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26.5.2002 | Von:
Kay Hailbronner

Reform des Zuwanderungsrechts Konsens und Dissens in der Ausländerpolitik

III. Asylrecht und humanitäre Aufnahme

1. Beschränkung des Asylbewerberzugangs



Der Zugang von Asylbewerbern hat unverändert eine erhebliche Bedeutung als Reservoir faktischer Zuwanderung. Auch von denjenigen Asylsuchenden, die nach häufig langwierigen Verfahren unter Stellung von Folgeanträgen rechtskräftig abgewiesen werden, verlässt nur ein relativ kleiner Teil die Bundesrepublik Deutschland. Seit neuerdings die Zahlen der Asylbewerber wieder im Ansteigen begriffen sind, sind auch die Stimmen, die das Asylbewerberproblem für quantitativ bedeutungslos erklären, etwas leiser geworden.

Mit Skepsis sind auch die mit großem publizistischen Aufwand geführten Versuche zu betrachten, die Erfolgsquote der Asylbewerber je nach politischem Lager hoch oder niedrig zu rechnen. Die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" hat sich redlich bemüht, nach objektiven Kriterien Zahlen zu ermitteln, und kommt zu einer "Gesamtanerkennungsquote" unter Einbeziehung der Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG und von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG von 20,98 %. Auch diese Zahl ist nicht unanfechtbar, da die größte Kategorie der aus rechtlichen Gründen den Schutz der Genfer Konvention genießenden Personen (§ 51 Abs. 1 AuslG) durchweg aus sicheren Drittstaaten eingereist ist und nur deshalb einen Status als Konventionsflüchtling erlangt, weil Reiseweg und Voraufenthalt in sicheren Drittstaaten, in denen jederzeit Asyl hätte beantragt werden können, regelmäßig verschleiert werden, um eine Abschiebung oder Rückführung in den sicheren Drittstaat auszuschließen. Erfasst sind von dieser Gruppe auch Personen, die sich durch exilpolitische Betätigung ohne Anknüpfung an eine frühere politische Tätigkeit erst ein Aufenthaltsrecht in Deutschland verschaffen.

Das individuelle Grundrecht auf Asyl, das ursprünglich eine zentrale Rolle in der politischen Diskussion eingenommen hat, hat im weiteren Verlauf der Diskussion keinen wesentlichen Konfliktstoff erzeugt. Sowohl der BMI-Entwurf als auch die CDU-Beschlüsse gehen unverändert von der Beibehaltung des individuellen Grundrechts auf Asyl aus. Allerdings wird hier ein Vorbehalt gemacht für den Fall, dass die einfachgesetzlichen Möglichkeiten der Verfahrensbeschleunigung, Aufenthaltsbeendigung und Transfergestaltung zu einer deutlichen Reduzierung des Asylmissbrauchs führen. In diesem Fall soll überprüft werden, wie das Grundrecht auf Asyl nach Art. 16a Abs. 1 GG in eine institutionelle Garantie umgewandelt werden kann. Mit einer gleichzeitigen Anpassung der Rechtsweggarantie in Art. 19 Abs. 4 GG soll in diesem Fall auch eine spürbare Vereinfachung und Beschleunigung der Verfahren möglich sein.

Auch die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" hat sich intensiv mit der Frage des individuellen Grundrechts auf Asyl befasst und sich nach Einholung mehrerer Rechtsgutachten der Auffassung angeschlossen, dass eine Umwandlung des Asylrechts in eine institutionelle Garantie keine Möglichkeit aufzeigt, in rechtsstaatlicher Weise das Problem der massenhaften Überprüfung von Asylsuchenden, die individuelle politische Verfolgung geltend machen, schneller und effektiver zu lösen. Dem folgend hält auch der BMI-Entwurf am individuellen Grundrecht auf Asyl fest und sieht die Lösung des Asylproblems - ähnlich wie die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" - eher in einer Beschleunigung des Asylverfahrens, der obligatorischen Einführung des Einzelrichters (entgegen der Kommissionsempfehlung) und in Maßnahmen gegen den Missbrauch des Asylrechts.

