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26.5.2002 | Von:
Kay Hailbronner

Reform des Zuwanderungsrechts Konsens und Dissens in der Ausländerpolitik

II. Begrenzung der Zuwanderung

Dreh- und Angelpunkt eines potentiellen Konsenses über ein Zuwanderungskonzept ist die Frage der Begrenzung. Zwar sind sich nahezu alle Beteiligten über die grundsätzliche Notwendigkeit einer Begrenzung der Zuwanderung einig. Einen erheblichen Dissens gibt es jedoch in der Frage, wie diese Begrenzung bewerkstelligt werden soll. Dies beginnt bereits bei der grundsätzlichen Frage, ob die neuen Möglichkeiten für eine befristete oder dauerhafte Zuwanderung von Arbeitskräften neben die bisher bestehenden großen Zuwanderungsströme, insbesondere Asylbewerberzuzug, Familiennachzug, Spätaussiedler, humanitäre Aufnahme und illegale Einreise, oder zumindest teilweise an die Stelle dieser Zuwanderungskanäle treten. Es erscheint wenig sinnvoll, den Blick auf kunstvoll erarbeitete Punktesysteme und Auswahlverfahren zu richten, wenn dadurch die Realität der Zuwanderung von Ausländern ins Bundesgebiet verfehlt wird. Der "rote Teppich" für den Nobelpreisträger konnte auch schon bisher ausgelegt werden, ohne dass das Ausländergesetz hätte geändert werden müssen. Die Vorschläge der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" haben insoweit der Versuchung, ein "Disneyland" der Einwanderung hoch qualifizierter Ausländer zu kreieren, nicht ganz widerstanden.

Ein realistisches Konzept darf sich daher nicht mit der Erarbeitung neuer Verfahrensweisen zur Gewinnung qualifizierter Zuwanderer begnügen, sondern muss sowohl konkrete Vorschläge zur Begrenzung bestehender Zuwanderung anbieten als auch Konzepte zur Integration derjenigen Ausländer, die nach wie vor nicht den Voraussetzungen eines wie auch immer gearteten Punktesystems entsprechen und dennoch auf Dauer im Bundesgebiet verbleiben. Diese Personengruppe wird auch nach einem neuen Zuwanderungsgesetz die weit überwiegende Mehrheit der nach Deutschland zuwandernden Ausländer darstellen.

Am klarsten ist die Begrenzungsproblematik vielleicht in den Papieren der CSU einerseits und der Fraktion Bündnis 90/Grüne andererseits formuliert. Während die CSU eine jährlich festzulegende Quote für Arbeitsmarkt und Migration und gleichzeitig eine Einschränkung der bestehenden Möglichkeiten zur Zuwanderung im Bereich des Familiennachzugs und des Asylrechts verlangt, möchte die Fraktion Bündnis 90/Grüne eine wenn auch kontrollierte Öffnung für neue Einwandererkategorien bei gleichzeitiger Erweiterung der Möglichkeiten des Familiennachzugs und der humanitären Aufnahme. Dazwischen befinden sich der BMI-Entwurf, die Vorschläge der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" und die Beschlüsse der CDU. Sie enthalten eine Reihe von Vorschlägen zur Begrenzung der Zuwanderung, die jedoch zum Teil nicht unerheblich differieren. Am weitesten geht vielleicht der Konsens in der Frage der Bekämpfung illegaler Einreise und illegalen Aufenthalts und der Notwendigkeit verstärkter Anstrengungen zur Beendigung des Aufenthalts ausreisepflichtiger Ausländer.

