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26.5.2002 | Von:
Kay Hailbronner

Reform des Zuwanderungsrechts Konsens und Dissens in der Ausländerpolitik

Das neue Zuwanderungsgesetz ist von großer Bedeutung. In welchen Bereichen besteht Konsens oder Dissens zwischen dem Entwurf des Bundesinnenministers und den Vorschlägen der CDU/CSU einerseits und den Grünen andererseits?

I. Einführung

Am 3. August 2001 hat der Bundesinnenminister einen Entwurf eines Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern vorgelegt. Der Entwurf verweist auf Anregungen und Empfehlungen zahlreicher Kommissionen und Arbeitsgruppen, insbesondere der vom Bundesinnenminister selbst eingesetzten Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" und die von den Bundestagsparteien sowie zahlreichen Verbänden und kommunalen Spitzenverbänden vorgelegten Berichte, Arbeitspapiere und Stellungnahmen. Besonderes Gewicht kommt im Hinblick auf die anstehenden Beratungen im Bundestag den von der CDU am 7. Juni 2001 beschlossenen Leitlinien zur Zuwanderung auf der Grundlage der von einer Kommission bearbeiteten Empfehlung zur Zuwanderung und Integration zu. [1]

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  • Die Bündnis 90/Grüne haben ihre migrationspolitischen Vorstellungen in einem Bericht vom 8. November 2000 niedergelegt. Eckpunkte der SPD-Bundestagsfraktion sind vom Parteivorstand der SPD am 9. Juli 2001 beschlossen worden. [2] Die FDP-Bundestagsfraktion hat schließlich am 30. Juli 2001 ebenfalls ein Zuwanderungskonzept unter Bezugnahme auf einen bereits zu Beginn der Legislaturperiode eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Regelung der Zuwanderung vorgelegt. [3]

    In einer Reihe zentraler Punkte besteht zwischen dem Entwurf des Bundesinnenministers und den migrationspolitischen Vorstellungen der CDU/CSU ein Maß von Übereinstimmung, das man vor wenigen Jahren noch für nicht recht vorstellbar gehalten hatte. Insbesondere in einigen Grundfragen der Ausländerpolitik hat sich in relativ kurzer Zeit ein breiter Konsens entwickelt, der neuerdings häufig als Paradigmenwechsel in der Zuwanderungspolitik bezeichnet worden ist. [4] Dieser Grundkonsens kann etwa folgendermaßen umschrieben werden:

    1. Die Einreise und der Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet hat künftig im Rahmen eines migrationspolitischen Gesamtkonzepts (Zuwanderungsgesetz) zu erfolgen, das sich stärker an den Interessen der Bundesrepublik Deutschland orientiert.

    2. Das Gesamtkonzept schließt Rechte auf Daueraufenthalt (Einwanderung) und Integration mit ein.

    3. Der befristete Aufenthalt und der Daueraufenthalt qualifizierter Ausländer liegen im Interesse der Bundesrepublik Deutschland und sind unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen und der Arbeitsmarktbedürfnisse mittels eines möglichst flexiblen Instrumentariums zu ermöglichen.

    4. Die Einreise und der Aufenthalt von Ausländern, der nicht im öffentlichen Interesse der Bundesrepublik Deutschland liegt, ist in stärkerem Maße als bisher einer Steuerung und Begrenzung zu unterwerfen. Ausländer, die über kein Aufenthaltsrecht in Deutschland verfügen, sind in ihre Heimatstaaten zurückzuführen.

    5. Ausländern, die sich für einen Daueraufenthalt im Bundesgebiet entscheiden, müssen verstärkte Integrationsbemühungen (Deutschkenntnisse usw.) abverlangt werden. Umgekehrt sind verstärkte Integrationsangebote von Bund, Ländern und Gemeinden erforderlich.

    6. Die Bundesrepublik gewährt weiterhin politisch Verfolgten und aus anderen Gründen schutzbedürftigen Personen Zuflucht.