So sehr die rechtliche Analyse zutrifft, dass eine Ersetzung des individuellen Grundrechts auf Asyl durch eine institutionelle Garantie oder objektiv-rechtliche Gewährleistung voraussichtlich an dem zentralen Problem einer gerichtsförmigen Überprüfung von hunderttausenden von Asylantragstellern nichts ändern würde, so sehr verfehlt sie doch den Kern des Problems. Das Problem besteht darin, dass die Konzeption eines individuellen Anspruchs auf Asyl nach nationalen Regeln auf deutschem Territorium und mittels deutscher Staatsorgane obsolet geworden ist. Rein rechtlich gesehen sind schon heute für den weitaus größten Teil der Asylsuchenden andere Staaten zuständig, entweder im Rahmen der Europäischen Union nach den Regeln des Dubliner Übereinkommens oder, soweit es sich um Nicht-Unions-Staaten handelt, an die Bundesrepublik Deutschland angrenzende sichere Drittstaaten. Der Verfassungsgesetzgeber hat sich mit der Asylreform 1993 dafür entschieden, diejenigen von der Berufung auf Asyl auszuschließen, die aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften oder einem anderen sicheren Drittstaat einreisen. Die Perspektive der Erweiterung der Europäischen Union, die Erstreckung des Dubliner Zuständigkeitssystems und die datenmäßige Erfassung von Schutzsuchenden im gesamten Gemeinschaftsgebiet mit Hilfe von EURODAC führen zwangsläufig zu einer Auflösung nationaler Asylrechtskonzeptionen. Es kann aber nicht Sinn einer europäischen Harmonisierung des Asylrechts sein, den Staaten mit EU-Außengrenzen die gesamten Lasten der Bewältigung von Flüchtlingsbewegungen aufzubürden. Dies muss in der Konsequenz zu einer ausschließlich europäischen Verantwortlichkeit für die Durchführung von Asylverfahren nach europäischen Regeln führen, mit anschließender Verteilung derjenigen Antragsteller, denen als politisch Verfolgten oder aus anderweitigen Gründen Schutzbedürftigen ein Aufenthaltsrecht zugebilligt wird.

Ein zweites grundsätzliches Problem des geltenden Asylrechts besteht darin, dass die Konzentration auf das individuelle Asylrecht den Blick dafür verstellt, dass zwischen der Schutzgewährung wegen politischer Verfolgung und anderweitiger Schutzgewährung häufig nicht mehr präzise unterschieden werden kann. Alle EU-Staaten haben - wenn auch in unterschiedlicher Weise - Instrumentarien zur Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen und sonstigen von extremen Gefahren für Leib und Leben bedrohten Personen entwickelt. Dem sollte auch durch ein einheitliches Verfahren, in dem abschließend über die Gewährung vorübergehenden oder dauernden Schutzes aus humanitären Gründen nach Maßgabe der Verhältnisse des individuellen Falles entschieden wird, Rechnung getragen werden. Schon nach dem geltenden Recht entscheidet freilich das Bundesamt über zielstaatsbezogene Abschiebungshindernisse. Dennoch kommt es nicht selten zu weiteren Verfahren, in denen zusätzliche Abschiebungshindernisse nicht zielstaatsbezogener Art geltend gemacht werden und über die von den Ausländerbehörden zu entscheiden ist. Diese Trennung macht aber wenig Sinn, zumal sie zu einer Verfahrensperpetuierung führt. Die Einführung eines einheitlichen Verfahrens hätte den wesentlichen Vorteil, dass damit abschließend über sämtliche Gesichtspunkte, die eine Schutzbedürftigkeit begründen können, entschieden wird. Das schließt nicht aus, weiterhin zwischen rechtlich zwingenden Abschiebungshindernissen und auf politischen Entscheidungen beruhenden humanitären Aufnahmeaktionen zu unterscheiden.

2. Angleichung der Aufenthaltsrechte



Einen kleinen Schritt in diese Richtung unternimmt immerhin der BMI-Entwurf durch die erste Befristung des Aufenthaltsrechts auch bei Asylberechtigten auf drei Jahre. Der Aufenthaltstitel kann zu einer Verfestigung führen, wenn die Voraussetzungen weiter bestehen.

Darüber hinaus sieht der Entwurf - insoweit den Empfehlungen der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" folgend - eine Angleichung des Aufenthaltsrechts für Asylberechtigte und Inhaber des "kleinen Asyls" vor. Auch der CDU-Beschluss will beim Bestehen dauernder Abschiebungshindernisse den Status abgelehnter Asylbewerber verbessern und demjenigen von Asylberechtigten angleichen.