Auch insoweit bestehen freilich in der Frage, mit welchen Mitteln der illegalen Einreise und dem illegalen Aufenthalt Einhalt geboten werden könnte, erhebliche Meinungsverschiedenheiten. Ein zentraler Vorwurf, der in diesem Zusammenhang gegen den Entwurf des BMI von Seiten der CDU/CSU erhoben wird, ist das Fehlen eines ausreichenden Instrumentariums zur Begrenzung der Zuwanderung. Zugleich wird aber auch von den Wohlfahrtsverbänden und Kirchen neuerdings der Vorwurf erhoben, der BMI-Entwurf enthalte viel zu weitgehende Einschränkungen der Rechte von Ausländern, insbesondere im Bereich des Familiennachzugs und der sozialen Rechte von Ausländern, die nicht abgeschoben werden könnten. Darin zeigt sich ein Dilemma, dem keiner der vorgelegten Vorschläge entgeht. Das Dilemma besteht darin, dass "Patentrezepte" zur Verhinderung ungewollter bzw. unkontrollierter Zuwanderung nicht vorhanden sind und effektive Maßnahmen zur Zuwanderungsbegrenzung wenn nicht an völkerrechtlichen, so doch jedenfalls an rechtspolitischen Grenzen scheitern.

1. Illegale Einreise und Aufenthalt



Eine unabdingbare Voraussetzung für eine effektive Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung ist eine konsequente und effektive Politik der Rückführung solcher Ausländer, die über kein Aufenthaltsrecht verfügen. Die praktischen und rechtlichen Schwierigkeiten des Vollzugs aufenthaltsbeendender Maßnahmen sind eine der Hauptursachen für eine unkontrollierte Einwanderung. Der Bericht der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" macht das Problem deutlich: Bis zum Jahresende 2000 waren im Ausländerzentralregister allein 234 682 ausreisepflichtige und abzuschiebende Personen erfasst; darüber hinaus gibt es eine große Zahl von ausreisepflichtigen Ausländern, die zwar eine Duldung besitzen, die aber die Hindernisse, die ihrer Rückführung entgegenstehen, selbst zu vertreten haben. Soweit Rückführungen ausreisepflichtiger Ausländer scheitern, ist dies in vielen Fällen den Ausländern oder bestimmten Herkunfts- oder Transitstaaten zuzurechnen. Der Bericht weist auf einen von der Innenministerkonferenz am 5. Mai 2000 verabschiedeten Bericht zur Beseitigung von Rückführungsschwierigkeiten hin, der die Ursachen für Rückführungsprobleme detailliert aufführt. Dazu gehören Vernichtung oder Fälschung von Ausweispapieren, Verschleierung von Identität, Geltendmachung von überprüfungsbedürftigen Abschiebungshindernissen beim Vollzug der Abschiebung oder mangelnde Kooperation bei der Erfüllung einer für die Rückführung erforderlichen Formalität. Nicht selten handeln die ausreisepflichtigen Personen auch in Kollusion mit ihren Heimatstaaten. Hinzu kommt, dass ungeachtet der in den letzten 20 Jahren unternommenen Maßnahmen zur Beschleunigung von Asylverfahren das geltende Ausländerrecht zahlreiche Möglichkeiten bietet, mittels Asylfolgeanträgen und anschließenden Anträgen auf Gewährung einer Aufenthaltsbefugnis oder Duldung die Durchsetzung von Ausreisepflichten nicht selten so lange hinauszuschieben, bis aus rechtlichen oder politischen Gründen (Familienschutz usw.) die erzwungene Ausreise unzumutbar geworden ist. Dies führt keineswegs immer zu unerwünschten Resultaten im Einzelfall. In einem Gesamtkonzept einer neuen, auf stärkere Regelung angelegten Zuwanderungspolitik kann jedoch ein solches Versagen der Steuerungsinstrumentarien nicht befriedigen.

Da als Instrumentarium einer stärkeren Begrenzung der Zuwanderung Maßnahmen gegen Missbrauch als zentraler Dissenspunkt hervorgehoben werden, verdienen die jeweiligen Vorschläge auf diesem Gebiet besondere Aufmerksamkeit. Der BMI-Entwurf schlägt zur besseren Bekämpfung der unerlaubten Einreise eine Reihe von datenrechtlichen Maßnahmen vor, wie z. B. Speicherung von Verurteilungen im Zusammenhang mit der Erteilung von Aufenthaltstiteln oder dem Einschleusen von Ausländern ebenso wie der Vorlage ge- oder verfälschter Dokumente bei der Visumsbeantragung im Ausländerzentralregister. Darüber hinaus sollen bei der Beantragung eines Visums zur Sicherung der Identität in Zukunft unter Umständen Lichtbilder und Fingerabdrücke gefertigt werden können. Damit soll die Identifizierung von Personen erleichtert werden, die nach ihrer Einreise die Reisedokumente verstecken oder vernichten.