    Auch in der Bevölkerung hat sich offenbar ein grundsätzlicher Wandel in der Einstellung gegenüber einem Einwanderungsgesetz vollzogen. In einer Umfrage halten es 98 % für wichtig, dass die Zuwanderung nach Deutschland bald geregelt wird. Dabei herrscht deutlich die Auffassung vor, dass eine weithin als ungesteuert angesehene faktische Zuwanderung durch einen quantitativ und qualitativ gesteuerten Zuzug ersetzt werden soll. Eine große Mehrheit (68 %) hält daher eine Ausweitung der Zahl der Zuwanderer für nicht verkraftbar. 47 % wünschen ein Gesetz, das den Zuzug vermindert, während 35 % für eine Stabilisierung auf dem derzeitigen Niveau plädieren, und nur 8 % für eine Ausweitung eintreten. Eine überwältigende Mehrheit will die qualitative Steuerung der Zuwanderung an die berufliche Qualifikation und die Beherrschung der deutschen Sprache knüpfen, darüber hinaus aber auch Leumund, politische Einstellung, Integrationswillen und die Lage auf dem Arbeitsmarkt mit einbeziehen. 83 % der Bürger möchten die Einwanderung solchen Bewerbern verwehren, die radikalen politischen Gruppierungen angehören, 76 % Bewerbern, die Vorstrafen aufweisen, und 81 % verlangen als Bedingung die Beherrschung der deutschen Sprache oder zumindest die Bereitschaft, sie zu erlernen. [5]

    Die Abwendung von einer durch die Formel "Die Bundesrepublik Deutschland ist kein Einwanderungsland" charakterisierten Ausländerpolitik wird damit deutlich. Zwar betont die CSU in ihren Eckpunkten unverändert, Deutschland sei kein "klassisches Einwanderungsland" und dürfe dieses auch in Zukunft nicht werden. Eine Begrenzung der Zuwanderung sei daher unabdingbar, wenn die Gesellschaft nicht die innere Stabilität aufs Spiel setzen wolle. Sachlich dürfte damit zum Entwurf des BMI kein großer Dissens bestehen, der anlässlich der Einführung des Entwurfs betont hat, dass bei der Zuwanderung die Integrationskapazitäten Deutschlands Beachtung finden müssten. Allenfalls sind insoweit Divergenzen zu den Vorstellungen der Grünen erkennbar, die es ablehnen, eine "Belastungsgrenze" anzuerkennen, und deshalb auch allen Vorstellungen einer Begrenzung oder einer Gesamtquote entgegentreten.

    Ein zentraler Punkt des neuen migrationspolitischen Konzepts ist die Frage, auf welche Weise in Zukunft die "Zuwanderung Qualifizierter" geregelt werden soll. Ungeachtet des "Anwerbestopps" hat entgegen einer häufig vertretenen Meinung bereits das geltende Recht die Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen zum Zweck der unselbständigen Erwerbstätigkeit zugelassen, allerdings nur im Rahmen einer durch den Bundesinnenminister mit Zustimmung des Bundesrats erlassenen Rechtsverordnung. [6] Die "Arbeitsaufenthalteverordnung" [7] hat die Erteilung von Aufenthaltsrechten zur Aus- und Weiterbildung, für Werkvertragsarbeitnehmer und für eine Reihe zeitlich begrenzter Arbeitsaufenthalte und sonstige im Interesse der Bundesrepublik liegende Beschäftigungen vorgesehen. In den meisten Fällen, nicht aber für besonders qualifizierte Personen (Wissenschafter, Fachkräfte, leitende Angestellte usw.), ist dabei die Befristung des Aufenthaltsrechts vorgeschrieben. Im Übrigen erlaubt das geltende Recht, wie die "Green-Card-Verordnung" [8] zeigt, dass auf aktuelle Mangellagen kurzfristig mit Ausnahmen vom Grundsatz der Verhinderung von Einwanderung reagiert werden kann. Allerdings besteht weiterhin Übereinstimmung darüber, dass die geltenden Regeln, insbesondere in ihrer Grundtendenz zur Abwehr von Einwanderung, dem neuen Einwanderungskonzept entgegenstehen.

    Der Entwurf des BMI eröffnet in Anlehnung an die Vorschläge der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" eine Reihe neuer Möglichkeiten der Arbeitsmigration. Auf wenig Einwände dürfte zunächst stoßen, dass das bisherige doppelte Genehmigungsverfahren als Folge einer gesonderten Genehmigung der Aufenthaltsnahme und der Erwerbstätigkeit zukünftig durch ein internes Zustimmungsverfahren ersetzt werden soll. Das Aufenthaltsrecht wird von der Ausländerbehörde erteilt, nachdem intern die Zustimmung der Arbeitsverwaltung eingeholt worden ist. Für besonders qualifizierte Ausländer (z. B. Ingenieure, Informatiker, Mathematiker und Führungspersonal in Wissenschaft und Forschung) ist vorgesehen, dass ein Daueraufenthaltsrecht von Anfang an erteilt werden kann.