Grundsätzlich erscheint zwar aus integrationspolitischen Gründen eine aufenthaltsrechtliche Einschränkung des Status von Personen, die Abschiebungsschutz nach § 51 AuslG genießen, nicht sinnvoll. Der übereinstimmende Vorschlag einer Angleichung der Aufenthaltsrechte verkennt aber, dass damit ein wesentliches Element der "Drittstaatenregelung" preisgegeben wird. Der Gesetzgeber ging nämlich bei der geltenden Regelung, die in derartigen Fällen prinzipiell nur einen Abschiebungsschutz vorgesehen hat, davon aus, dass Personen, die die Möglichkeit hatten, in sicheren Drittstaaten Schutz zu erhalten, grundsätzlich nicht asylberechtigt sein sollen. Durch die Angleichung der Aufenthaltsrechte wird dieser Unterschied konterkariert. Nun kann man einwenden, dass die Drittstaatenregelung als Folge der Verschleierung von Reisewegen und mangels aufnahmebereiter sicherer Drittstaaten ohnedies häufig auf dem Papier steht. Die Lösung dieses Problems kann aber nicht darin bestehen, asylberechtigte und vor Abschiebung in ein Verfolgerland geschützte Personen gleich zu behandeln, sofern diese anderweitige zumutbare Schutzmöglichkeiten gehabt hätten oder sich im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einen Abschiebungsschutz erst in Deutschland durch entsprechende politische Aktivitäten verschafft haben.

Immerhin sieht im Gegensatz zum CDU-Beschluss der BMI-Entwurf eine Begrenzung insoweit vor, dass künftig auch das "kleine Asyl" regelmäßig ausgeschlossen ist, wenn der Ausländer ohne Verfolgungshintergrund aus seinem Herkunftsland ausreist und erst durch selbst geschaffene (subjektive) Nachfluchtgründe eine Verfolgung im Herkunftsland auslöst. In diesem Fall hatte das Bundesverfassungsgericht eine Asylberechtigung nach Art. 16a Abs. 1 GG ausgeschlossen.

3. Begriff der politischen Verfolgung



Im Anschluss an die Bekanntmachung des BMI-Entwurfs ist eine heftige Kontroverse über die (Nicht-)Einbeziehung "nichtstaatlicher Verfolgung" in den Begriff der politischen Verfolgung nach Art. 16a Abs. 1 GG entbrannt. Kritisiert wurde der BMI-Entwurf insbesondere im Hinblick auf die Nichteinbeziehung nichtstaatlicher Verfolgung in den Verfolgungsbegriff. Die CDU äußert sich demgegenüber nicht ausdrücklich zu dieser Frage. Der Abschlussbericht der Kommission spricht aber von der "vollumfänglichen Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention", was teilweise als Bekenntnis zur Einbeziehung nichtstaatlicher Verfolgung interpretiert wird.

Wie auch immer diese Formulierung zu verstehen sein mag, die Forderung nach Einbeziehung nichtstaatlicher Verfolgung verkennt jedenfalls, dass auch diejenigen Genfer Konventionsstaaten, die vom "Schutzprinzip" ausgehen und daher unter bestimmten Voraussetzungen nichtstaatliche Verfolgung in den Anwendungsbereich der Genfer Konvention einbeziehen, keineswegs einer undifferenzierten Ausdehnung der Genfer Konvention auf alle Formen nichtstaatlicher Verfolgung das Wort reden. Auch die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" hat sich mit der Frage der Definition der politischen Verfolgung im Sinne der Genfer Konvention befasst und ist mangels einer Einigung zu keinem abschließenden Ergebnis gekommen. Dahinter steht weniger eine mangelnde Übereinstimmung hinsichtlich der Notwendigkeit der Schutzbedürftigkeit bestimmter Kategorien von Ausländern, die nicht als politisch Verfolgte im herkömmlichen Sinne angesehen werden können. Ausdrücklich wird daher die Schutzbedürftigkeit von Frauen, die ihres Geschlechts wegen verfolgt werden, sowie die Schutzbedürftigkeit von Verfolgungsopfern in Situationen nicht oder nicht mehr bestehender staatlicher Strukturen bejaht . 

Weder die grundsätzliche Akzeptanz eines Schutzbedürfnisses noch der Hinweis auf einen anzustrebenden einheitlichen europäischen Flüchtlings- und Verfolgungsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention führen aber zu dem Schluss einer Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Genfer Konvention. Gerade weil die Genfer Konvention sich sowohl in Bezug auf die Rechtstellung von Flüchtlingen als auch in Bezug auf die verfahrensmäßigen Ableitungen als wenig flexibel erwiesen hat, sollte über alternative Instrumente der Schutzgewährung stärker nachgedacht werden. Eine immer weitere Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Genfer Konvention kann schwerlich die Lösung des Problems sich auflösender Staaten, fundamentalistischer Regime und traditioneller Gesellschaftsstrukturen, die mit europäischen Vorstellungen nicht übereinstimmen, darstellen. Noch gravierender fällt ins Gewicht, dass eine gesetzliche Gleichstellung von nichtstaatlicher Verfolgung mit politischer Verfolgung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und Bundesverwaltungsgerichts eine erheblich andere rechtliche und praktische Dimension gewinnen würde als z. B. eine behutsame Änderung der Praxis des Bundesamts, bei der in verstärktem Maße auch der politische Charakter von Maßnahmen fundamentalistischer Regime gegenüber Frauen als Teil der politischen Herrschaftssicherung verstanden wird.