Gewichtiger sind freilich die Bestimmungen des Gesetzentwurfs über die Durchsetzung von Ausreisepflichten. Der Entwurf sieht vor, den Aufenthalt von ausreisepflichtigen Personen räumlich zu beschränken. Darüber hinaus sollen diese Personen auch verpflichtet werden können, in einer Ausreiseeinrichtung zu wohnen. Ferner wird durch Abschaffung des Instituts der Duldung der bisherigen Praxis, die Duldung als Quasi-Aufenthaltsrecht zu erteilen, begegnet.   Dies führt einerseits zu einer klaren Verbesserung des aufenthaltsrechtlichen Schutzes von Personen, die bislang für längere Zeit "Kettenduldungen" erhalten haben. Andererseits wird von der Erteilung eines befristeten Aufenthaltsrechts in Zukunft ausgeschlossen, wenn ein Ausländer das Ausreisehindernis selbst zu vertreten hat, während bisher in derartigen Fällen nach einer wenn auch nicht unproblematischen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts [10] eine Duldung erteilt werden musste. In derartigen Fällen ist auch zukünftig keine Erteilung einer Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung vorgesehen.

Die Vorschläge sind auf heftige Kritik von Seiten der Kirchen und freien Wohlfahrtsverbände gestoßen. Der Entwurf führe zu einer "gesetzlich geregelten Rechtlosigkeit" eines großen Teils von Personen, deren Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht möglich sei. Verwiesen wird stattdessen auf die Vorschläge für eine neue Härtefallregelung, wie sie in den Entwürfen von SPD und CDU/CSU enthalten seien. [11] Im Wesentlichen dürfte diese Kritik auch der Auffassung der Fraktion Bündnis 90/Grüne entsprechen, die in ihrem migrationspolitischen Gesamtkonzept allerdings die Frage aufenthaltsbeendender Maßnahmen schlicht ignorieren. Das Einzige, was zu diesem Thema gesagt wird, läuft lediglich auf eine Erweiterung von Abschiebungshindernissen hinaus. So soll z. B. die Bundesregierung ebenso wie Länder Abschiebungsstopps erlassen können. Wolle ein Land Bundeseinheitlichkeit herstellen, so sei der Weg über den Bundesrat zu beschreiten.

Etwas detaillierter sind in diesem Punkt die Beschlüsse der CDU. Beim Punkt Sicherstellung der Aufenthaltsbeendigung wird die Möglichkeit der Anordnung von Beugehaft zur Erzwingung der Mitarbeit, die Schaffung der Möglichkeit kontrollierter Unterbringung bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit des Asylantrags und die Beseitigung von Rückführungsschwierigkeiten durch Maßnahmen der deutschen Auslandsvertretungen erwähnt. Zumindest zwei dieser Maßnahmen entsprechen den im BMI-Entwurf gemachten Vorschlägen. Ob die Anordnung von Beugehaft sich als sehr effektives Mittel erweist, ist immerhin nicht unzweifelhaft. Die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" hat die Frage der Beugehaft eingehend erörtert und ist zum Ergebnis gekommen, dass der Beugehaft voraussichtlich keine große Bedeutung in der Erzwingung von Mitwirkungshandlungen zukommt.

