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26.5.2002 | Von:
Edda Müller

Grundlinien einer modernen Verbraucherpolitik

III. Grundlinien der modernen Verbraucherpolitik - der Aufbau eines neuen Politikbereichs

1. Der theoretische "Überbau"



Moderne Verbraucherpolitik muss sich theoretisch einen eigenen Überbau und ein Zielsystem schaffen, das darauf gerichtet ist, "die Eigendynamik marktgesteuerter und/oder technologischer Entwicklungen zu kontrollieren, zu gestalten oder zu stoppen" [21] . Sie darf sich nicht länger lediglich als Anhängsel der Wirtschaftspolitik verstehen. Hierfür ist es erforderlich, die Rolle des Staates und nationaler Politik angesichts weltweiter "Entgrenzung von Märkten" neu zu bestimmen sowie die eigenständige gesellschaftliche Verantwortung des Konsums und von Konsumenten im Sinne des Grundsatzes der Nachhaltigkeit [22] in das Denkgebäude der Verbraucherpolitik aufzunehmen.

Leitbild moderner Verbraucherpolitik muss zum einen die Vorsorge sein. Verbraucherpolitik muss auf die Vermeidung nachteiliger Entwicklungen für die Verbraucher gerichtet sein. Sie darf also nicht erst bei den Produkten und Dienstleistungen ansetzen, sondern muss schon auf die der Vermarktung vorgelagerten Prozesse und Entscheidungen Einfluss nehmen. Die Konkretisierung dieses Leitbilds ist ein eminent politischer Vorgang, bei dem es in erster Linie darauf ankommt, eine Chancen- und Waffengleichheit zwischen Verbraucher- und Anbieterinteressen herzustellen. Es geht um die Verwirklichung von Zielen wie

- die gleichberechtigte Berücksichtigung von Wirtschafts- und Verbraucherinteressen im politischen Prozess und im Marktgeschehen;

- die Durchsetzung des Verursacherprinzips. Verursacher müssen die Kosten von Fehlentwicklungen tragen. Politik darf nicht in Kauf nehmen, dass Reparatur- und Risikokosten sozialisiert werden, während selbst Unrechtsgewinne privatisiert bleiben;

- den vollen und ungehinderten Zugang der Verbraucher zu Informationen über den gesamten Produktzyklus - von der Herstellung bis zur Entsorgung;

- die Stärkung der Verbrauchervertretungen im politischen und gesellschaftlichen Kräftespiel.

Zum anderen sollte der Widerspruch zwischen dem Leitbild der Konsumentensouveränität und Konsumfreiheit einerseits und einer Sichtweise andererseits, wonach der Konsument in einer grundsätzlich schwachen und ohnmächtigen Rolle gegenüber den Anbietern sei und deshalb des maximalen Schutzes bedürfe, aufgelöst werden. An seine Stelle sollte das Leitbild des ethisch verantwortlich handelnden Konsumenten treten. Der Konsument sollte als aktiver Partner im Marktgeschehen verstanden werden, der als Einzelner das Recht auf Schutz hat und die Möglichkeit zur Gegenwehr erhalten muss, sich aber zugleich auch der Auswirkungen seiner Konsumentscheidung bewusst ist und Mitverantwortung für künftige soziale und ökologische Entwicklungen übernimmt.

Im politischen Prozess spielt der Streit über Werthaltungen, Ideen und Leitbilder eine mindestens ebenso große Rolle wie der über "rationale" Interessen [23] . Welche Werthaltungen und welche Interessen sich im konkreten Entscheidungsfall durchsetzen, ist nicht allein von den generellen Präferenzen der jeweiligen "politischen Lager" abhängig. Vielmehr ist Politik ein arbeitsteiliger Prozess. Dabei geht es zumeist um das Aushandeln von Kompromissen zwischen Politikbereichen über materielle oder ideelle Vorteile [24] . Vorsorgender Verbraucherschutz wird deshalb nur möglich sein, wenn die Verbraucherinteressen und das Leitbild vom ethisch verantwortlich handelnden Konsumenten im politischen Prozess einen starken, eigenständigen Sachwalter erhalten. Um dies sicherzustellen, sind Reformen im politischen institutionellen Gefüge und im politischen Prozess notwendig. Sie haben der Tatsache Rechnung zu tragen, dass Verbraucherpolitik eine Querschnittspolitik ist. Verbraucherpolitik muss stark genug sein, um nicht nur ihre eigene Programmatik zu entwickeln und durchzusetzen, sondern um auch verbraucherrelevante Programme anderer Politikbereiche in die richtige Richtung zu lenken. Die Europäische Union hat den Querschnittscharakter der Verbraucherpolitik in ihrem Vertragswerk berücksichtigt, indem der Art. 153 Abs. 2 des Amsterdamer Vertrages die Verpflichtung postuliert, dass den Erfordernissen des Verbraucherschutzes in allen EU-Gemeinschaftspolitiken Rechnung zu tragen sei.

