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26.5.2002 | Von:
Axel Klaphake
Waltina Scheumann

Politische Antworten auf die globale Wasserkrise: Trends und Konflikte

Zehn Jahre nach der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung (1992) hat sich etwas verändert: Das Thema Süßwasser hat einen Platz auf der internationalen politischen Agenda erobert.

I. Die globale Wasserkrise und ihre politische Wahrnehmung

Knapp zehn Jahre nach der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung (Rio de Janeiro 1992) hat sich ein weiteres Umweltmedium einen Platz auf der internationalen politischen Agenda erobert: die Verknappung und Verschmutzung der globalen Süßwasserressourcen. Dieser Beitrag erörtert die Dimensionen der globalen Wasserkrise und untersucht, welche politischen Antworten auf internationaler Ebene formuliert wurden.

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  • 1. Wasser wird knapp!



    Es ist banal zu betonen, dass eine ausreichende Wasserversorgung zu den elementaren menschlichen Bedürfnissen zählt. Dabei verbraucht jeder Mensch täglich direkt (Trinkwasser) und indirekt (Nahrungsmittel, Industrieerzeugnisse) mehrere tausend Liter Süßwasser.


    Für Trinkwasser wird von der WHO ein täglicher Mindestbedarf von 100 Litern pro Kopf angenommen. Während die direkt verbrauchte Trinkwassermenge damit relativ gering ist, geht in die Nahrungsmittelproduktion erheblich mehr ein: Die Bewässerung von einem Hektar Land in Trockengebieten erfordert ca. 10 000 Kubikmeter pro Jahr. Hinzu kommt ein durchschnittlicher Wasserverbrauch für Industrieprodukte von 40 Kubikmeter pro Kopf pro Jahr. Dabei sind die Anteile der jeweils dominierenden Nutzungsformen in Industrie- und Entwicklungsländern sehr unterschiedlich:

    - Die Landwirtschaft ist mit 69 Prozent der größte Wassernutzer. In Ländern mit einem hohen Anteil an Bewässerungslandwirtschaft (u. a. China, Indien, Pakistan, Indonesien, die nordafrikanischen Länder) liegt der Anteil der landwirtschaftlichen Entnahme bei über 80 Prozent.

    - Die industrielle Entnahme liegt im weltweiten Durchschnitt bei 23 Prozent. Allerdings variiert dies stark zwischen Industrie- (60 bis 80 Prozent) und Entwicklungsländern (10 bis 30 Prozent). Ein großer Anteil entfällt auf die Stromproduktion, Grundmetalle, chemische Industrien, Erdölraffinerien etc.

    - Die Entnahme für die Versorgung der Haushalte liegt bei acht Prozent; dieser Anteil dürfte ansteigen, da viele Haushalte in den ländlichen Gebieten der Entwicklungsländer unterversorgt sind. Kritisch ist die Versorgung auch in den Megastädten mit ihrer rasch wachsenden Bevölkerung. 1,3 Milliarden Menschen haben keinen Zugang zu ausreichendem und sauberem Wasser, 1,7 Milliarden müssen ohne sanitäre Einrichtungen auskommen.

    - Während man für die traditionellen Sektoren ungefähre Entnahmeangaben machen kann, ist dies für die Erhaltung von Ökosystemen als Lebensraum für Pflanzen und Tiere, aber auch für ihre Funktion als natürliche "Produktionsstätten" (Fischvorkommen), für ihren Freizeitwert und den Erhalt der Selbstreinigungskraft von Gewässern schwer möglich.

    Wasser gilt dann als ein knappes Gut, wenn Probleme bei der Befriedigung der Wasserbedürfnisse auftreten. Es ist jedoch schwierig, Wasserknappheit exakt zu definieren, da es sich hierbei um ein relatives Konzept handelt, das mit sozialen und ökonomischen Bedingungen in Beziehung steht. Von absolutem Wassermangel kann nur dann gesprochen werden, wenn zu wenig Wasser zur Verfügung steht, um selbst minimale Bedürfnisse (Trinkwasser, Hygiene) zu befriedigen. Diese Situation ist aber selbst in Trockengebieten nicht gegeben. [1]