Von erheblicher praktischer Bedeutung ist indes der CDU-Vorschlag, den Innenministern und den Innensenatoren der Länder auf gesetzlicher Grundlage die Möglichkeit einzuräumen, in Härtefällen Aufenthaltsrechte zu gewähren. Der Vorschlag läuft in der Praxis auf eine Institutionalisierung eines erneuten Überprüfungsverfahrens mit Suspensivwirkung hinaus, auch wenn die Schaffung von Rechtsansprüchen nach den Vorstellungen der CDU ausgeschlossen werden soll. Die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" hatte sich mit der Härtefallproblematik eingehend befasst und sich letztlich gegen eine institutionalisierte Regelung aus rechtspolitischen und rechtssystematischen Überlegungen ausgesprochen. Entscheidend hierfür ist die Erwägung, dass jede institutionalisierte Härtefallregelung einen zusätzlichen Verfahrensweg ermöglichen würde. Die im CDU-Konzept niedergelegte Vorstellung, Rechtsansprüche ausschließen zu können, verkennt die verfassungsrechtlichen Folgewirkungen einer gesetzlichen Regelung einer Härtefallklausel.

Eine Reihe weiterer Vorschläge der CDU befassen sich mit der illegalen Zuwanderung und dem illegalen Aufenthalt. Die allgemeinen Ausführungen über Verhinderung illegaler Einreise und Verbesserung der Informationsmöglichkeiten bei der Bekämpfung des Schlepperunwesens dürften kaum einen Dissenspunkt darstellen, ebenso wenig wie die Aussage, dass der illegale Aufenthalt konsequent zu beenden ist. Darüber hinaus wird die Schaffung "geeigneter Möglichkeiten" zur Rückführung renitenter Ausreisepflichtiger vorgeschlagen. Man vermisst hierzu etwas präzisere Angaben, wie dieses Ziel angesichts der praktischen und rechtlichen Probleme des Vollzugs aufenthaltsbeendender Maßnahmen verwirklicht werden kann. Die in diesem Zusammenhang genannten zusätzlichen Maßnahmen (Abschluss von Rücknahmeabkommen, präventive Verweigerung der Visumserteilung bei Zweifeln über die Rückkehrbereitschaft; Anfertigung von Passkopien im Visumsverfahren - Warndatei, Speicherung der Entscheidungen über Visumsanträge) sind zu einem erheblichen Teil entweder geltendes Recht oder im Entwurf des BMI niedergelegt. Sie dürften daher kaum einen wesentlichen Konfliktpunkt abgeben.

Im Vergleich von CDU-Beschlüssen und BMI-Entwurf legt zwar das CDU-Papier verbal stärkeres Gewicht auf die Bekämpfung des illegalen Aufenthalts und der illegalen Beschäftigung. Inhaltlich enthalten freilich die CDU-Beschlüsse nur wenig Substantielles, das über die auch im BMI-Entwurf beschlossenen Einzelmaßnahmen im Zusammenhang mit einer effektiveren Rückführungspolitik hinausgeht. In der konsequenten Unterscheidung zwischen Personen, die ihrer Ausreisepflicht missbräuchlich nicht nachkommen, und solchen Personen, die aus von ihnen nicht zu vertretenden Gründen nicht abgeschoben werden können, liegt jedoch ein wesentlicher Vorteil des BMI-Konzepts. Demgegenüber sind die Beschlüsse der CDU insbesondere zur Härtefallregelung partiell geeignet, der Verfahrensverzögerung Vorschub zu leisten und damit insgesamt weitere Anreize zur missbräuchlichen Asylantragstellung zu geben.