    Daneben ist vorgesehen, dass mittels eines Auswahlverfahrens eine begrenzte Zahl besonders geeigneter Zuwanderer aufgenommen werden soll. Auch die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" hatte dies als ein Kernelement des neuen Zuwanderungssystems in Anlehnung an ausländische Vorbilder (insbesondere Kanada) [9] vorgeschlagen. Auf der Grundlage eines Punktesystems sollten junge, gut ausgebildete Menschen als Einwanderer gewonnen werden. Sie sollten sofort einen Daueraufenthaltsstatus mit der Perspektive der Einbürgerung erhalten. Ausschlaggebend nach den Kommissionsvorschlägen sollte ein Punktesystem sein, das ihre Integrationsfähigkeit in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt berücksichtigt. Allgemeine Fähigkeiten sollten dabei wichtiger sein als Spezialkenntnisse und kurzfristige Bedarfslagen am Arbeitsmarkt. Die Kommission hat daher z. B. den Nachweis eines Arbeitsplatzes nicht als erforderlich angesehen. Selbst die Abhängigkeit von Sozialhilfe sollte nach Ablauf einer Übergangsperiode, für die ein Bewerber selbst für seinen Lebensunterhalt einstehen muss, keinen Beendigungsgrund darstellen.

    Der BMI-Entwurf hat zu Recht diesen Vorschlag nicht übernommen und verlangt als Voraussetzung für die Erteilung eines Aufenthaltsrechts die Sicherung des Lebensunterhalts nicht nur für eine vorübergehende Zeit, was in der Regel das Vorhandensein eines gesicherten Arbeitsplatzes voraussetzt. Weitere Voraussetzung für die Erteilung eines Aufenthaltsrechts nach diesem Verfahren ist, dass Bundesamt und Bundesanstalt für Arbeit nach Beteiligung eines neu zu bildenden Zuwanderungsrats eine Höchstzahl für die Zuwanderung im Auswahlverfahren festgesetzt haben.

    Ähnlich hat dies die Unabhängige Zuwanderungskommission vorgeschlagen, wobei hier eine in der Öffentlichkeit missverstandene "Anfangsquote" von 20 000 Bewerbern zuzüglich ihrer Familien für dauerhafte Zuwanderung vorgeschlagen worden ist. Im Gegensatz zu den Vorschlägen der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" sieht freilich der BMI-Entwurf die Erteilung von auf drei Jahre befristeten Aufenthaltserlaubnissen an Arbeitsmigranten, Auszubildende und Studierende, Flüchtlinge und Asylberechtigte vor, wobei die Aufenthaltserlaubnis an einen Aufenthaltszweck gebunden werden kann. Mit Recht ist der Entwurf auch dem Vorschlag der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" nicht gefolgt, der Arbeitsverwaltung bei der befristeten Zuwanderung die abschließende Entscheidung über das Aufenthaltsrecht zuzubilligen. Eine solche Regelung hätte lediglich zu einem Kompetenzwirrwarr geführt und die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen verschiedenen Bundesbehörden und den Länderbehörden zusätzlich erschwert.

    Die von der CDU beschlossenen Leitlinien sind zwar weniger präzise, sehen aber ein weitgehend gleichartiges System der Arbeitsmigration vor. Auch hier soll für Höchstqualifizierte eine Aufenthaltserlaubnis von Anfang an mit der Perspektive des Daueraufenthalts erteilt werden können. Für die Zuwanderung von Fachkräften ist die jährliche Feststellung des Bedarfs unter Beachtung des Vorrangs von Ausbildung und Qualifikation vorgesehen. Die Auswahl der betreffenden Personen soll sodann auf der Basis eines Punktesystems erfolgen, das nach Alter, Schulausbildung, Beruf, Sprachkenntnissen, Berufserfahrung, garantiertem Beschäftigungsangebot, bisheriger Berufstätigkeit in Deutschland und persönlicher Eignung differenziert. Es sollen in der Regel zunächst nur befristete Aufenthaltsrechte erteilt werden, allerdings mit der Perspektive dauerhafter Verlängerung bei unveränderten Arbeitsmarktbedingungen. Die bisher geltenden Regelungen über Saisonarbeitnehmer und Werkvertragsarbeiter sollen weiterhin Anwendung finden, wobei wie bisher im Einzelfall die Regelung des Vorrangs deutscher und gleichgestellter Arbeitnehmer gelten soll.