2. Institutionelle Reformen



Hinsichtlich der institutionellen Reformen unterscheide ich zwischen organisatorischen Veränderungen und Verfahrensregeln auf der horizontalen Ebene des Bundes und solchen, welche die vertikale Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und der Europäischen Union betreffen sowie die Mitwirkung der gesellschaftlichen Kräfte.

Folgende institutionelle Veränderungen sind auf Bundesebene nötig, um die Sachwalterfunktion der Verbraucherpolitik und das Gewicht der Verbraucherinteressen zu stärken [25] :

Im Deutschen Bundestag sollte analog dem Beispiel des Europäischen Parlaments ein Bundestagsausschuss für Verbraucherfragen eingerichtet werden. Er böte die Chance, die derzeit auf zahlreiche Ausschüsse verteilte parlamentarische Kontroll- und Kritikfunktion in Fragen der Verbraucherpolitik und die Vertretung von Verbraucherbelangen in der gesamten verbraucherrelevanten Gesetzgebungsarbeit zu verbessern. Die Übertragung dieser Funktion auf den Bundestagsausschuss für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft ist eine suboptimale Lösung. Angesichts der massiven Probleme der Agrar- und Ernährungspolitik ist nicht damit zu rechnen, dass der Ausschuss genügend Zeit und Kraft aufbringt, um sich mit der notwendigen Intensität und Beharrlichkeit der bunten Palette der sonstigen Verbraucherfragen und insbesondere der Entwicklung und Diskussion einer neuen Gesamtprogrammatik anzunehmen. Hierunter wird nicht nur die politische "Sichtbarkeit" der neuen Verbraucherpolitik leiden. Es wird auch die ausreichende Profilierung einer Expertengruppe von Verbraucherpolitikern und -politikerinnen behindern. Das Angebot von "Karrieremöglichkeiten" ist aber nicht zuletzt auch in der Politik eine nicht zu unterschätzende Voraussetzung für eine erfolgreiche Aufgabenwahrnehmung.

Von ebenso großer Bedeutung ist die Ausstattung des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL) mit wirksamen Einfluss- und Kontrollrechten sowie ausreichenden organisatorischen und personellen Kapazitäten, um seine Grundsatz- und Koordinierungsaufgaben bei verbraucherrelevanten Aufgaben anderer Ressorts mit Erfolg wahrnehmen zu können. Das neue Organigramm des BMVEL (Stand: April 2001) bleibt weit hinter diesen Anforderungen zurück. Der Verbraucherschutz wurde - trotz der entsprechenden Umbenennung des Ministeriums - organisatorisch nur einer Unterabteilung zugeordnet, die sich vorrangig mit Fragen des gesundheitlichen Verbraucherschutzes sowie der Ernährung beschäftigt. Eine die gesamte Verbraucherpolitik betreffende Grundsatzfunktion fehlt weitgehend. Sie wurde reduziert auf die Angelegenheiten der Abteilung und den Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher. Insbesondere fehlt die dringend notwendige Einrichtung von Spiegelreferaten zu bedeutsamen verbraucherrelevanten Aufgaben anderer Ressorts wie z. B. dem Verbraucher- und Vertragsrecht, der Telekommunikation und Medienpolitik, Fragen des Handels, der Normung, den Finanzdienstleistungen und dem Versicherungswesen, dem Bau- und Wohnungsbereich sowie den Gesundheitsdienstleistungen.

Angesichts der zudem noch äußerst dürftigen personellen Ausstattung der für die allgemeinen Fragen der Verbraucherpolitik zuständigen Referate ist schwer vorstellbar, wie sie mit dem notwendigen Gewicht die nichtgesundheitlichen Belange des Verbraucherschutzes im interministeriellen Verhandlungsprozess zur Geltung bringen sollen. Ohne eine kontinuierliche "Bereichsaufmerksamkeit" für verbraucherrelevante Aufgaben anderer Ministerien sowie ausreichende personelle Ressourcen wird es der Verbraucherschutzministerin selbst bei bestem Willen schwerlich gelingen, einen weitblickenden, vorsorgenden Verbraucherschutz durchzusetzen. Sie wird vielmehr in die unangenehme Situation kommen, dass sie für Fehlentwicklungen politisch verantwortlich gemacht wird, deren Programmentwicklung sie zu spät und allenfalls marginal beeinflussen konnte.