2. Familiennachzug



Für die Frage der Begrenzung der Zuwanderung kommt dem Nachzug von Familienangehörigen ebenfalls eine erhebliche Bedeutung zu. Nach Schätzungen umfasste er in den siebziger und achtziger Jahren mehr als die Hälfte der gesamten Zuwanderung. Erst seit 1996 wird allerdings der Familiennachzug statistisch genauer erfasst. Danach hat die Zahl der jährlich erteilten Visa für ausländische Ehepartner und Kinder von 55 886 (1996) auf 75 888 (2000) zugenommen. Nicht eingerechnet in diese Zahl sind die Fälle von Familiennachzug, in denen Ausländer, die aus anderen Gründen nach Deutschland gekommen sind oder illegal nach Deutschland eingereist sind, aus Gründen des Familiennachzugs ein Aufenthaltsrecht erlangen. Die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" hat im Wesentlichen im Hinblick auf den europäischen Standard und die in dem Richtlinienentwurf der EU-Kommission vorgelegten Vorschläge empfohlen, den Familiennachzug minderjähriger Kinder durch Anhebung des Nachzugsalter auszuweiten. Zwar wird anerkannt, dass, je früher die Einreise erfolge, desto wahrscheinlicher ein positiver Integrationsverlauf sei. Eine Trennung von Eltern und minderjährigen Kindern wird aber aus familienpolitischen Gründen als nicht wünschbar angesehen. Empfohlen wird daher eine Anhebung des Höchstalters für den Nachzug von Kindern von derzeit 16 auf 18 Jahre. Darüber hinaus wird ein zusätzliches Nachzugspotenzial dadurch geschaffen, dass die unterschiedliche Behandlung von Ausländern und Unionsbürgern künftig auch bei der Gestattung des Familiennachzugs entfallen soll. Das würde bedeuten, dass auch für den Nachzug von deutschen Staatsangehörigen künftig die großzügigen EG-Regeln gelten, die auch den Nachzug sonstiger Verwandter, denen Unterhalt gewährt wird, ermöglichen. Gegen eine Absenkung des Höchstalters für den Nachzug von Kindern werden wegen des Vorrangs der Elternverantwortung für das Kindeswohl gegenüber integrationspolitischen Belangen verfassungsrechtliche Bedenken geäußert.

Der BMI-Entwurf teilt diese Bedenken nicht. Zwar ist auch hier vorgesehen, dass ein Anspruch auf Nachzug von Kindern bis zum 18. Lebensjahr bei Einreise im Familienverband vorgesehen ist. Dagegen soll bei einer Einreise außerhalb des Familienverbandes, d. h. insbesondere im Falle des späteren Nachzugs von Familienangehörigen, das Höchstalter für den Nachzug von Kindern auf das 12. Lebensjahr abgesenkt werden. Darüber hinaus soll ein Nachzug nach Ermessen möglich sein, insbesondere bei Vorliegen ausreichender deutscher Sprachkenntnisse. Ziel dieser Regelung ist es, der Praxis, Kinder im Heimatstaat aufwachsen zu lassen und erst kurz vor Erreichen des Nachzugshöchstalters in die Bundesrepublik zu holen, einen Riegel vorzuschieben. Die Erfahrung hat gezeigt, dass diese Praxis erhebliche integrationspolitische Probleme aufwirft. Kinder, die im Heimatstaat aufgewachsen sind und dort ihre schulische Ausbildung erhalten haben, haben wegen der Sprachprobleme häufig keine Chancen mehr auf dem deutschen Arbeitsmarkt.

Auch das CDU-Konzept sieht eine Beschränkung des Familiennachzugs unter Berücksichtigung des Verwandtschaftsgrades und der Integrationsperspektive vor. Das gegenwärtige Nachzugsalter von maximal 16 Jahren wird als zu hoch angesehen. Es soll in der Regel auf sechs, höchstens auf zehn Jahre abgesenkt werden. Auch bei Ehegatten und sonstigen Verwandten sollen deutsche Sprachkenntnisse bei der Nachzugsentscheidung privilegierend berücksichtigt werden. Die Zuwanderung sonstiger Verwandter soll nur in Ausnahmefällen zugelassen werden und an das Vorliegen einer besonderen Härte gebunden werden.

Beide Vorschläge sind auf scharfe Kritik von Seiten der Kirchen und der Fraktion Bündnis 90/Grüne gestoßen. In diesem Zusammenhang werden auch völker- und verfassungsrechtliche Einwendungen erhoben. [12]