    Gebräuchliche, von hydrologischer Seite entwickelte Indikatoren der Wasserknappheit orientieren sich entweder an der Relation Bevölkerung zu verfügbaren Wassermengen (demographische Dimension) [2] , oder sie setzen die genutzte zur gesamten - aber nicht notwendigerweise verfügbaren - Wassermenge ins Verhältnis (technische Dimension). Für die demographische Dimension gilt die Faustregel:

    - Wenn in einem Land mehr als 1 700 Kubikmeter pro Kopf und Jahr zur Verfügung stehen, liegen Knappheiten selten vor und treten eher lokal auf;

    - unter 1 000 Kubikmeter/Kopf/Jahr ist eine kritische Grenze erreicht, ab der Gesundheitsbedingungen und wirtschaftliche Entwicklung beeinträchtigt sind;

    - unter 500 Kubikmetern pro Kopf und Jahr erreicht die Wasserknappheit ein lebensbedrohendes Ausmaß.

    Letzteres ist bereits in 15 Ländern der Fall (vgl. die Tabelle); zwölf Länder haben zwischen 500 und 1 000, und 22 Länder liegen zwischen 1 000 und 2 000 Kubikmetern pro Kopf und Jahr. Die VN-Kommission für nachhaltige Entwicklung (VN-CSD) interpretiert Wasserknappheit in ihrer technischen Dimension: Länder sind von einem mittleren bis hohen Wasserstress betroffen, wenn die jährlich entnommene Menge 20 Prozent des gesamten erneuerbaren Süßwasservorrats überschreitet. Bei über 40 Prozent wird von einem eindeutig hohen Wasserstress ausgegangen. Demnach lebt derzeit etwa ein Drittel der Bevölkerung in Ländern, die von mittlerem bis hohem bzw. eindeutig hohem Wasserstress betroffen sind. [3]

    Diese Einschätzungen vermitteln ein grobes Bild der globalen Wasserkrise; sie sind allerdings umstritten, da sie Wasserknappheit vorrangig als ein Problem des Angebots behandeln. Aufbauend auf dem methodischen Ansatz der VN-CSD wurde daher versucht, Wasserknappheit auch über Nachfrageprognosen zu bestimmen und Länder dementsprechend zu klassifizieren. [4] Auch diese Ergebnisse sind alarmierend: 2025 werden 17 Länder (u. a. im Mittleren Osten, südliches Afrika), in denen dann 1,8 Milliarden Menschen leben werden, von schwerer (hier genannt: absoluter) Wasserknappheit betroffen sein, da sie ihren derzeitigen Pro-Kopf-Verbrauch nicht aufrechterhalten können. Weitere 24 Länder, hauptsächlich in der Subsahara-Region, werden 2025 unter einer ökonomischen Wasserkrise leiden, da sie nicht über die finanziellen Ressourcen zur Erschließung ausreichender Wasserressourcen verfügen.

    Die Einstufung von ganzen Ländern als wasserknapp ist methodisch nicht völlig überzeugend, da Wasserknappheit ein regional äußerst differenziert zu betrachtendes Phänomen ist. Selbst in Ländern, die nach den gängigen Indikatoren unter Wasserstress leiden, gibt es Regionen, in denen dies nicht zutrifft. Andere, wasserreiche Länder wie Brasilien kennen Regionen mit starker Wasserknappheit. Trotz dieser notwendigen Einschränkung weisen alle Indikatoren - immer unter der Annahme, dass keine Gegenmaßnahmen ergriffen werden - auf eine deutliche Zunahme des von Wasserstress betroffenen Anteils der Weltbevölkerung hin.