Umso wichtiger sind Geschäftsordnungsrechte und Regeln, mit denen die Stellung der Verbraucherschutzministerin im Kabinett und im interministeriellen Verhandlungsprozess gestärkt wird [26] . In die Geschäftsordnung der Bundesregierung sollte deshalb analog zum Recht des Bundesfinanzministers in Finanzfragen und des Bundesinnenministers in Fragen des Verfassungsrechts ein suspensives Veto des "Verbraucherschutzministeriums" aufgenommen werden. Solche Vetorechte werden selten genutzt, sie entfalten vielmehr eine antizipative Wirkung. Die Beamten des für ein verbraucherrelevantes Programm federführend zuständigen Ressorts versuchen Konflikte und Verzögerungen im Kabinett zu vermeiden, indem sie die Kollegen des "Verbraucherschutzmisteriums" rechtzeitig und umfassend bei der Entscheidungsvorbereitung beteiligen.

Eine weitere notwendige Ergänzung der Geschäftsordnung der Bundesregierung ist die Verankerung eines Initiativrechts für das Verbraucherschutzressort bei Angelegenheiten anderer Ressorts analog der Regelung in Frauenfragen. Im regierungsinternen Meinungsbildungsprozess können nur Regelungen und Programme diskutiert und verhandelt werden, die von dem jeweils federführenden Ressort auf die Tagesordnung gebracht werden. Das vorgeschlagene Initiativrecht der Verbraucherschutzministerin in Angelegenheiten anderer Ressorts bietet daher für ein Querschnittsministerium die einzige Möglichkeit, um für notwendig erachtete Reformen im Aufgabenbereich anderer Ressorts zumindest einen politischen Diskussionsprozess anzustoßen.

Eine weitere Ergänzung der Geschäftsordnung der Bundesregierung betrifft die Aufnahme einer Verpflichtung aller Ressorts, die Auswirkungen geplanter Gesetzentwürfe und Programme auf den Verbraucherschutz in den Begründungen für das Kabinett und Parlament darzustellen. Auch diese Regelung erleichtert den Beamten des Verbraucherressorts die Thematisierung von Verbraucherbelangen im interministeriellen Verhandlungsprozess. Sie erleichtert die öffentliche politische Auseinandersetzung und fördert insbesondere bei sehr speziellen "technischen" Materien eine politisch-programmatische Debatte im Parlament.

Die frühzeitige Koordination von Politikfeldern und der enge Schulterschluss zwischen politischen Akteuren, die für die Durchsetzung eines politischen Ziels gebraucht werden, ist für den Erfolg politischen Handels in Mehrebenensystemen, d. h. bei dem weitreichenden Zustimmungserfordernis von Bund, Ländern und EU für verbraucherpolitische Maßnahmen, äußerst wichtig [27] . Zum Aufbau des Politikbereichs Verbraucherpolitik gehört deshalb auch die Schaffung vertikaler Strukturen der Zusammenarbeit zwischen den Verbraucherpolitiken des Bundes sowie der Länder und den Institutionen der Europäischen Union. Insbesondere die Agrarpolitik hat vorgemacht, wie durch die Schaffung von politischen Vorentscheidungsgremien und diesen zuarbeitenden Experten- und Fachgremien die Durchsetzung politischer Ziele erleichtert werden kann.

Den vorgeschlagenen institutionellen Veränderungen auf Bundesebene sollten daher parallele Veränderungen auf der Ebene der Bundesländer folgen. Es sollten hochrangige vertikale Abstimmungsgremien für Grundsatzangelegenheiten der Verbraucherpolitik, denen potente Fachgremien zuarbeiten, geschaffen werden. Sie sollten sich mit entsprechenden Gremien auf EU-Ebene verzahnen und insbesondere in öffentlich wirksamen gemeinsamen Sitzungen von Gremien - wie z. B. denen zur Agrarpolitik, Binnenmarktpolitik oder Verkehrspolitik - Verbraucherbelange thematisieren, die durch die Zuständigkeiten dieser Politikfelder berührt sind.