Es ist freilich keineswegs eindeutig, dass eine Absenkung des Nachzugsalters verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht im Jahre 1987 Beschränkungen des Nachzugs von Familienangehörigen im Hinblick auf den Schutz von Ehe und Familien deutlichen Schranken unterworfen. Danach wäre eine Kontingentierung ebenso wie die Einführung von langen Wartezeiten für den Nachzug minderjähriger Kinder grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig. Eine generelle Einschränkung des Nachzugsalters auf zwölf Jahre wäre daher wohl verfassungsrechtlich bedenklich. Das Bundesverfassungsgericht hatte sich hier allerdings nicht mit der Frage zu befassen, wie eine Einschränkung des Familiennachzugs verfassungsrechtlich zu bewerten ist, wenn die Ehegatten bzw. ein Elternteil sehr wohl die Möglichkeit hätte, im Familienverbund bei der Aufenthaltnahme in die Bundesrepublik Deutschland minderjährige Kinder mitzunehmen, und sich dafür entscheidet, die Kinder im Heimatstaat aufwachsen zu lassen. Auf diese rechtliche Ausgangslage sind die Überlegungen über eine unzulässige Quotierung des Nachzugs ausländischer Ehegatten und Kinder zu in Deutschland lebenden Deutschen oder zu Ausländern mit gesichertem Aufenthaltsrecht nicht ohne weiteres übertragbar.

Auch den Hinweisen auf völkerrechtliche Übereinkommen, insbesondere Art. 8 EMRK, und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte lassen sich zur Frage des Familiennachzugs keineswegs so eindeutige Leitlinien entnehmen, wie dies in ersten kritischen Reaktionen zum Entwurf des BMI behauptet wird. So hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in ständiger Rechtsprechung festgestellt, dass sich aus Art. 8 kein Anspruch auf Herstellung der Familieneinheit in dem gewünschten Aufenthaltsstaat ableiten lässt, wenn die Möglichkeit besteht, die Ehe- und Familieneinheit in einem anderen Staat herzustellen. Beschwerden, die auf die Verweigerung eines Nachzugsrechts von Ehegatten im Aufenthaltsstaat eines Ehegatten gestützt waren, erwiesen sich daher bislang durchweg nicht als erfolgreich. Der Gerichtshof hat dagegen sehr viel strengere Maßstäbe angelegt, wenn es um die Beurteilung der Vereinbarkeit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme wie z. B. Ausweisung oder Abschiebung im Hinblick auf die Trennung einer bestehenden Ehe oder Familie ging. [13]

3. Quantitative Begrenzung durch Quoten oder Kontingente



Die Frage der zahlenmäßigen Begrenzung der Zuwanderung hat in der öffentlichen Diskussion eine überragende Rolle gespielt. Dabei ist nicht immer deutlich unterschieden worden, was mit Quotenregelungen gemeint ist. Zum Teil wurde darunter in Anlehnung an Vorbilder klassischer Einwanderungsländer die Einführung von Kontingenten vorgeschlagen, bei denen für bestimmte Kategorien von Zuwanderern Höchstzahlen pro Jahr festgesetzt werden. Zum Teil wurde aber auch unter Quotenregelung verstanden, dass insgesamt durch die Festsetzung einer Höchstzahl an Zuwanderung einer unkontrollierten Zuwanderung begegnet werden sollte. Unklar ist in der öffentlichen Diskussion auch häufig, ob und inwieweit die Zuwanderung einzelner Kategorien von Personen (z. B. Asylsuchende, aus humanitären Gründen aufgenommene Flüchtlinge, Familiennachzug) in ein Gesamtsystem zahlenmäßiger Begrenzung aufgenommen werden sollte.

Der BMI-Entwurf enthält kein System einer planmäßigen Begrenzung der Gesamtzuwanderung. Die neuen Zuwanderungsmöglichkeiten sollen sich an den jeweiligen Arbeitsmarktbedürfnissen orientieren und ein offenes und flexibles Verfahren ermöglichen. Eine Höchstzahl ist lediglich für die Zuwanderung im Auswahlverfahren vorgesehen, während für alle anderen Kategorien keine zahlenmäßige Begrenzung gelten soll.