    Die Verschmutzung von Oberflächen- und Grundwasser ist das zweite zentrale Merkmal der Wasserkrise. Schadstoffe und Nährsalze beeinträchtigen die Nutzung der Binnengewässer. Die Übernutzung und Verschmutzung der Grundwasservorkommen in vielen Teilen der Welt wird von Experten als ein zentrales Problem der zukünftigen Wasserversorgung betrachtet, vor allem in Trockengebieten. Nach Schätzungen werden weltweit z.Z. nur etwa fünf Prozent der Abwässer geklärt, wobei auch in OECD-Staaten noch erhebliche Defizite bestehen. Zusätzlich deuten alle Indikatoren darauf hin, dass die biologische Vielfalt der weltweiten Süßwasserökosysteme abnimmt, mit negativen Folgen für den Naturhaushalt und die hiervon abhängigen Bewirtschaftungsweisen. Schließlich wird erwartet, dass mit dem globalen Klimawandel Überschwemmungen und Dürren zunehmen, von denen vor allem die Länder des Südens betroffen sein werden.

    2. Erste globale Aktionsprogramme: Ernüchterung und Umdenken



    Als Ausgangspunkt der globalen Wasserpolitik kann die Mar del Plata World Conference on Water Resources der VN im Jahre 1977 angesehen werden. Dort wurde die unzureichende Wasserversorgung primär als Restriktion sozialer und wirtschaftlicher Entwicklung von globalem Ausmaß thematisiert. Die Konferenz beschloss, die achtziger Jahre zur International Drinking Water Supply and Sanitation Decade auszurufen, während der der Versorgungsgrad auf 100 Prozent erhöht werden sollte. Das Ergebnis der Anstrengungen war jedoch ernüchternd: [5] Zwar hatte sich bis 1990 durch eine bemerkenswerte Mobilisierung internationaler und nationaler Investitionsmittel der Bevölkerungsanteil mit Zugang zu sauberem Trinkwasser in den Entwicklungsländern auf etwa 70 Prozent erhöht. Die absolute Zahl der Menschen ohne ausreichende Wasserversorgung konnte wegen gegenläufiger Trends (u. a. Bevölkerungswachstum, Verstädterung) nur geringfügig und diejenige ohne sanitäre Anlagen überhaupt nicht verringert werden. Aber selbst diese moderaten Fortschritte waren noch mit einer deutlichen sozialen Schieflage versehen: Viele Maßnahmen erreichten nicht die ärmeren Bevölkerungsschichten, sondern in weitaus stärkerem Masse mittlere und höhere Einkommensgruppen, vorzugsweise in den Städten. Das weitgehende Scheitern der Wasserdekade beschleunigte aber ein Umdenken:

    1. Auf internationaler Ebene wurde der Abschied von dem ingenieursorientierten, primär auf Ausweitung des Wasserangebots fixierten Politikansatz eingeleitet. Pointiert: Die Wasserdekade war noch von der Vorstellung geprägt, Wasserknappheiten ließen sich in erster Linie durch die kostenintensive Ausweitung technischer Kapazitäten der Wasserver- und -entsorgung überwinden, die durch öffentliche Wasserbehörden betrieben und mit Hilfe staatlicher Subventionen finanziert werden. Dabei wurde allerdings die Wassernutzung kaum beachtet, die Wasserpreise lagen in vielen Ländern weit unter den Betriebs- und Unterhaltungskosten der Anlagen, während Umweltwirkungen oder sozioökonomische Folgen eine untergeordnete Rolle spielten. Ende der achtziger Jahre wurden zudem alarmierende Erkenntnisse über zu erwartende regionale Wasserknappheiten veröffentlicht. [6] In Verbindung mit der Tatsache, dass zusätzliche Trinkwasserressourcen nur unter einem deutlich erhöhten Kapitalaufwand erschlossen werden können, wurde deutlich, dass eine massive Angebotsausweitung keine realistische Politikoption mehr ist. Zwangsläufig rückte damit die Frage der Wassernutzung und ihre administrative und ökonomische Steuerung (demand management) in den Vordergrund.

