im kleinen Ost-Timor (6 000 qkm, 800 000 Einwohner) und in den beiden südosteuropäischen Fällen. Am ehesten lässt sich die afghanische Situation mit Kambodscha und Somalia vergleichen.

Die Operation in Kambodscha galt seinerzeit als die ambitionierteste und teuerste Peacekeeping-Operation der UNO. 22 000 Soldaten und Beamte sollten die Umsetzung der im Oktober 1991 in Paris vereinbarten politischen Beilegung des Krieges gewährleisten. Die United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC) wurde damit beauftragt, eine politische Übergangsfunktion vor allem mit dem Ziel einzunehmen, durch Wahlen eine legitime Regierung für das Land, das lange Zeit unter gewaltsamen Aufständen und humanitären Katastrophen hatte leiden müssen, hervorzubringen. [27] Doch schon kurze Zeit nach den Wahlen mussten die Erwartungen als enttäuscht angesehen werden: Den Mitarbeitern der Vereinten Nationen war es nicht gelungen, die wichtigsten Ziele des Pariser Friedensabkommens auch nur annähernd durchzusetzen. Erstens war es ihnen nicht möglich, das versprochene "neutrale Klima" für die Wahlen herzustellen. Zweitens gelang auch die Sicherstellung der Einhaltung des Waffenstillstandes durch die Roten Khmer und die Truppen der Regierung in Phnom Penh nicht. Drittens wuchs trotz der Anwesenheit der UNO die Zahl der Flüchtlinge stetig an. Und viertens geriet die Entwaffnung und Kasernierung von Soldaten aller Kriegsfraktionen ins Stocken. So war nach einem Jahr Einsatz nur knapp ein Zehntel der Truppen demobilisiert worden. Dies alles führte schließlich dazu, dass das öffentliche Vertrauen in die Behörde und in den Friedensprozess ernsthaft litt. [28]

Die Operation in Somalia stellte in zweierlei Hinsicht eine Neuerung im Vorgehen der Vereinten Nationen dar: Erstens wurde mit der Resolution 794 vom 3. Dezember 1992 erstmals eine eindeutig interne und humanitäre Krise zur Bedrohung der internationalen Sicherheit und des Friedens erklärt, wodurch Maßnahmen zur Durchsetzung des Friedens in Form der Etablierung einer United Task Force (UNITAF) gerechtfertigt erschienen. Und zweitens wurde erstmals der Anspruch fallen gelassen, das Eingreifen in einem Staat bedürfe einer Einladung durch dessen Regierung; seinerzeit existierte in Somalia gar keine Regierung, die die Autorität gehabt hätte, eine solche Einladung auszusprechen. Zum ersten Mal wurde also fehlende Staatlichkeit (und das damit einhergehende Chaos sowie der Bürgerkrieg) als Bedrohung der internationalen Staatengemeinschaft angesehen. [29]

Mit der UN-Operation in Somalia (UNOSOM 2) unternahm die internationale Gemeinschaft den Versuch, in den Bürgerkrieg zu intervenieren, um Frieden durchzusetzen. Anfangs fehlten Personal und Ausrüstung. Nachdem die Truppenstärke auf 37 000 gut ausgerüstete Soldaten aufgestockt worden war, war es diese Stärke sowie die dann erhobene Zielsetzung, den Warlord Mohammed Farah Aideed festzunehmen, die es UNOSOM 2 verunmöglichte, Neutralität zu wahren. UNOSOM 2 wurde selbst zu einem Faktor im somalischen Kriegsgeschehen. Von großen Teilen der somalischen Bevölkerung als Invasoren angesehen, hatten sich die UN-Truppen nun neben der Aufgabe der Beilegung des somalischen Krieges auch noch gegen Angriffe beider Kriegsparteien sowie der Zivilbevölkerung zu verteidigen. Das Fehlen realistischer Ziele bedingte das Scheitern der UN-Intervention in Somalia. [30]

Beide UNO-Interventionen, sowohl die in Kambodscha als auch die in Somalia, gelten in ihren generellen wie in vielen ihrer konkreten Zielsetzungen als gescheitert.

Eine Analogie zur Ausgangslage für das State-building in Afghanistan zum Fall Kosovo im Jahre 1999 ergibt sich insofern, als auch dort das herrschende Regime durch externe militärische Maßnahmen zur Aufgabe gezwungen wurde. Allerdings handelt es sich bei Kosovo um eine ethnisch zu 90 Prozent homogene politisch-administrative Einheit, die gerade einmal zwei Drittel der Größe Schleswig-Holsteins aufweist (etwa 10 000 qkm, 2 Millionen Einwohner). Im Gegensatz zu einem eventuellen Einsatz einer "Streitmacht der Freiwilligen" in Afghanistan agieren die UN-Streitkräfte im Kosovo (KFOR) auf Grundlage eines Friedensabkommens. Dieses erfüllt alle politischen und militärischen Bedingungen, die von Seiten der NATO/UNO zuvor an die Konfliktparteien gestellt worden waren.

Doch selbst im Kosovo sind wesentliche politische Zielsetzungen eines State-building-Auftrags nicht erreicht worden: Auch nach Stationierung von 50 000 Soldaten und dem Einsatz praktisch aller relevanten internationalen Organisationen konnte weder die Vertreibung der nichtalbanischen Ethnien verhindert noch die Entwaffnung der UCK durchgeführt werden.

Fußnoten

25.
Als wesentliche politische Dimensionen des von der UNO angestrebten State-building werden in dem eingangs genannten Projekt (vgl. Anm. 1) folgende Sachbereiche genannt: "primary responsibility for policing", "primary responsibility for referendum", "primary responsibility for election", "executive power", "legislative power", "judicial power", "treatymaking power".
26.
Das Büro des Hohen Repräsentanten (OHR) ist die leitende Behörde für die Friedensimplementierung in Bosnien-Herzegowina. Im Abkommen von Dayton vom Dezember 1995 wurde dem OHR im Auftrag der internationalen Gemeinschaft die Aufsicht über die Implementation der zivilen Aspekte des Abkommens übertragen.
27.
Vgl. Mats Berdal/Michael Leifer, Cambodia, in: James Mayall (Hrsg.), The New Interventionism 1991-1994. United Nations experience in Cambodia, former Yugoslavia and Somalia, Cambridge - New York - Melbourne 1999, S. 25.
28.
Erhard Haubold weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass man in Paris vier Fraktionen an einen Tisch gezwungen habe, die noch gar nicht friedensbereit gewesen seien. Daneben habe das UN-Personal später an fehlenden Kenntnissen über die Region gelitten. Erhard Haubold, Die Ergebnisse sind miserabel. Der UN-Friedensprozess in Kambodscha ist gescheitert, in: FAZ vom 24. Mai 1994, S. 14.
29.
Vgl. Ioan Lewis/James Mayall, Somalia, in: J. Mayall (Anm. 27), S. 94.
30.
Vgl. Institute for Global Dialogue, UN intervention in Somalia and Mozambique: why success is not always cast in stone, in: Global Dialogue, Volume 5, 1. May 2000, http://www.igd.org.za/publications/global_dialogue/africa/somalia.html, am 9. 11. 2001.