Das CDU-Konzept ist dagegen deutlich stärker an ausländischen Modellen von Zuwanderungskontingenten für bestimmte Kategorien von Ausländern orientiert. Gesetzlich sollen die Tatbestände geregelt werden, für die Zuwanderungskontingente geschaffen werden, sowie die Verfahren und Grundsätze zur Bestimmung der Kontingente und der Auswahl der über die Kontingente einreisenden Personen. Insbesondere sollen Kontingente für Arbeitsmigranten aufgrund einer Rechtsverordnung der Bundesregierung festgesetzt werden. Für die Gesamthöhe der festgesetzten Kontingente sollen die Grenzen der Aufnahmefähigkeit der Bundesrepublik Deutschland maßgeblich sein. Die nichtlimitierte Zuwanderung soll auf der Basis der Zahlen des vorvergangenen Jahres berücksichtigt werden. Hinsichtlich der Auswahl der auf die Kontingente entfallenden Personen sollen Kriterienkataloge niedergelegt werden. Dabei soll auf die jeweilige Integrationsperspektive als zentrales Entscheidungskriterium abgestellt werden. Angehörige künftiger EU-Beitrittsländer sollen vorrangig berücksichtigt werden. [14]

Auch nach dem CDU-Konzept ist freilich keine Kontingentierung der Zuwanderung von Asylbewerbern, von Bürgerkriegsflüchtlingen und von freizügigkeitsberechtigten Personen vorgesehen. Dennoch soll der Umfang der auf diese Tatbestände entfallenden Zuwanderung festgestellt werden, da er auf die Spielräume zur Festsetzung der Kontingente für die übrigen Zuwanderungsgruppen zurückwirke. Es wird nicht ganz deutlich, in welcher Weise diese Rückwirkung erfolgen soll. Da aber die Gesamthöhe der Kontingente nach Maßgabe der Aufnahmefähigkeit der Bundesrepublik Deutschland festgesetzt werden soll, steht zu vermuten, dass bei der Eröffnung zusätzlicher Zuwanderungsmöglichkeiten zu berücksichtigen ist, inwieweit nach den geltenden rechtlichen Vorgaben bereits eine nicht steuerbare Zuwanderung ins Bundesgebiet stattfindet. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass nicht nur die EU-Freizügigkeit keine Steuerung der Einreise und des Aufenthalts erlaubt, sondern dass auch bei Drittstaatsangehörigen künftig nur eingeschränkte Steuerungsmöglichkeiten bestehen.

Das gilt insbesondere für diejenigen Drittstaatsangehörigen, die über ein gesichertes Aufenthaltsrecht in einem der EU-Mitgliedstaaten verfügen und künftig im gesamten Unionsgebiet eine weitgehend Unionsbürgern angenäherte Freizügigkeit genießen werden. Zu berücksichtigen ist aber auch, dass der Erwerb von Daueraufenthaltsrechten gegenüber türkischen Staatsangehörigen nur noch begrenzt steuerbar ist, nachdem der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, dass aus dem Recht auf Zugang zur Beschäftigung ein "implizites Aufenthaltsrecht" abzuleiten ist. Soweit Steuerung der Zuwanderung im Sinne der Begrenzung einer Verfestigung von befristeten Aufenthaltsrechten zu einem Daueraufenthaltsrecht verstanden wird, scheiden türkische Staatsangehörige, denen einmal der Aufenthalt in Deutschland gestattet worden ist, weitgehend aus dem Anwendungsbereich von Regelungen über Begrenzungen des Erwerbs von Daueraufenthaltsrechten aus.

Fußnoten

10.
Vgl. BVerwGE 105, 232, 236.
11.
Vgl. Stellungnahme der Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege vom 31. 8. 2001; ebenso die gemeinsame Stellungnahme einer Reihe von Verbänden zum Entwurf eines Zuwanderungsgesetzes, in: Asylmagazin, (2001) 9, S. 9 ff.
12.
Vgl. H. Putzhammer, Deutscher Gewerkschaftsbund, Stellungnahme zum Referentenentwurf des BMI vom 10. 9. 2001.
13.
Vgl. z. B. Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom 2. 8. 2001 im Fall Bultif, in: Migration News Sheet, September 2001, S. 1.
14.
Vgl. auch Antrag der CDU/CSU-Fraktion zu einem Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung sowie zur Förderung der Integration, BT-Drs. 14/6641.