    2. Die Diskussion des Leitbildes der Nachhaltigen Entwicklung in der Folge des 1987 veröffentlichten Brundlandt-Berichts [7] hat veranschaulicht, dass den Problemen der Wasserversorgung nur mit einer umfassenden Sichtweise begegnet werden kann. Während bis dahin noch das klassische Thema der internationalen Wasserpolitik - Förderung der Wasserversorgung und Siedlungshygiene als Teilbereich der öffentlichen Gesundheitspflege - in den Programmen und Maßnahmen dominierte, wurden nun verstärkt die ökonomischen, sozialen und ökologischen Wechselbeziehungen thematisiert. Der Zusammenhang zwischen Wasserkrise und anderen globalen Umweltproblemen (u. a. Wüstenbildung, Klimawandel, Verlust an biologischer Vielfalt) erhielt nun einen höheren Stellenwert. [8]

    3. Die nach dem Ende des Kalten Krieges veränderten entwicklungspolitischen Rahmenbedingungen beschleunigten auf Seiten der internationalen Geber eine generelle Umorientierung, in deren Mittelpunkt die Einsicht stand, dass wirtschaftliche Entwicklung und die nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen nur erreicht werden können, wenn entsprechende institutionelle und administrative Gegebenheiten in den betreffenden Ländern vorhanden sind. Schlagworte sind hier: gute Regierungsführung (good governance), administrative Dezentralisierung, institutioneller Wandel, Partizipation gesellschaftlicher Gruppen und privater Akteure in Entscheidungsprozessen.

    Diese komplementären und teils sich überlappenden Trends haben in den vergangenen Jahren zur Herausbildung eines neuen wasserpolitischen Konsenses geführt. Die Wasserkrise ist demnach nicht vorrangig hydrologisch zu definieren, sondern sie ist in erster Linie ein Managementproblem in den betroffenen Ländern, deren Problemlösungspotenzial und Handlungskapazität nicht ausreicht, um die Verbrauchsmuster den Knappheiten anzupassen. In diesem Sinne weisen Länder ein social ingenuity gap (Mangel an gesellschaftlichem Einfallsreichtum und Innovationsfähigkeit) auf, nicht aber absolute Wasserarmut. Auslöser der Krise sind schwache Institutionen, fragmentierte und ineffektive Politikansätze und die Dominanz sektorspezifischer Programme ohne ausreichende Beachtung langfristiger Folgen. Adäquate Lösungen können folglich nur dann gefunden werden, wenn auf internationaler wie nationaler Ebene Regeln für einen guten Umgang mit Wasser, also politische, institutionelle und ökonomische Reformen, etabliert werden.

    3. Ein neues Leitbild als Konsens im Verhandlungssystem der Vereinten Nationen



    Die Herausforderungen für solche Reformen liegen auf drei Ebenen:

    - Das Allokationsproblem besteht darin, bei wachsender Nachfrage und teils inkompatiblen Nutzungsansprüchen eine angemessene und akzeptierte Aufteilung der entnommenen Wassermenge auf die konkurrierenden Sektoren (Haushalte, Landwirtschaft, Industrie) zu organisieren.

    - Die Aufteilung von Wassermengen und Schadstoffeinleitungen zwischen Ober- und Unterlauf der Flüsse bedarf entsprechender Verteilungsregeln, die eine große politische Bedeutung sowohl innerhalb der Länder als auch zwischen Anrainerstaaten haben.

    - Ferner muss knappes Wasser zwischen gesellschaftlichen Verwendungszwecken und den Bedürfnissen aquatischer und terrestrischer Ökosysteme aufgeteilt werden; für Letztere müssen ökologisch angemessene Mindestabflussmengen in den Flüssen verbleiben.

    Von besonderer Bedeutung ist daher ein integriertes Wassermanagement, bei dem sämtliche wasserrelevante Sektoren koordiniert werden. Als adäquate räumliche Bezugsebene - und hier greift die aktuelle wasserpolitische Diskussion auf ein älteres Konzept zurück [9] - werden hierfür ganze Wassereinzugs- bzw. Flussgebiete empfohlen, da innerhalb der Flussgebiete die entscheidenden Interdependenzen auftreten. Zudem beeinflusst die Landnutzung im gesamten Wassereinzugsgebiet die Wasserverfügbarkeit und die Süßwasserökosysteme. Ein solches integriertes Flussgebietsmanagement soll sich in einem koordinierten und strategischen Vorgehen an den spezifischen Bedingungen der Flussgebiete orientieren, Wechselwirkungen zwischen Land- und Wassernutzung sowie Grund- und Oberflächenwasser berücksichtigen und unter Beachtung der natürlichen Grenzen der Verfügbarkeit einen fairen Ausgleich zwischen den verschiedenen Nutzungsansprüchen herstellen.