Der Politikbereich Verbraucherpolitik muss außerdem für eine Stärkung der politischen Präsenz und Wirkungsmöglichkeiten seiner Bündnispartner im gesellschaftlichen Raum sorgen. Welche Defizite es zu beseitigen gilt, zeigen die folgenden Beispiele: Im Organisationskomitee der größten deutschen Verbrauchermesse für Agrarprodukte, der seit Jahrzehnten in Berlin stattfindenden "Grünen Woche", hatten Verbrauchervertreter bisher nichts zu sagen. Sie gehörten bis zum Jahr 2000 auch nicht zu den zur politischen Auftaktveranstaltung geladenen Ehrengästen. Ebenso waren bis zur BSE-Krise Verbrauchervertreter nicht auf der Einladungsliste des Bundeskanzlers, wenn dieser die Produzenten und den Handel zu Fragen des Konsums an einem "Runden Tisch" versammelte. Zwar gehören Prognosen zur Verbrauchernachfrage zum "kleinen Einmaleins" jeder Wirtschaftskonjunkturbeurteilung, im "Rat der Fünf Wirtschaftsweisen" findet sich jedoch kein ausgewiesener Verbraucherforscher. Es dominiert der rein angebotsorientierte wirtschaftstheoretische Sachverstand.

In wichtigen Selbstverwaltungseinrichtungen der Wirtschaft - wie etwa denen zur technischen Normung von Produkten und Verfahren - fristet der Sachverstand für Verbraucherbelange ein belächeltes Schattendasein. Die Irrelevanz und der mangelnde Einfluss sind weitgehend berechtigt, da angesichts der ehrenamtlichen Arbeitsweise dieser Gremien die Verbraucherseite weder den Sachverstand noch die Ressourcen aufbringen kann, um dem von der interessierten Industrie bezahlten Heer von Experten Paroli zu bieten.

Das Einfluss- und Machtgefälle zeigt sich vor allem auch bei einem Vergleich der für unabhängige Verbraucherberatung und Verbraucherinformation in Deutschland zur Verfügung stehenden Mittel mit denen für die kommerzielle Werbung. Das Budget der Verbraucherzentralen und der Bundesorganisationen für Verbraucherarbeit belief sich im Jahr 2000 auf insgesamt etwa 200 Millionen DM [28] . Demgegenüber betrugen die Ausgaben der deutschen Wirtschaft für Werbung im selben Jahr rund 60 Milliarden DM. Der größte Teil hiervon wird wegen der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Werbungskosten indirekt vom deutschen Steuerzahler getragen.

3. Instrumente moderner Verbraucherpolitik



Die Gestaltung des Instrumentariums einer modernen, vorsorgenden Verbraucherpolitik hat die folgenden Prämissen zu berücksichtigen:

- Nationale und regionale Politik ist angesichts weltweiter Handelsverflechtungen nur noch in sehr begrenztem Umfang in der Lage, die Qualität und Sicherheit von Waren und Dienstleistungen im Detail zu regulieren.

- Angesichts der Komplexität, Vielfalt und permanenten Innovation im Warenangebot ist ein auf Detailregulierung und nachträgliche Überwachung setzender Verbraucherschutz eine nicht zu bewältigende Sisyphusaufgabe.

- Der internationale Wettbewerb, die durch die Finanzmärkte erzwungene Orientierung der Produzenten am shareholder-value und die starke Marktmacht des Handels als intermediärer Akteur begrenzen die Entscheidungsautonomie der Produzenten und Anbieterseite über die Qualität ihres Warenangebots.

Hieraus folgt

- die Notwendigkeit, die Politik durch den vermehrten Einsatz von Instrumenten zu entlasten, mit Hilfe derer die Nachfrageseite des Marktes in die Lage versetzt wird, gegen Fehlentwicklungen auf der Angebotsseite gezielt vorzugehen;

- die verstärkte Nutzung von flexiblen, querschnittsorientierten Instrumenten, mit denen auf Seiten des Angebots ein ökonomisches Eigeninteresse an der Entwicklung langfristiger Produktions- und Marketingstrategien und von Strategien zur Risikovermeidung geweckt wird;

- die Einforderung der Mitverantwortung des Handels für einen nachhaltigen Konsum, d. h. seiner Verpflichtung, bei der Auswahl und Preisgestaltung des Warenangebots die sozialen, volkswirtschaftlichen und ökologischen Konsequenzen zu beachten.