    Auch ausländischen Studienabsolventen soll in Zukunft nach dem BMI-Entwurf die Arbeitsaufnahme ermöglicht werden. Sie sollen darüber hinaus eine Aufenthaltserlaubnis über ein Jahr zur Arbeitsplatzsuche erhalten können. Der CDU-Vorschlag liest sich insoweit restriktiver, als hier im Zusammenhang mit den Sonderkontingenten für Höchstqualifizierte vorgeschlagen wird, "besonders qualifizierte ausländische Absolventen deutscher Hochschulen sollten auf Dauer in Deutschland bleiben können". Freilich passt diese Regelung im Zusammenhang mit dem Kontingent für die Höchstqualifizierten nicht ganz, da sie an der Realität eines gewöhnlichen Studienabschlusses in Deutschland für ausländische Studenten vorbeigeht. Hier bietet sich in der Praxis ein sehr viel vielfältigeres Bild, wobei auch berücksichtigt werden sollte, dass der Erwerb eines Studienabschlusses nicht zwingend eine hinreichende Garantie für eine berufliche Qualifikation darstellt. Die generelle Gewährung eines Aufenthaltsrechts zur Arbeitsplatzsuche - wie es im BMI-Entwurf vorgeschlagen wird - erscheint daher nicht unproblematisch. Der Vergleich des BMI-Entwurfs mit dem CDU-Konzept zeigt insgesamt im Bereich der Zuwanderung qualifizierter Arbeitnehmer ein erhebliches Maß an Übereinstimmung in Abgrenzung zu den Vorschlägen der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung", wie auch zu den Vorschlägen von Bündnis 90/Grüne. Zwar sind auch die Grünen nicht für eine unbeschränkte Arbeitskräftezuwanderung. So sollen für bestimmte Arbeitsmarktsegmente bzw. Wirtschaftsbereiche Teilquoten möglich sein. Abgelehnt wird aber grundsätzlich ein Konzept befristeter Aufenthaltsrechte. Nur für Sonderbereiche - etwa saisonale Beschäftigung - sollen Ausnahmen möglich sein, während im Übrigen ein Vorrang für dauerhafte Einwanderung im Gesetz verankert werden soll.

    Fußnoten

    1.
    Vgl. Vgl. Zeitschrift für Ausländerrecht (ZAR), (2001), S. 191, sowie die von der CSU vorgelegten bayerischen Eckpunkte zur Begrenzung und Steuerung der Zuwanderung vom 6.11.2000.
    2.
    Vgl. ZAR, (2001), S. 237.
    3.
    Vgl. ebd.
    4.
    Vgl. z. B. G. L. Braun, Paradigmenwechsel in der Zuwanderungspolitik wagen, in: ZAR, (2001), S. 194; H. Putzhammer, Für einen Paradigmenwechsel in der Einwanderungs- und Migrationspolitik, in: ZAR, (2001), S. 204.
    5.
    Vgl. R. Köcher, Die Bevölkerung fordert ein Einwanderungsgesetz, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 20. 12. 2000, S. 5.
    6.
    Vgl. K. Hailbronner, Ausländerrecht. Kommentar, Heidelberg 1992, ½ 10 AuslG, Rn. 1 f.; G. Renner, Ausländerrecht in Deutschland, München 1998, ½ 3.
    7.
    Vgl. K. Hailbronner, ebd., A 1.2.
    8.
    Verordnung über Aufenthaltserlaubnisse für hochqualifizierte ausländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie (IT-AV) vom 25. 6. 2000, in: K. Hailbronner (Anm. 6), C 1.5.
    9.
    Vgl. dazu Th. Gnatzy, Zuwanderungssteuerung in den "klassischen" Einwanderungsländern USA, Kanada und Aus"tralien, in: ZAR, (2001) 6.