Im Endergebnis zeigt sich Konfliktstoff insoweit ebenfalls nur zwischen dem BMI-Entwurf und den öffentlich geäußerten Vorstellungen der Fraktion Bündnis 90/Grüne.

4. Missbrauch des Asylrechts



Mit dem schillernden Begriff des "Asylrechtsmissbrauchs" werden eine Reihe von Verhaltensweisen umschrieben, insbesondere die Verhinderung aufenthaltsbeendender Maßnahmen durch Identitätsverschleierung, mangelnde Kooperation und Vernichtung von Dokumenten. Dazu gehört aber auch die steigende Zahl von Asylfolgeanträgen, die nach Beendigung des Asylverfahrens nicht selten als zweite und dritte Folgeanträge kurz vor dem Vollzug einer Abschiebung gestellt werden, um aufenthaltsbeendende Maßnahmen unmöglich zu machen.

Der BMI-Entwurf sieht neben den bereits oben erwähnten Maßnahmen zur Erreichung eines effektiveren Vollzugs insbesondere Sanktionen im Bereich der Reduzierung von Sozialleistungen vor. Künftig sollen ausreisepflichtige Personen auch nach Beendigung des Drei-Jahres-Zeitraums für die gesamte Dauer des Asylverfahrens Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhalten. Damit soll der Anreiz vermieden werden, die Asylverfahren und die Beendigung des Aufenthalts zu verzögern.

Der CDU-Beschluss spricht ebenfalls von der Notwendigkeit der Bekämpfung des Asylrechtsmissbrauchs. Über die bereits erwähnten Möglichkeiten einer Verfahrensbeschleunigung und Aufenthaltsbeendigung mittels einfachgesetzlicher Maßnahmen hinaus stellt freilich auch der CDU-Beschluss keine neuen Rezepte vor, wie dem Asylrechtsmissbrauch besser begegnet werden könnte.

Bemerkenswerterweise wird auch im CDU-Entwurf einer verstärkten Einführung von zwangsweiser Unterbringung ausreisepflichtiger Ausländer, wie sie in den klassischen Einwanderungsländern USA und Australien in weitem Umfang praktiziert wird, nicht das Wort gesprochen. Auch der CDU-Beschluss sieht keine weitere Absenkung von Sozialhilfeleistungen ausreisepflichtiger Ausländer vor, obwohl zumindest bei denjenigen Ausländern, denen die freiwillige Ausreise zumutbar ist und deren Abschiebung lediglich an ihrem eigenen Verhalten scheitert, durchaus an einen gänzlichen Ausschluss des Zugangs zum Sozialhilfesystem gedacht werden könnte. Für die missbräuchliche Praxis der Stellung von Folgeanträgen sieht der BMI-Entwurf vor, dass bei Folgeantragstellung vom Erlass einer erneuten Abschiebungsandrohung bzw. -anordnung abgesehen werden kann. Darüber hinaus soll Antragstellern, die im Folgeverfahren selbst geschaffene Fluchtgründe vorbringen, kein Flüchtlingsstatus nach der Genfer Konvention zugebilligt werden.

Ob diese Vorschläge einen effektiven Beitrag zur Bekämpfung der weit verbreiteten Praxis von Dokumentenvernichtung und Verschleierung von Reisewegen bringen werden, bleibt abzuwarten. Eine durchgehende Änderung des Systems von Anreizen, sich des Asylrechts zur Erlangung anderweitig nicht erreichbarer Aufenthaltsrechte zu bedienen, wird wohl nur dann erreicht werden können, wenn die Geltendmachung eines humanitären Schutzanspruchs, der auf die Genfer Konvention oder Art. 3 der EMRK gestützt ist, nicht mehr dazu führt, im Aufenthaltsstaat der Wahl für zumindest mehrere Jahre ein faktisches und häufig auch dauerndes Bleiberecht ohne Rücksicht auf die Berechtigung des Asylanspruchs zu erlangen. Dies führt zu der Notwendigkeit einer strikten Trennung der Phase der Prüfung des Asylbegehrens von derjenigen der vorübergehenden oder dauernden Aufnahme nach festgestellter Schutzbedürftigkeit zurück. Erreichen lässt sich eine solche Trennung nur, wenn der Grundsatz der ausschließlichen Zuständigkeit im ersten sicheren Drittstaat, sei es innerhalb der EU oder in einem assoziierten sonstigen sicheren Drittstaat, durchgeführt wird. Ein (beschränktes) Recht auf freie Wahl des Aufnahmelands sollte erst dann zum Zuge kommen, wenn bereits über den Aufnahmeanspruch abschließend entschieden worden ist.