Der Entlastung der Steuerungs- und Kontrollfunktion staatlicher Politik dient vor allem ein Ausbau der Informationsrechte der Verbraucher. Er sollte verbunden werden mit wirksamen zivilrechtlichen Sanktionen bei Verletzungen der gesundheitlichen, materiellen und ideellen Rechte der Verbraucher. Im Einzelnen geht es um

- ein Verbraucherinformationsgesetz, mit dem der öffentliche Zugang zu staatlichen Prüfergebnissen und Bewertungen sichergestellt und Unternehmen verpflichtet werden, öffentlich zugängliche Transparenzdatenbanken aufzubauen;

- die Verbesserung der Verlässlichkeit privatrechtlicher Kennzeichnungen und Verbraucherinformationen sowie der Inhalte und Reichweite von Produktinformationen. Dies gilt insbesondere für Fragen eines ethisch verantwortbaren Konsums. Kennzeichnungen und Produktinformationen müssen vermehrt über die "inneren Werte" von Waren und Dienstleistungen informieren. Beispiele hierfür sind Kriterien zum Tierschutz sowie zu ökologischen und sozialen Merkmalen;

- die wirksame Ausgestaltung rechtspolitischer Instrumente, mit denen Falschinformationen wirksam sanktioniert werden können. Verstöße müssen zu individuellen Rechts- und Schadensersatzansprüchen führen. Hierzu gehören eine Verringerung der "Hürde zum Recht", indem die Möglichkeit eröffnet wird, individuelle Verbraucherrechte im Wege der Gruppenklage durchzusetzen, die Einführung von Beweiserleichterungen sowie die Einräumung von Schadensersatzansprüchen auch im Falle der Verletzung ideeller Werthaltungen.

Schwerpunkt eines vorsorgenden Verbraucherschutzes muss die Weckung des Eigeninteresses der Unternehmen an der Vermeidung ökonomischer Risiken sein. Zielführend ist hierfür der Einsatz von ökonomischen Instrumenten, mit denen das Verursacherprinzip wirksam durchgesetzt werden kann. Neben der bereits erwähnten Veränderung der Schadensersatzpraxis geht es z. B. um eine Verschärfung des Produkthaftungsrechts, um die Schaffung von Risikofonds bei Unternehmen mit potentiell risikobehafteten Produkten oder Dienstleistungen. Auf diese Weise kann auch die Prämiengestaltung der Versicherungswirtschaft in den Dienst des vorsorgenden Verbraucherschutzes gestellt werden.

Angesichts der starken Marktmacht des Handels [29] sind auch die Handelsunternehmen im Rahmen der Ausgestaltung ökonomischer Instrumente stärker in die Verantwortung zu nehmen. Eine ausschließliche Abwälzung von Haftungs- und Schadensersatzansprüchen auf die Produzenten reicht nicht aus. Da der Handel über das Sortiment und Warenangebot entscheidet sowie den Produzenten nicht selten die "Preise diktiert", sollte er auch die Verpflichtung und ein ökonomisches Interesse haben, sich über die Qualität der angebotenen Waren sowie die Zuverlässigkeit von Kennzeichnungen und Produktinformationen zu informieren. Hierfür bedarf es einer weitergehenden Einbeziehung des Handels in das Haftungs- und Schadensersatzrecht.

Fußnoten

21.
Michael Ehrke, Die BSE-Krise, die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz, Friedrich-Ebert-Stiftung, Reihe Analyse. Internationale Politik, Bonn o. J. (2001), S. 3.
22.
Vgl. Weltkommission - World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford - New York 1987.
23.
Vgl. Dietmar Braun, Der Einfluss von Ideen und Überzeugungssystemen auf die politische Problemlösung, in: Politische Vierteljahresschrift (PVS), 39 (1998) 4, S. 797-818.
24.
Vgl. Hans Hermann (Hrsg), Politik im 20. Jahrhundert, Braunschweig 19744, S. 25.
25.
Vgl. auch meine Vorschläge zur Stärkung der Umweltpolitik als Querschnittspolitik, in: Edda Müller, Innenwelt der Umweltpolitik. Sozial-liberale Umweltpolitik - (Ohn)macht durch Organisation?, Opladen 1995².
26.
Zur Bedeutung von Geschäftsordnungsregeln bei der Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben vgl. Edda Müller, Neue Spielregeln für die Umweltpolitik, in: Jahrbuch Ökologie 1998, München 1998, S. 40-51.
27.
Vgl. Arthur Benz, Politikverflechtung ohne Politikverflechtungsfalle - Koordinierung und Strukturdynamik auch im europäischen Mehrebenensystem, in: PVS, 39 (1998)³, S. 558-589.
28.
Etwa 50 Prozent hiervon sind Eigeneinnahmen. Insbesondere sind dies Einnahmen der Stiftung Warentest aus dem Verkauf von Publikationen.
29.
Im Jahr 2000 wurden in Deutschland 54 Prozent der Lebensmittel in den Filialen von vier Handelsunternehmen umgesetzt. Die TOP 10 des Lebensmittelhandels kontrollierten 78 Prozent des Gesamtumsatzes. (Vgl. http://www.mm-eurodata.com)