    Auf programmatischer Ebene hat die internationale Wasserpolitik die Notwendigkeit des integrierten Wassermanagements seit Anfang der neunziger Jahre anerkannt. Deutlich wurde dieser Schwenk bei der als Meilenstein einzuschätzenden International Conference on Water and the Environment (Dublin 1992) und im Verlauf der Beratungen des Wasserkapitels der Agenda 21 (Rio de Janeiro 1992). Diese brachte trotz einiger Kontroversen zu grenzüberschreitenden Gewässern, ökologischen Aspekten und Wasserpreisen letztlich einen Durchbruch: Man einigte sich auf Grundprinzipien des globalen Umgangs mit Süßwasserressourcen. [10] Das Wasserkapitel der Agenda 21 formuliert in sieben Programmbereichen Ziele und Maßnahmen; bis zum Jahr 2000 sollten adäquate nationale Programme, institutionelle Strukturen und rechtliche Vorkehrungen implementiert werden, wobei die Entwicklungsländer zusätzliche Finanzierungshilfen als Voraussetzung für entsprechende Reformen forderten.

    Das Leitbild des integrierten Gewässermanagement ist seitdem auf zahlreichen internationalen Konferenzen und in verschiedenen Deklarationen bestätigt und konkretisiert worden, so bei der sechsten Sitzung der VN-Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD-6) 1998. Über wesentliche Fragen bestand Einigkeit; eine Reihe von inhaltlichen Konfliktpunkten und der strittige Finanzierungsaspekt zwischen dem Norden und dem Süden lähmten jedoch weitere Fortschritte. Mittlerweile kann man aber eine programmatische Kontinuität in internationalen Übereinkommen feststellen, die sich - wenngleich häufig in recht unverbindlicher Terminologie - auch bei Konferenzen außerhalb des VN-Verhandlungssystems fortsetzt, zuletzt mit der Ministerdeklaration des Second World Water Forum (Den Haag 2000). Es ist anzunehmen, dass auch die im nächsten Jahr in Johannesburg stattfindende Rio+10-Konferenz diesen internationalen Konsens in seinen Grundzügen bestätigen wird. [11]

    Die Umsetzung eines integrierten Wassermanagements richtet sich in erster Linie an nationale Regierungen und an internationale Organisationen, allerdings gibt es keine verbindlichen Vereinbarungen über konkrete Umsetzungsverpflichtungen und robuste Kontroll- und Finanzierungsmechanismen. Teilweise sind die Staaten im Rahmen anderer Konventionen (z. B. Ramsar-Konvention zu Feuchtgebieten, Biodiversitätskonvention) konkretere Verpflichtungen eingegangen, deren Umsetzung mit Mitteln der Global Environmental Facility unterstützt wird. [12]

    Das Leitbild des integrierten Gewässermanagements stellt heute die Arbeitsgrundlage aller mit Wasserfragen befassten VN-Organisationen (UNDP, UNEP, FAO, WHO, UNESCO etc.) dar, deren Aktivitäten vom ACC [13] Subcommittee on Water Resources koordiniert werden sollen. Auch die Weltbank, die in der Vergangenheit häufig wegen ihrer Wasserpolitik kritisiert wurde, hat den programmatischen Schwenk zu integrierten Managementansätzen vollzogen. [14] Schwerpunkte ihrer Programme sind heute: Wasser und Armutsbekämpfung, institutionelle Reformen, Effizienz der Wassernutzung, ökonomische Anreize, Dezentralisierung und Partizipation, Erhalt der biologischen Vielfalt. Zur Verbreitung des Leitbildes trägt ferner eine Reihe weiterer internationaler Akteure, Nichtregierungsorganisationen und Expertennetzwerke bei. [15]

    4. Zunahme an Komplexität



    Die Aufgaben der nationalen Wasserpolitik und der internationalen Zusammenarbeit sind nach der Abkehr vom Angebotsparadigma allerdings nicht einfacher geworden. In Zeiten, als die Erschließung neuer Wasserressourcen als die zentrale Herausforderung angesehen wurde, waren technische, logistische und finanzielle Probleme zu klären, die häufig zwar schwierig, generell aber überwindbar erschienen. Zusätzlich zu diesen müssen bei der Umsetzung eines integrierten Wassermanagements noch andere, administrativ und politisch wesentlich komplexere Aufgaben bewältigt werden: Umfangreiche Informationen über den Status der Gewässer und der Wassernutzung sind notwendig; in offenen Entscheidungsprozessen sind Prioritäten für die Wasserverteilung zu entwickeln sowie Regeln und Instrumente für das demand management zu implementieren, die eine optimale Wassernutzung ermöglichen.

    Notwendige Reformen müssen vor dem Hintergrund häufig inkompatibler Ansprüche der verschiedenen Sektoren, z. B. von städtischen und ländlichen Regionen, erfolgen. In der Praxis sind Wasserbehörden und andere wasserrelevante Verwaltungen häufig finanziell und personell schlecht ausgestattet und stark an Ressortinteressen ausgerichtet. Vor allem die notwendige Koordination von Flächennutzungs- und Wassermanagement wirft in der Umsetzung viele Fragen auf, und ihre Notwendigkeit wird nicht von allen Akteuren gesehen. Schließlich können grenzüberschreitende Flüsse nicht ohne die Kooperation zwischen Anrainerstaaten in einem integrierten Sinne bewirtschaftet werden.

    Fußnoten

    1.
    Vgl. M. Schiffler, Wasserknappheit in Entwicklungsländern?, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Analysen und Stellungnahmen (3/1998), Berlin 1998.
    2.
    Vgl. M. Falkenmark/J.Lundqvist/C. Widstrand, Macro-scale water scarcity requires micro-scale approaches: Aspects of vulnerability in semi-arid development, in: Natural Resources Forum, 13 (1989) 4, S. 258-267.
    3.
    Vgl. United Nations Commission on Sustainable Development, Comprehensive assessment of the freshwater resources of the world, Report of the Secretary-General, New York 1997.
    4.
    Vgl. D. Seckler/U. Amarasinghe/D. Molden/R.de Silva/R. Barker, World water demand and supply, 1990 to 2025: Scenarios and issues, International Water Management Institute, Research Report 19, Colombo/Sri Lanka 1998.
    5.
    Vgl. Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Welt im Wandel: Wege zu einem nachhaltigen Umgang mit Süßwasser, Berlin-Heidelberg 1997.
    6.
    Vgl. M. Falkenmark, The massive water scarcity now threatening Africa - Why isnt it being adressed?, in: Ambio, 18 (1989) 2, S. 112-118.
    7.
    Interessanterweise hatte der Brundlandt-Bericht das Thema Wasser beinahe vollständig ausgeblendet. Vgl. World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford 1987.
    8.
    Vgl. A.M. Duda/M.T. El-Ashry, Addressing the global water and environment crises through integrated approaches to the management of land, water and ecological resources, in: Water International, 25 (2000) 1, S. 115-126.
    9.
    Vgl. B. Mitchell, Integrated water management - internatonal experiences and perspectives, London 1990.
    10.
    Vgl. W. Scheumann/A. Klaphake, Freshwater resources and transboundary rivers on the international agenda: From UNCED to Rio+10, German Development Institute (GDI), Bonn 2001.
    11.
    Vgl. United Nations Commission on Sustainable Development, Water: a key resource for sustainable development, Report of the Secretary-General, 2 March 2001, New York 2001.
    12.
    Vgl. A. Klaphake/W. Scheumann/R. Schliep, Biodiversity and international water policy. Agreements and experiences related to the protection of freshwater ecosystems. Research Report, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Berlin 2001.
    13.
    Aufgabe des Administrative Committee on Coordination (ACC) ist die inhaltliche und organisatorische Abstimmung der VN-Organisationen und ihrer Programme in verschiedenen Themenbereichen (u. a. Süßwasser),
    14.
    Vgl. World Bank, Water resources management - A World Bank policy paper, Washington, D.C. 1993.
    15.
    Der World Water Council und Global Water Partnership, gegründet 1996, sind internationale Vereinigungen bzw. Netzwerke von Wasserexperten.